论代表议案工作机制的合理构建

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代表议案是人大代表参与管理国家和社会事务、管理经济和文化事业及依法履行代表职务的重要途径。近年来的统计显示，“代表议案的数量不断上升”[1]。2005年中央九号文件明确提出，要“改进代表议案工作，提高议案提出和处理的质量”。代表议案工作机制是代表议案质量的制度保障。本文拟在界定代表议案法理内涵的基础上，从代表议案的提出和处理两个层面，对代表议案工作机制的构建作一番探讨。

一、代表议案的法理界说

（一）代表议案的法律概念

从全国人大组织法、地方组织法、代表法的有关规定来看，代表议案是指各级人民代表大会代表依照法定程序向本级人民代表大会提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议事原案，包括选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会案等“特别议案”和其他属于人民代表大会职权范围内的“一般性议案”。目前学界基本赞同对代表议案的上述界定，但从代表议案提出的实际情况来看，代表议案绝大多数属于“一般性议案”。各地人大做法也不一致，多数地方对代表议案的范围仅仅理解为除选举案、质询案、罢免案、成立特定问题调查委员会案之外的“一般性议案”，这种状况对于代表议案工作的改进和代表作用的发挥，是很不利的。

（二）代表议案的理论基础

代表提出议案，是一种职权，更是一种职责，这是由民主政治体制下代表议案固有的理论内涵所决定的。

1.人民意志的政治表达

从代表的产生及其法定职责来看，代表议案不是一个代表或者若干联名代表的个人意志，而是人民群体意志的政治表达方式。代表的职责就是收集和了解人民群众的意见和建议，将他们的利益和愿望通过法定途径反映给国家机关，代表议案就是代表履行这种法定职责的重要途径之一。代表的这种“政治代言人”角色，表明代表议案实质上是人民群众意志表达的载体，是沟通人民群众与国家之间关系的“政治桥梁”。

2.民主参政的权利实践

民主政治和宪政国家建设的目标，是保障和实现广大人民群众参与国家和社会事务以及经济和文化事业的管理，我国宪法也规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但是无论民主政治建设的目标还是宪法的规定，都是文本意义上的抽象性权力，必须通过具体的制度和程序来实施，代表议案即是一种保障人民群众行使国家主人权力的具体程序性制度，是人民群众民主参政权利的实践途径。

（三）代表议案的构成要件

根据以上对代表议案概念及其法理内涵的阐述，笔者认为，认定是否属于代表议案，应当从实质要件和形式要件两方面入手。

1.实质要件

代表议案的实质要件，是指代表议案的内容应当符合法律规定，即代表议案涉及的事项应当属于人民代表大会职权范围内。根据宪法和法律规定，各级人民代表大会的职权涉及立法、任免、监督、重大事项决定和决议等方面事务，代表不仅可以就人民代表大会职权范围内的一般性事务提出议案，如保证宪法、法律、行政法规、地方性法规的遵守和执行，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，等等，而且还可以提出对政府及其工作部门的质询案、对国家权力机关组成人员和“一府两院”领导人员的选举案、罢免案以及组织特定问题调查委员会案。

从当前实际情况来看，代表提出的议案草案主要存在两方面比较突出的问题：一是许多“议案”涉及的事项不属于本级人民代表大会的职权范围，因此实际上不能构成代表议案，而是应当作为建议、批评、意见或者申诉、控告等交有关机关和组织处理；二是在符合实质要件的代表议案中，很少有质询案、选举案、罢免案和特定问题调查委员会案。以上问题反映了现阶段代表议案的作用还非常有限。

2.形式要件

根据法律的规定，代表议案在形式上一般应当符合以下条件：一是代表的联名人数应当达到法定要求，全国人大组织法、地方组织法和代表法对质询案、选举案、罢免案、特定问题调查委员会案和其他一般性议案的代表联名人数分别做了规定；二是代表议案的领衔人和附议人事先经过集体讨论对议案事项有一致观点；三是议案应当由案由、案据和方案三部分组成，案由应当包括议案的目的和形成过程，对调查和征集群众意见的情况作出说明，案据应当包括事实和法律依据，方案应当合法、具体、可行；四是议案必须采取书面形式，格式应当符合规范。

