从干部任用机制的改革看党内民主制度建设的发展趋向

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党的十六大之后，各地对党内民主制度建设进行了有益的探索，其内容一般集中于两个层面：一是强化集体领导，通过议事规则、票决制等体现常委会或全委会内部的多数人决策精神，从而加强党代会闭幕期间全委会的作用；二是在某些重大问题上，特别是选拔任用干部问题上，扩大党员、群众的参与度。在这些民主制度建设中，吉林白城市实施的以全程“民意否决”为特色的民主选拔干部机制引起了广泛的注意。

所谓全程“民意否决”是指在干部的选拔、试用、管理、离任的全过程中，群众意见起主要作用。其中，最有特色的是在干部选拔过程中推行“三票制”，即民主推荐票、民意测评票(又称民意否决票)和市委表决票(常委会或全委会表决票)。“三票制”的关键在于前两票，只有在前两票中获取50%以上群众同意才能进入考察、谈话、征求意见、常委会或全委会票决等一系列程序。在充分尊重民意的基础上，市委常委会严格按规则票决，在三次大批讨论干部中，有两次出现了弃权票，这在过去以口头表决或举手表决时是不可能出现的情况。领导层面的民主氛围大为增强。从2001年起至目前为止，白城把“民意否决”的范围已经从县(局)级副职扩大到正职，从等额推选发展为差额推选。干部试用期满正式任职时，没有2/3以上群众满意率不能正式任职；正常管理年度考核时，没有60%以上的称职率不继续留任。干部能上能下问题以“民意否决”的方式得到了解决。

如果说，上述改革中的“民意”大多是机关群众的话，那么，在基层，在村级党组织选举中则出现了群众广泛介入的“三推(党组织推荐、群众推荐、个人自荐)双考(考核党的知识和市场经济知识)”的新形式。村级党组织领导职务的产生，竞争形式更为激烈，群众介入更为直接。这一形式有效地解决了村委会直选后对党支部领导地位合法性的质疑。

当然，民主选拔干部问题仅仅是党内民主制度的一部分，白城在实践中产生的这套做法也不能说是十分完备的。但是，干部选拔任用机制关系到选举、公开、监督等多方面的内容，是党内民主状况的综合反映，因此从白城的干部任用机制改革，我们至少可以看到党内民主制度建设的未来走向，引起一些新的思考。

(一)形成以党内民主制度为基本内容的完备的自我更新的机制

在中国共产党长期执政、党在全国范围内处于领导核心地位的情况下，党靠什么来保持自己的活力、生命力?出路就在于建立一整套完备的自我更新自我调节机制，这一机制由选举制度(以及与此相关的任期制、责任制、罢免制)、信息公开制度、党内监督制度等相互连接、相互作用的要素构成，而这些要素归根结底是党内民主制度建设问题。

建立自我更新机制对于中国共产党之重要，是由中国的特殊国情所决定的。在西方民主政体国家，多党制和分权的政治体制使执政党受到多方面的制约，各政党的政策调整、内部的整合、防错纠错等事宜，在很大程度上依赖于外界的推动和制约。中国则有所不同。中国社会制度的合法性与中国共产党执政的合法性是紧密相连的，中国政治体制的核心是中国共产党的领导，政府人大政协都受到党的领导，在这种情况下，党能否长期执政、长期发展在很大程度上依赖于自我更新。虽然这种自我更新与党的领袖的个人魄力、能力有很大关系，但更多地需要一种能够长期起作用的良性运转的更新机制。

建立一个党内的自我更新机制，本质上是依靠民主制度特有的调节作用推动党自身前进，保持自己的先进性，真正做到立党为公、执政为民。从自我更新的视角来看，民主制度的最大功效有二：一是在党内成分日趋多样化的情况下，保持党内政治生活的大致稳定、均衡。中国共产党是一个拥有6600多万党员的大党，随着市场经济的发展，社会新兴阶层的崛起，党内社会成分已经是、并将继续是多样的，党员个人及其在社会生活中所归属的群体利益并非完全一致，其思想、意见必定会产生很大差异。作为一个有严格纪律的政党，整合党内意志就是必要的。这种整合以最大多数党员的意见、意志为基础，可以最大限度地维持政治生活的大致稳定和均衡发展。这种整合的方式只能是民主的方式而不是别的方式。二是形成一种促进新陈代谢的推动力量。这一观点来自于列宁。列宁谈到公开性、选举制度时，指出这些制度“可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机构。完全的公开性、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，使每个活动家最后都能‘适得其所’，担负最适合于他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误”(《列宁选集》第一卷，人民出版社1975年版，第347—348页)。而这种“自动机构”、“自然选择”，用今天的语言来讲就是自我更新自我调节的机制。党的十六大说党内民主是党的生命，但只有当一系列民主制度最终形成为党的自我更新、自我完善机制时，才能成为维护党的生命的制度保障，才能体现出党内民主是党的生命的真实含义。

