对决策科学化制度建设的几点认识

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党的十七大报告提出要改革和完善决策机制、推进决策科学化，并对决策科学化的制度建设做出了明确具体的规定。决策科学化是实现正确决策和推进决策水平不断提高的必要条件，也是逐步实现依法决策、民主决策和科学决策的过程。决策科学化的制度建设涉及内容很多，本文仅就其中的几个问题谈些认识。

一、充分认识制度建设在决策科学化中的重要地位

制度建设在决策科学化中的重要地位,来源于决策和决策科学化的重要性。决策是管理者为解决管理过程中的重大问题，根据内外条件分析，确定具体目标，拟定多种方案，最终选择出一种最佳方案并加以实施的过程。“管理就是决策”的命题，科学而准确地表达了决策在管理中的重要地位。“正确决策是各项工作成功的重要前提。”不论对决策重要性的主观认识如何，客观上讲，决策都是每个管理者的重要职责和投放精力最多的管理环节。如果有区别，也是决策的正确与否，科学化程度高低的不同。为实现管理的目标，任何一位管理者都会高度重视和努力追求决策的科学化。

科学决策相对于不科学决策而言，它是在科学的决策思想指导下，按照科学的决策规律，遵循科学决策程序，运用科学决策方法进行正确决策的过程。不断推进决策科学化，努力实现科学决策，对于社会主义国家的执政党，对于各级领导机关和领导干部具有特别重要的意义。社会主义的优越性之一就是集中力量办大事，发挥这个优越性，我们可以创造出许多人间奇迹。但是，这一切的前提是要科学决策，决策科学就可以办成其他国家不能办到甚至想都不敢想的大事，这样的事例数不胜数；反之，如果决策不科学，也会造成比别的国家大得多的损失，就会成为集中力量“办错事”甚至“办坏事”。十年浩劫就是典型的事例。因此，我们要高度重视和努力实现决策科学化，要始终把决策科学化作为提高和加强党执政能力的核心和关键。

制度建设是实现决策科学化的重要基础和根本保证。广义上的制度包括规章制度和程序性规定等，它不仅要求“该干什么”、“不该干什么”，而且对于“该怎么干”都有明确的规定。决策科学化的制度建设，涉及体制机制问题，是依法治国的直接体现。一般性号召和领导者的觉悟、自觉性代替不了制度的作用，搞好制度建设并严格按制度规定进行决策，可以避免领导者的好恶和变动对科学决策的影响，是以规范化、制度化、法制和民主来保证决策科学化的重要措施，也是决策主体成熟的重要标志。

二、专家咨询制度是决策主体发展的必然要求

党的十七大报告明确提出各级决策机关都要建立和完善专家咨询制度。组织专家学者开展咨询论证是提高决策科学化水平的重要措施，是由决策的复杂性和决策主体的局限性决定的。

决策的复杂性主要表现为决策环境和决策内容的多样性。随着人类社会的发展进步，社会环境的系统性和联系性特征越来越明显，任何一个组织、一件事情都存在并发展于相互联系又相互作用的复杂系统之中，多种因素、多变因素和诸多不确定因素的相互矛盾，使得决策环境异常复杂。决策主体需要综合分析主客观条件，并作出积极判断。决策环境错综复杂使决策内容涉及广泛的领域，要求决策内容包含对多种变量因素的分析和对事物发展趋势的把握。

决策主体的局限性主要表现为主体自身和观念的局限性。决策的复杂性对决策者的知识、能力提出了非常高的要求。面对复杂的决策环境和内容，要实现科学决策，决策者必须具有广博的知识、丰富的经验和很强的分析判断、决策能力。但是，任何一个人甚至一个团体的知识、能力和精力都是有限的，不可能仅靠自身力量应对决策所面对的各种问题，必然表现出决策主体的局限性。另外，从现实情况看，由于观念和制度的局限，对于吸收外部力量参与决策从思想认识到实际运作都远远没有到位，决策的内部性特征十分明显，个人决策、少数人决策、体系内封闭式决策依然存在，直接影响着决策的质量和效果。

组织专家学者参与决策也是由专家学者的特殊身份和优势决定的。专家学者具有科学决策所需要的广博专业技术知识和丰富的信息资源。专家学者作为一个群体，对自然和社会的所有领域都进行了深入的、长期的系统研究，掌握着最新、最高的研究成果，可以为决策者提供决策必需但又不掌握或不精通的信息，也可以用自己的知识直接为决策提供专业技术方面的咨询、论证和评估。同时，专家学者作为外部的参与决策者，具有相对独立性。他们可以客观、公正地提出意见，也有条件在综合研究的基础上实事求是地反映其他社会群体的利益诉求。这些优势恰恰弥补了决策复杂性条件下，决策主体的各种局限和不足。也正是因此，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，要“有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”。

充分发挥专家学者在科学决策中的作用，需要有制度保证。目前，在专家学者参与各项党委政府决策的制度建设方面，主要存在四类问题：一是专家学者参与决策的程序性规定不明确，没有重大决策必须经过专家咨询论证程序的严格规定，结果是仅仅依靠决策者的重视程度和认识水平，“想请专家可以，不请专家也行。”二是专家学者参与决策的内容范围不清晰，没有明确规定哪些问题必须经过专家咨询论证和请哪些专家论证哪些问题。专家都是具体的人，是特定领域的专家，无的放矢不利于专家发挥作用，也不利于科学决策。三是专家学者参与决策的信息不对称，没有向专家提供充分的决策信息的制度性规定，很容易造成专家学者参与决策时所需信息不充分，强做“无米之炊”或“少米之炊”。四是专家学者参与决策的经费保障不规范，没有对专家咨询论证提供足够的资金支持。专家的劳动应得到尊重，专家的付出应有必要的回报。由于没有明确的规定和科学的标准，各单位在组织专家学者参与决策的资金支出上差别很大，极不规范，直接影响了发挥专家学者作用和决策本身的质量。以上问题都要靠不断完善的制度来解决。