关于议案提出的时间是否应当作为议案构成的形式要件，实践中存在争议。有的地方人大认为代表议案必须在人民代表大会会议期间提出，笔者对此不敢苟同。限制议案的提出时间，实质上是限制代表提出议案的权利和积极性，而且现行法律并未禁止代表在大会闭会期间提出议案，所以，符合议案基本条件、准备成熟的代表议案，可以在大会闭会期间提出。

二、代表议案的提出机制

代表议案的提出机制是指代表议案形成过程中应当遵循的指导思想、条件和程序，是提高代表议案质量、发挥代表作用的制度性保障。从代表议案的目的及其所蕴涵的法理来看，合理的代表议案提出机制，不仅应当体现代表履行职务的效率和功能，而且应当体现代表议案形成的社会基础和民主程序。

（一）代表议案的社会基础

代表议案是人民群众意志的政治表达方式，因此只能来源于人民群众、来源于社会。社会是多个不同利益群体的有机组合，代表议案所要表达的人民群众意志实质上是不同群体之间利益的协调或平衡，因此它不应当仅仅立足于实现个别群体或团体的单个利益要求，而是应当以一定区域内的多元社会利益的协调、平衡为出发点。代表在提出议案过程中，应当始终坚持各种相关利益的兼顾和协调，以满足社会稳定和发展的实际需要作为指导思想。代表应当将议案作为一项重要的社会课题来对待，积极深入基层，开展社会调查，广泛收集各方面意见和信息，为议案的形成打下坚实的社会基础。

（二）代表议案形成的民主程序

代表议案是民主参政的权利实践方式，因此其形成应当遵循民主参与原则，反映到具体程序上，主要表现在以下两个层面：一是社会调查过程中的民主程序。代表应当与所在选区人民群众之间保持密切联系，并通过多种途径和形式广泛征求社会各方面意见，比如设立代表基层联系点、开设代表服务热线、向社会公开联系电话和接待日期等日常性联系方式，还可以采取座谈会、论证会、个别访谈、调查问卷、实地考察等听取和收集意见的特别方式。二是联名讨论过程中的民主程序。代表议案的领衔人，应当将经过认真调查研究拟订的议案草案及有关材料送附议人审阅，附议人事先未对有关事项做过调查和征求意见的，应当主动开展调查，征求有关方面意见，在此基础上，领衔人应当与附议人一起进行集体讨论，经协商取得一致意见并通过议案草案。

（三）代表议案提出的时机条件

代表议案经过社会调查和民主讨论并在联名代表间取得一致意见，符合实质要件和形式要件的，即视为提出的时机条件成熟，可以向本级人民代表大会提出。对于代表议案的提出时间，不应进行限制，代表既可以在大会会议期间也可以在大会闭会期间提出议案。

（四）代表议案的初步审查程序

在当前代表议案提出机制尚不健全、代表履行职责的能力和素质有待进一步提高的客观环境下，代表议案质量不高甚至存在一些不符合议案基本条件的“无效议案”的现象还比较普遍，因此建立对议案的初步审查机制实属必要。建议各级人大成立议案审查委员会，作为常设性专门机构，负责接收代表向大会提出的议案并对议案是否符合构成要件做初步审查。经过初步审查，代表议案不符合实质要件的，议案审查委员会应当建议提案人将其改作意见、批评、建议，由人大有关工作机构转交有关方面办理并由承办单位将办理结果答复提案人；代表议案不符合形式要件的，议案审查委员会应当将议案退回提案人，要求其予以补正。提案人对议案审查委员会的审查结果不服的，可以要求复审。符合实质要件和形式要件的代表议案，由议案审查委员会提出报告，在大会会议期间向大会主席团转交。