(二)建设有群众参与的党内初选制度

选举制度是党内自我更新、自我调节机制中首要的一环，是当前民主制度建设中的改革程度较大的领域。民主的选举制度从根本上改变了领导者和普通党员的关系，它构成了党的领导合法性的支持系统，是对党内的各个层次领导的支持，为党内输入了鲜活的生命力。同时，选举又是对权力行使者的强有力制约，迫使权力行使者更多地对人民群众负责，迫使政策的制定者更多地关注大多数人的利益。这一制度的意义已经被人们普遍认识到，因此，近几年来，党已逐步加大党政干部任用机制的改革，干部任用程序越来越趋于健全。但是，怎样进入这些程序?提名权掌握在谁的手里，就成为问题的关键。吉林白城的改革恰恰就是解决提名权问题。

我们不必经过仔细分析就可以看到，在白城，无论是“三票制”，还是基层党支部书记的“三推双考”，都是在推荐过程中把党外群众的意志引入了党内的选举。在其他省份，某些村级党组织选举甚至乡镇选举，也在推荐过程中引入了群众的选举。这一运作方式本质上是党内民主与党外民主衔接，形成了有群众参与的党内初选制度。经过这样的过程，解决了提名权的问题。

问题在于，党外群众参与到党内的初选过程中是否合适?这种疑问在2001和2002年讨论某地乡镇直选时，就已有人提出了。

一般说来，一个团体内部的事物应由该团体内部决定，一个政党的候选人可由该党自己决定。但在今天的中国，群众参加党内初选有其历史的合理性。一是为了应对党所承担的领导一切的责任和群众的利益。中国共产党不同于一般政党，党在全国范围内起领导核心作用，党在国家政治生活中，在很多领域中对重大问题起着第一决策力量的作用，各级党组织负责人对本地、本村的发展负有极大责任。在现行领导体制不变的情况下，一个领导者的去留、能力强弱都会影响到当地的发展速度和群众生活水平的变化。在这种特定的历史条件下，群众有权力对自己的领导者进行选择。作为政党内部的人选，其最后的决定可由常委会或全委会票决，但作为确定候选人的初选，由群众参与，不但是理所当然的，也是可行的。二是为了应对党执政合法性的考验。社会主义市场经济和民主政治的发展，极大地提升了人们的民主意识，特别是基层村民自治、社区自治的实践，使人们对所谓“合法性”(此处所说的合法性指人民群众的认可)有了更深刻的理解。倒回到90年代初期，合法性问题还停留在某些学者的著述中，一般群众并不知合法性为何意。但随着村民自治的发展，在一些地方，村民自发地提出党支部领导的合法性问题，其理由就在于村委会经过了群众直选，而党支部是否经过了大家的选举认可。这是对党在基层领导地位的严峻考验。在这种背景下，群众参与党内初选就是势之所迫，情之所至。并且，群众的一票，其意义不只是对某个候选人的个人支持，更重要的是对党的支持，对共产党的领导地位和执政地位的认可。这一运作方式，完全是在人民民主发展的强劲势头下，以党内提名过程的改革来顺应时代潮流的产物。三是由于政治经济文化发展不平衡，各地群众的参与度并不一样，有的地方群众参与热情甚高，竞争程度也高。但有的地方群众并不愿意参与到选举中来，可谓“政治冷漠”。但是，如果群众长期不愿参与，并不是好事，恰恰说明群众对党的认同感下降。吸收群众参与到党的初选中来，是有序地扩大群众政治参与的有效形式，有利于提高群众对党的认同感。

