市、县级人大如何审查规范性文件

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审查规范性文件是法律赋予地方人大的一项重要职权，是地方各级人大常委会进行监督工作的一种形式。地方组织法第四十四条规定，县以上地方各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。从地方人大工作实践看，审查规范性文件这一监督形式运用得还不够，而且在实际操作中也存在这样那样的问题。本文对不具有立法权的市、县级人大常委会如何审查规范性文件作一些探讨。

一、规范性文件的范畴

规范性文件的涵盖面很宽，宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章，各级人大及其常委会的决议、决定，各级人民政府的决定、命令，最高审判机关、检察机关的司法解释等，都属于规范性文件的范畴。简而言之，规范性文件是由国家机关制定的，在全国或一定行政区域内要求人们普遍遵守的，对社会具有约束力的文件。对于不具有立法权的市、县来说，规范性文件是指市、县国家权力机关的决议、决定；市、县国家行政机关的决定、命令。决议、决定、命令这三类文件正是没有立法权的地方人大常委会所要审查的对象。

1.决议。这是地方各级人大及其常委会在行使决定权过程中常用的一类规范性文件。其基本特点是：按照法定程序，经过会议讨论通过。例如：市、县人代会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况所作出的决议，听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院工作报告所作出的决议；市、县人大常委会审议各类议案、讨论决定本行政区域内重大事项所作出的决议等等。

2.决定。适用于对重要事项或者重大行动作出安排。相对来讲，决定所涉及事项一般比决议更具体一些，这种形式不仅国家权力机关可以采用，而且在国家行政机关运用得更为广泛，并成为国家行政机关的主要公文种类之一。就行政机关而言，决定虽然也要经有关会议讨论，但可以不注明在什么时间由什么会议通过。

3.命令。这也是国家行政机关的一种主要规范性文件形式。根据国务院办公厅的《国家行政机关公文处理办法》，命令(令)“适用于依照有关法律规定行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定”。对于没有立法权的市、县人民政府来说，命令(令)的适用范围要小一些，它不能用于行政规章。因为依照法律规定，有权行政规章的，只限于省人民政府、省会城市和经国务院批准的较大市的人民政府。

此外，还须注意的是，“决定”、“命令”的范围比较广泛，在确认规范性文件时，不要仅仅看它是否采用“决定”或者“命令”这个名称，而要看它的内容。目前，一些地方习惯用通知、通告、布告、办法、规定、意见等名称文件，其实质内容，多属于“决定”和“命令”的范围，这些也应列入地方人大常委会审查的范畴。

二、审查规范性文件的程序

审查规范性文件的程序，一般分为以下步骤：

1.备案。这里的备案，不是一般意义的登记、存档、备查，而是对规范性文件进行审查的前提和首要环节。地方组织法和立法法已对地方性法规、地方行政规章的备案做了规定。市、县一级的规范性文件如何备案虽没有具体规定，但根据地方组织法赋予地方人大常委会对本级政府和下一级权力机关的规范性文件撤销权，根据地方各级人民政府对本级国家权力机关和上一级国家行政机关负责的原则，可以作这样的考虑：市、县级国家行政机关的决定、命令等规范性文件应报上一级国家行政机关和本级人大常委会备案；市、县级人大及其常委会通过的决议、决定，应当报上一级人大常委会备案；乡级人大通过和的决议和决定应当报县级人大常委会备案。

2.审查。这是审查规范性文件的关键环节。所谓审查，是对规范性文件的合法性、适当性进行审查。具体包括三个方面：第一，审查规范性文件的内容是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会的决议、决定相抵触，是否违反国家的方针政策，是否损害国家利益、社会公共利益和公民的合法权益，是否符合实际等。第二，审查制定规范性文件的主体是否具有制定和规范性文件的资格，是否有越权制定和规范性文件的情况。第三，审查制定规范性文件的程序是否符合宪法、法律、法规的有关规定，是否经过法定会议讨论通过。

地方人大常委会对规范性文件的审查一般分为三个层次。一是人大专门委员会或人大常委会办事机构按照各自职责进行初审。初审中发现的不适当的问题，应当向主任会议提出书面审查报告，提出该规范性文件“不适当”的具体内容、认为“不适当”的依据及处理意见。二是主任会议审查。主任会议如果同意初审意见，应责成规范性文件的制定机关限期纠正，并将纠正后的规范性文件重新报人大常委会备案。主任会议认为必要时，可以提请常委会审议。三是人大常委会审查。这是更高层次的审查。常委会不仅有审查权，而且有法律赋予的撤销权。提请常委会审查的，一般是严重违法、严重不当的，或者经主任会议审查后未按要求纠正的。

3.处理。地方人大常委会对不适当的规范性文件的处理，主要采取以下方式：一是主任会议或人大常委会督促和责成规范性文件的制定机关自行纠正或撤销；二是人大常委会作出决议，对不适当的规范性文件予以撤销或部分撤销。需要强调的是，自宣布撤销之日起，该规范性文件的效力就全部终止，该文件的机关必须认真执行。

政府所属工作部门制定的规范性文件，应视为政府规范性文件的一个组成部分。地方组织法规定，地方各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”地方人大常委会认为政府所属工作部门的规范性文件不适当的，可以责成政府审查、处理。

三、审查规范性文件应当注意的几个问题

针对当前一些地方在制定规范性文件方面存在的问题，地方人大常委会在审查规范性文件时，应当把握好以下几点：

1.维护法制统一。法制统一是制定规范性文件的一项基本原则。这一立法原则要求：一切法律、法规的制定都必须以宪法为依据；行政法规不能与法律相抵触，地方性法规不能与法律和行政法规相抵触，同一类别规范性文件之间、同一规范性文件内部条文之间也不能相互矛盾。常见的地方性规范性文件同宪法、法律、行政法规相抵触的现象就背离了法制统一的原则。比如公路乱收费问题，国家三令五申，要求坚决制止，可有些地方或工作部门从地方利益出发，与行政法规明显相抵触，擅自出台随意收费的文件。对于这种同国家法律、法规相抵触的情况，地方人大常委会需要加强审查监督。

2.防止主体错位。主体错位主要表现为不具有制定和规范性文件职权的单位，超越权限，制定自己无权制定的规范性文件。例如某市由银行、工商、土地等部门临时组成的一个非常设机构，制定了《产权交易管理条例》，条例的执法单位是非盈利的事业单位--产权交易所。显然，这个条例的主体、执法主体是不具有法定资格的。

3.克服主观随意。主观随意主要表现为所制定的规范性文件虽与法律、法规无明显抵触，但缺乏调查研究，主观臆造，客观上侵害了公民、法人及其他组织的合法权益；或从地方保护主义出发，违反市场经济规律，强制实施某一方案。如新闻媒体披露某县为保护本县的化肥厂，政府强令本县范围内不得销售外地化肥，在交通要道设卡堵截，其结果是适得其反，农民怨声载道。这就是典型的一例。