三、代表议案的处理机制

合理的代表议案提出机制，能够促使代表积极履行法定职责、提高代表议案的质量，然而代表议案提出后如果得不到及时有效的处理，致使议案的制度功能无法实现，势必会损害代表履行职责的积极性。合理的代表议案处理机制，既是保障代表法定权利的需要，也是人民代表大会制度设计的必然要求。

（一）对单一的法定处理机制的评价

根据全国人大组织法、地方组织法和代表法的规定，代表依照法律规定的条件、程序和形式向本级人民代表大会提出议案的，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程，这便是代表议案的法定处理机制[2]。这种处理机制将“是否列入大会议程”作为决定代表议案命运的惟一途径，是符合代表议案制度和人民代表大会制度的宗旨和目标的。我国的人民代表大会是由代表组成的，是代表（最终是“人民”）行使国家权力的机关，代表议案作为代表行使国家权力的一种方式，理应由人民代表大会会议进行审议并作出决定。但实践中在对“是否列入大会议程”的认识和把握上，还存在误区，往往不是以代表议案是否符合构成要件、时机成熟为标准，而是更多地考虑事先定下的会议期限和议程的稳定性，致使符合构成要件、时机成熟的代表议案（包含涉及重大事项、具有现实急迫性的议案）根本无法列入大会议程，同时对于“不列入大会议程的”议案的处理，各地做法不一，往往是由大会主席团直接交付人大常委会审议决定或者交有关机关和工作机构办理后直接答复代表，这是违背代表议案制度本义的，也是对代表权利的不尊重。

当然，人民代表大会的会期毕竟是有限的，因此将所有符合条件的议案均列入本次会议议程在实践中是不现实的，但是根据“急需先审”原则，将具有现实急迫性、与人民群众利益密切相关或者涉及本地方政治、经济、社会、文化等工作的重大事项的议案列入本次会议议程，应该是可行的。对于那些并不急需或者存在重大问题需要进一步调研的议案，可以不列入本次会议议程，但是现行法律对不列入会议议程的议案的处理机制并未作出规定，这是导致实践中对议案处理机制认识不统一的原因之一。鉴于法律规定的缺漏，在议案处理中适用单一的现行法定处理机制，是难以实现对所有议案的有效处理的，因此，议案处理机制的多样化势在必行。

（二）处理机制多样化的制度分析及构建

1.多样化机制选择的制度误区

为了填补单一的法定处理机制的缺漏，各地人大纷纷选择了处理机制的多样化，积极探索并建立相关制度。目前比较通行的多样化机制是：由大会主席团决定是否列入大会会议议程，列入会议议程，由大会会议审议并作出决定或决议；对于不列入会议议程的议案，有些地方规定由主席团交人大常委会在大会闭会后审议决定，有些地方规定由主席团交有关的专门委员会或者常委会主任会议在大会闭会后审议办理，还有些地方则规定由主席团决定转为建议、意见办理[3]。从弥补法定处理机制之不足的角度来看，这些处理机制有其合理之处，但从代表议案的本义来看，又存在一些违背基本法理的因素，尤其是对于不列入大会会议议程的议案直接由主席团交由常委会、专门委员会、主任会议审议处理或者转为意见、建议办理的做法，缺乏法理依据。如前所述，代表议案是人民群众通过代表行使国家权力的民主参政形式，只有人民代表大会才有权决定代表议案的“命运”；对于不列入大会议程的议案，其处理方式应当由大会决定，如果需要由常委会或其他机构处理，也应当经大会审议并作出授权决定；至于将符合条件的议案转为意见、建议的做法，更是混淆了议案与意见、建议的基本界限。

2.多样化机制的合理选择

从代表议案的法理本义和制度内涵出发，笔者认为，现阶段我国代表议案多样化处理机制应做如下选择：

（1）列入人民代表大会会议议程。符合构成要件、客观条件成熟、不存在需要进一步调研的重大问题的议案，应当列入本次人民代表大会会议议程。除此条件外，对列入大会议程的条件不应再做限制。