从世界政党政治的操作层面来看，党外群众参与到党的选举中来，也是一个不容忽视的发展动向。这种运作方式最早出现于美国，因而被称为“美国方式”。但近些年来这种方式有蔓延的趋势。这主要是由于西方社会随着社会结构的不断变化，政党的发展遇到了很多新问题，如很多党员感到难以决定党内事务，对党的长远目标不感兴趣，对党务活动消极，积极参加党内政治生活的党员不断减少等等。对此，许多政党也在扩大党内民主，进行改革。如德国社民党的改革内容之一，就是全民选举政党的总理、市长等候选人，而不是由党代表选举候选人；甚至计划把党外人士列入党的竞选名单。这种改革本质上也是通过民众的参与来为党内输入活力，唤起党员的积极性，赢得民众的支持、拥护。当然，这种改革在德国社民党内部也有争议。中国共产党有自己的国情党情，不必以西方之是非断言中国之是非。但是，我们不能不注意到，基层的干部群众并不了解、甚至从未听说过所谓“美国方式”，却根据自己的条件创造出中国特色的有群众参与的党内初选形式。这说明：第一，政党政治有自己的操作规律，这些规律在不同历史条件下可以有不同的表现形式。但是，如果随着生产力的发展，在特定阶段的社会结构、社会生活、利益和价值观多元化方面出现了相似的趋向，那么在政党问题上也就会展示出某些相似的操作规律。第二，民主制度的功效在各国、各政党都是一样的，民主的阶级性只是体现在谁是享有民主权利的主体方面，而不是体现在具体制度层面上。中国共产党作为一个具有先进性的政党，在民主制度建设方面也应当根据中国的实际，与时俱进，创造性地建设符合绝大多数人意志的党内民主制度，最大限度地发挥民主制度的功效。

(三)建立规范党内竞争与整合的科学的操作规则

党内民主的发展，特别是选举制度的推行，必然会带来竞争，甚至产生群众通常说的拉票行为。在白城，组织部门和纪检部门对拉票行为严加防范，一旦发现苗头便采取措施批评、制止，其意在维护选举的平等、公正。

但是，一般说来，凡存在选举的地方，只要提名权不掌握在少数人手中，就必然存在竞争，形形色色的拉票行为是不可避免的。对于隐藏在背后的拉票，在小范围内，在一个单位内部是可以防止的，但在大范围内，在参与人数较多的情况下，是很难防范的，单纯的堵并不起太大的作用。最好的出路乃是公开化。这就牵涉到另一民主制度，公开或透明的问题。这也是自我更新机制的重要问题。

需要指出，笔者所说的公开，并非单指结果公开，而是指权力运作过程公开。从选举的角度来说，是指选举过程公开，参与竞争者的背景材料、所取得的成绩与错误等等，都应向群众公开，而不仅仅是一个简单的履历介绍。并且，在群众参与阶段，选举的规则、程序亦应在事前就征得群众的同意。

这里，问题的焦点在于能否使某种意义上的竞争公开。在某些地方的选举中，虽然没有公开的竞争行为，但变相的竞争，即拉票，是确实存在的。背后的变相的竞争，最大的问题就是带来了不公正因素，使原本正当的竞争变为没有规则保护和制约的竞争。既然背后的竞争不能制止，不妨使之公开从而纳入有序的规范之中。当然公开并不能完全防止背后的做“工作”，但至少可以使更多的问题纳入组织和群众的监督之中。有同志认为，公开会使党内分裂，出现拉帮结派现象。这是一个确实值得警惕值得研究的问题。解决这一问题的关键在于制定科学有效的规则，使选举中的竞争受到积极引导、规范。民主制度，公开化的制度，如果设置科学就可以起到正面的作用：一是有利于整合党员的意志，有利于党组织在尊重群众大多数人意志的基础上形成倾向性意见，有利于选举的正常进行而不是使选举无序；二是可以改变信息不对称局面，有利于群众监督，可以防止由此产生的贿选行为；三是在背后竞争的情况下，候选人是否会拉票主要依靠于个人素质的制约，但在制度化的规定下，拉票反而会受到规则的制约，如果违反了规则就会受到惩罚；四是通过特定规则的制定可以防止过度竞争，制止不正当竞争，对拉帮结派行为予以组织纪律的严格处分。这里的关键就在于如何制定规则。事实上，某些政党，如英国保守党，并不鼓励过分的竞争，党的内部通过对于选举的各种规定，妥善解决党的竞争和分歧，对外保持高度整合的形象，这对于我们是有参考价值的。

当然，笔者并不认为在现在就可以使竞争公开化，因为党外群众参与党内选举并没有在大范围内、在各个层次上推开。但是，作为政治生活中的公开、透明，权力运作公开，却是可以而且必须做到的。正如列宁说过的，没有公开性谈民主是很可笑的。

