地方性法规质量评估制度之实证分析

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“加强立法工作，提高立法质量”是党的十六大和全国人大常委会对立法工作提出的总体要求。近年来，地方探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。地方性法规质量评估制度就是其中之一。

一、地方性法规质量评估制度之实证信息[1]

山东2000年以来，省人大常委会将“立法回头看”列为工作要点，由法制委员会具体实施。先后对本省《私营企业和个体工商户权益保护条例》《产品质量法实施办法》《法律援助条例》《就业促进条例》进行了立法回头看。回头看的重点，是看法规设定的权力和责任、权利和义务是否合理，赋予行政部门权力的同时有没有对其加以限制，规定的公民的权利有没有切实得到保障，以及这些规定执行的情况。

甘肃2004年初开展“跟踪问效”。开展立法后的跟踪问效，是通过对法规的实施情况进行系统分析，综合评价，及时发现立法中存在的问题和不足，从中总结经验教训。先后对本省《麦积山风景名胜区保护管理条例》和《农机管理条例》进行了跟踪调研。

云南2004年开展“立法回头看”。先后对本省《邮政条例》《广播电视管理条例》《农村土地承包条例》开展了以转换立法工作的视角为切入点、以“透过实践看得失”为主题的立法回头看。回头看的重点：一是法规实施后取得的成效；二是法规实施中存在的问题及改进建议；三是法规是否与上位法相抵触；四是法规的有关规定是否符合实际、具有针对性和可操作性。具体工作由法制委员会牵头，吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与。

上海2005年开展立法后评估工作，选择本市《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象。评估重点：一是法规实施的绩效，包括保护情况和法规所取得的社会、经济效益；二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。具体工作由法制委员会和法工委牵头组织，市人大有关专门委员会、市政府有关部门和有关的区人大常委会共同参加。

重庆2004年开展“立法工作回头看”，成立地方性法规评估课题研究组。先后对本市《林业行政处罚条例》《职业介绍管理条例》《人才市场管理条例》《产品质量监督管理条例》等进行了研究。

北京2004年开展法规质量评估机制的课题研究，2005年选定《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》和《城市规划条例》作为评估对象。具体工作由市人大常委会法制办牵头，组织市人大有关专门委员会、市政府有关部门参加。评估重点是：法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等。

二、地方性法规质量评估制度之实证分析

从上述六个省市的情况来看，地方性法规质量评估制度虽然称谓不同，但实质均是对法规的实践检验，是立法工作的继续和延伸。法规质量评估制度，通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题，分析法规本身的合法性、可操作性和针对性，促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训，达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的：“立法的目的在于实施。法律制定出来以后，不是让人看看的，更不能变成只是在书架上摆摆的本本，而应该也必须成为依法治国的基础，成为依法行政、公正司法的准绳，成为全社会一体遵循的行为规范。”

从上述六个省市开展具体工作的情况看，目前还没有形成一个普遍认同、共同遵循的操作规则和程序。笔者认为：一项新制度能否持续开展并得以制度化，取决于立法主体的共同认可和支持，及与现行制度之间的融合程度。在实践中，执法检查、立法（本文特指狭义的修改和废止法规）前期调研、地方性法规合法性评估这三项制度与法规质量评估有一定联系。下面，笔者拟对此做一分析：

（一）法规质量评估制度与执法检查

执法检查是地方国家权力机关对宪法、法律、法规等在本行政区域内贯彻执行情况进行检查监督的制度。《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》和《北京市人大常委会关于加强和改进执法检查工作的意见》中均提到：执法检查报告的内容包括：对所检查法律法规实施状况的全面评价；法律法规实施中存在的问题及原因分析……对法律法规本身需要修改、补充、解释的建议等。从理论上说，一份全面、系统的执法检查报告中应包含对法规进行质量评估的内容。而实践中，执法检查报告多侧重于（行政意义上的）法规执行情况，对（立法意义上）法规本身评价、原因分析和对法规需要修改、补充、解释的建议等涉及不多。正如云南省所提到：“立法回头看与执法检查同中又异。相同在于二者都是对法规的贯彻执行情况进行调研。区别在于：立法回头看的重点在于挖掘与立法有关的信息，客观评价法规实施效果，目的是为了改进立法工作；执法检查侧重于检查有关部门在贯彻执行中的薄弱环节和存在的问题，目的是为了监督法规的贯彻执行。”

笔者认为：二者在本质上是同一事物；但由于操作主体、工作视角、调研侧重点的不同，导致在实践当中分别由人大负责教育科技、内司等专门事务的委员会与人大负责法规统一审议的委员会两个部门、两套工作模式分而为之。目前，北京市人大常委会在执法检查工作中，具体事务由相关的专门委员会或工作机构（一般不是法制委员会或其办公室）负责。在对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》进行质量评估时，市人大常委会法制办公室探索性地采取两步走：一是积极参加了执法检查，客观了解法规的实施情况，为下一步开展质量评估奠定实践基础；二是在此基础上，选定法规的四条条款作为评估对象，有针对性地开展质量评估。

（二）法规质量评估制度与立法前期调研

法规质量评估，通过了解法规的实施情况，对其中不能满足社会发展需求、不适应形势发展变化的内容进行清理，该修改的要修改，该废止的要废止，以体现法规立、改、废的有机统一。立法前期调研是对需要修改、废止的法规进行广泛深入的调查研究，以论证必要性和可行性。这意味着，二者在实际工作中会有重合之处。

在北京，立法前期调研工作多由市政府有关部门主导，人大有关部门提前介入了解情况。笔者认为：鉴于二者在本质上是同一事务，目的都是为法规的修改、废止做好前期调查研究，因此应尽可能做到合二为一，不搞各自为政，避免立法资源的浪费。在选择《北京市城市规划条例》作为评估对象时，市人大常委会法制办公室考虑到：一是该法规属于本届废旧立新的立法规划项目，须提前做好调研工作；二是对其进行质量评估，可以深入剖析法规的合法性、可操作性、实效性，认识立法本身的得与失，更好地掌握立法的客观规律和技术，提高立法质量。因此，在质量评估中，法制办邀请市人大常委会城建环保工作委员会、市政府法制办和市规划委员会参加，充分听取各方意见，共同做好工作。

（三）法规质量评估制度与地方性法规合法性评估

按照《北京市地方性法规合法性评估工作规程》，合法性评估是指市人大常委会有关工作机构依据国家新颁布实施的法律、行政法规，及时对本市相关的现行有效的地方性法规进行合法性审查，并对法规中与上位法相抵触的内容提出处理意见的制度。这一制度的本质是对法规的合法性进行专项质量评估，因此属于法规质量评估制度的大范畴。

《北京市宗教事务条例》于2002年11月1日起施行。国务院《宗教事务条例》于2004年11月30日颁布，2005年3月1日起施行。按照前述规程，北京市人大常委会法制办公室于2004年底组织市人大常委会民族侨务工作委员会、市政府法制办对该法规进行了合法性评估。经过评估，认为其中部分条款与上位法相抵触，需要适时对其进行修改完善。

注释：

[1]本文所引述的资料，部分源自第11次全国地方立法研讨会上的论文。囿于资料所缺，笔者未能就开展法规质量评估工作的省市情况作全面介绍。