（2）授权常务委员会审议决定。从理论上说，代表议案的审议决定主体只能是人民代表大会，现行全国人大组织法和地方组织法也未规定人民代表大会常务委员会可以接受和处理代表议案，因此由人大常委会审议决定代表议案似乎于法于理均无依据。但是，常务委员会是人民代表大会的常设机构，不仅在法定职能上具有协助人民代表大会工作的性质，可以弥补人民代表大会因会期短而无法承担日常性工作之不足，而且还承担着人民代表大会闭会期间联系代表、为代表依法履行职务提供服务的工作职责，同时人民代表大会实际上也无法在短短的会议期间内完成对所有议案的审议决定工作，因此，由常务委员会适当分担一部分议案的审议决定工作，是有现实意义的。另一方面，由于现行法律对人民代表大会与常务委员会之间职权范围的划分并非泾渭分明，而是存在多处交叉，从实际情况来看，在代表向人民代表大会提出的议案中，有相当部分议案所涉及的事项同时也属于常务委员会职权范围内，这就为常务委员会审议决定部分代表议案提供了法律依据。因此，由常务委员会对属于自身职权范围内的部分代表议案进行处理，在现行法律框架下是可行的，但是由于代表议案是代表向人民代表大会提出的，同时也属于代表大会的职权范围，在具体制度的设计上，就不能越过人民代表大会而直接交由常务委员会处理，而是应当由大会主席团向大会提出报告，由大会会议审议作出决定，授权常务委员会在大会闭会后及时处理，并将处理结果向下一次代表大会报告。

（3）列入常务委员会或专门委员会工作计划。

代表议案符合构成要件，但存在需要进一步调研的重大问题，或者客观条件并未成熟，或者需要等待国家制定和修改有关法律、政策之后再做审议决定的，不列入大会议程。对这类代表议案的处理，可以由主席团向大会提出建议，由大会决定交由常务委员会或有关专门委员会列入其工作计划，对有关问题做进一步调研。常务委员会或专门委员会经过调研，认为议案所涉及事项的客观条件已经成熟，符合国家法律和政策的，应当向人民代表大会下一次会议提出报告，并建议将议案列入大会议程进行审议；认为议案所涉及的事项尚需进一步调研的，也应当向人民代表大会下一次会议提出报告。

（4）关于“特别议案”的特别处理机制。

代表向人民代表大会提出的针对政府及其工作部门的质询案、针对国家权力机关组成人员和“一府两院”领导人员的选举案、罢免案以及组织特定问题调查委员会案，全国人大组织法、地方组织法和代表法对其提出和处理的条件、程序、方式等各自作了专门规定。根据现行法律的规定，“特别议案”的处理机制除了具有议案的一般性质外，还具有各自的特别性质，本文限于篇幅，不再赘述。值得一提的是，目前在各级人大代表议案中，“特别议案”的数量极少，而各级人大也很少关注对“特别议案”提出和处理机制的制度建设，即使有个别代表提出“特别议案”，也往往由于各种原因难以得到有效处理，这种现状与代表议案的法定目标和代表履行职责的法定要求，是不相适应的。

注释：

[1]参见《中国人大网》关于历届人民代表大会主席团通过的代表议案处理意见的报告。

[2]此处所谓“法定处理机制”，是指“一般性议案”的处理机制，不包含对选举案、质询案、罢免案和成立特定问题调查委员会案等“特别议案”的处理机制；关于“特别议案”的处理机制，法律有另外的专门规定，本文不再作专门探讨。

[3]参见楼永坚、朱铭：《关于代表议案处理程序几种模式的分析》，/printpage.asp?ArticleID=1554.

据笔者不完全统计，迄今约有20个省、市地方人大制定了地方法规性质的代表议案处理制度，可参见上海、山西、辽宁、新疆、青海、云南、天津、内蒙古等省区市和哈尔滨、武汉、昆明、苏州、大同、深圳等市的有关规定。