(四)民主制度建设需有科学化的规则作支撑

民主制度也不是万能的，因为民主制度是以大多数人的意见和意志为基础形成的，而群众往往是以利益为导向的，所以，民主制度必须与科学性连接在一起才能成为党内生命的保障。

鉴于选举制度在党内自我更新自我调节中起重要作用，因此应当重视几个问题：

首先，确定民主选举的边界。这里包含了三个层面的边界。一是选举的适用范围是有边界的，并不是所有的岗位都适宜于选举。民主是在党的组织、在国家政治体系中运用的，但即使在国家系统内，在代表大会和政府系统也是有所不同的。如行政序列中某些技术性专业性较强的职位需要经验和知识的积累，而这些经验和知识并不是选举就可以解决的。在党内、在国家政治体系内部通行的民主的操作规则，不能机械地运用于不同领域，但也不可因在某些行业不能滥用民主而倒推出民主会影响效率的结论。如果不界定清楚哪些职位需要选举、哪些不需要选举，把该选举产生的职位拿出来任命或把不该选举产生的职位反而拿出来选举，只能给人以错位的感觉，现在的很多非议正是由此而引发的。二是民主选举制度的功效是有边界的。这个边界一方面以利益为制约，在不同群体利益争端很大的情况下，选举结果未必公正；另一方面受到规则的制约，即规则是否具有科学性。没有科学的规则，民主选举也可以产生较大的负面作用，使民主制度本应具有的功能不能转化为实际效力。三是民主权利的实现程度受到社会政治经济文化等因素的制约，选举也同样如此。当民主的权利完全彻底地实现时，按照列宁的判断，那就是国家消亡时，同时也就是民主的形式消亡时。因此，在现阶段，鉴于各地政治经济文化发展不平衡，应允许民主选举干部制度因时因地不同而有不同的具体形式、差异，但某些大的问题，如群众参与，应当是共同的发展方向。

其次，党管干部的内容应与时俱进。在社会主义市场经济和社会主义民主政治不断发展，社会自治已初露锋芒的情况下，所谓党管干部，应是指在选举中的引导、对干部的日常教育、监督。党管干部的做法需要有新内容。一是以党内民主和人民民主的理念为基础，在选举中发挥引导作用。但这种作用以党内提名过程的公开化民主化为基础，并非是用权力或上级的意志就可以干预的。一般说来，政党特有的功能之一就是引导选举，因为群众的选举是以利益为导向的，如果没有很好的整合就有可能选多轮也选不出结果，所以引导是必要的。在多党制国家中，各政党在外部的选举中都做工作，力图获胜，因此有人把这种现象称之为竞选中的“排他性”。但是，我们不能不注意到，这种对外的排他性是以对内的民主为前提的。在内部经过激烈的竞争，推荐出大多数人认可的候选人，然后全党全力以赴支持被推荐者和其他政党竞争。中国共产党虽然没有外部竞争的压力，但不可把对外的“排他性”运用于党内和人民群众之中。二是由党代表大会科学地规定各级领导班子的权限、责任，按照权力与责任相对应的原则，实行真正的责任制，在必要的时候可以启动罢免程序。三是领导班子成员的配备也要科学化，防止单纯以票取人。一个领导班子是由人数不等的成员组成的，同样都是选举产生的，但由于各个体素质的差异，未必能够精诚合作。为了解决这一问题，吉林白城在坚持“三票制”的基础上，由常委会或全委会按照干部的德才能绩来配备领导班子，使民主选拔任用干部机制合理化科学化。

第三，正确处理工作业绩与大多数人公认的关系。提出这一问题，是因为在选拔干部中突出强调工作业绩的时候，业绩就成为一种导向，过度追求业绩便带来了“业绩工程”、“形象工程”等等问题；而民主选拔干部刚刚起步，少数地方便有为追求选票而不敢坚持原则，怕得罪人，甚至为保持一团和气而牺牲原则的现象。这些不良现象的存在，从另一方面反衬出干部制度改革难度之大。事实上，在干部选拔任用对群众收入、生活水平有很大影响的地方，群众的选举往往能够把干部的业绩与群众关系自觉地联系在一起。白城在实行全程“民意否决”之初，也曾担心会出现能干事的干部得罪人而选不上的现象，但两年多来未出现一起这样的例子。究其原因，是由于当地群众认为，如果选上一个能力弱、不会干事的人，就会影响本地发展，不可能带领自己致富。当然，这在一定程度上还是依赖于群众的识别能力。但如果作为一种制度安排，则必须注意到二者的结合，予以制度化的规定。