三、强化决策方案科学化的制度保证

科学决策离不开作为决策对象的决策方案科学化。决策方案科学化通过方案本身的全面准确来体现，靠严格的制度做保证。在决策方案科学化的制度建设方面比较突出的是选择性、系统性和基础性的程序规定问题。

在制度体系中，程序主要是规定“该怎样做”的问题，在管理过程中，在明确了“该干什么”和“不该干什么”之后，必须严格规定“该怎么干”的程序。在一般情况下，严格执行规定程序可以防止出现大的失误，因此，程序规定是制度建设中十分重要的内容。决策过程中决策方案选择性、系统性和基础性的程序规定是提高决策科学化水平的重要措施。

决策方案的选择性程序要求提高决策的方案必须是可供选择的。“管理就是决策、决策就是选择”，是管理学的名言，也是对管理科学规律的准确把握。选择的基本含义是多种方案，离开了多方案和对多方案的选择性，决策就失去了最基本的要件，更谈不上科学决策。从根本上讲，决策的选择性来源于决策环境、决策内容的多样性和人的认识的有条件性。正是由于客观事物有不同的质和主观认识存在着差异，才会有对同样问题不同判断和对策的可能，才会有不同的方案。这些方案有的是完全对立、格格不入的，也有的是各举千秋、皆有长短、互为补充的。决策需要在多种方案中进行选择，或者集合多个方案的长处拟定新的方案并作出决定。在决策方案选择性的问题上，存在两种倾向，一是单方案决策，即只向决策者提供一个方案，使其无法选择；二是单方意见方案决策，即提出的方案只是片面地反映一方面的情况和意见，使决策不能“兼听”选择。实事求是地讲，所有决策都提出多方案，需要有意识地组织不同人员进行反向研究，开展必要的不可行性分析，这在操作上很不容易。但是在方案中充分反映不同意见，特别是注意尽量全面准确反映不同意见，是完全可以做到的。实践证明，唯一决策方案是误导决策者和造成决策失误的重要原因。因此，对于多方案、多选择明确的程序性规定是非常必要的。

决策方案的系统性程序要求决策方案必须保持时间空间上的相对性。其中，时间上的相对性表现为决策方案的相对连续性，空间上的相对性表现为决策方案的相对稳定性。决策方案的制定和选择必须有系统观念，应当有系统研究和论证，充分考虑在时间、空间上的联系和产生的影响。在时间的连续性方面，要考虑到决策方案需要研究和解决的各类问题、矛盾、形成、存在和发展变化的过程、原因，要承认现有政策产生和存在的合理性及其已经造成的后果，要具体地历史地分析各类问题、矛盾和政策，在承认和尊重历史，科学公平分析评价历史的基础上，进行创新和开拓，作出体现管理连续性和科学负责精神的决策。在空间的稳定性方面，要充分认识到系统内部各要素的联系和影响，保证系统在相对稳定状态下健康运行。既要看到各项政策之间的联系和影响，注意保持相对稳定；又要看到政策与各级组织和人民群众的联系及对其工作生活的影响，避免因频繁调整政策而带来下级难以操作、群众无所适从。对于保持决策方案涉及的政策连续性和相对稳定性，必须有制度保证，不仅要有方案制定和决策过程中体现系统研究论证的规定，还要有谨慎对待和反复论证涉及政策较大变动方案的特殊程序规定，一定要防止决策的盲目、随意和草率。

决策方案的基础性程序要求决策方案必须以深入科学的调查研究作为前提和基础，坚持把调查研究作为决策的必经程序，做到不经过调查研究不讨论、不决策。调查研究是辩证唯物主义理论的基本要求，是党的思想路线的具体体现，是密切党同人民群众血肉联系的重要渠道，也是科学决策的必经程序。没有调查就没有发言权，没有调查研究更没有决策权。高度重视和认真开展调查研究是党的优良传统。在新世纪、新阶段的新历史条件下，决策面临前所未有的复杂情况，不深入科学地开展调查研究，就不可能适应新形势、形成新思路、创造新方法、处理新矛盾、解决新问题。重视和开展调查研究，把调查研究真正当作决策的前提和基础，仅有一般号召不行，只靠自觉性不够，必须有严格的制度规定。

四、高度重视决策后工作及其制度建设的作用

从狭义上讲，经过调查研究提出决策方案，最终作出选择形成决策，就算是决策过程的结束。人们讲到决策，大多也是关注和重视狭义的决策和决策过程。可是，从广义上讲，决策过程应当包括决策的执行、决策的评估。而后者常常被忽视，也最容易出问题，其制度建设就更显得重要。

决策执行的重要性从理论上讲，就在于它是实现、检验和丰富开展决策的过程。决策形成是人们认识世界把握规律和制定行动方案的过程，但认识世界的目的是改造世界，不进行执行和实施，决策被束之高阁，决策失去意义，为决策付出的努力也没有价值，因此，称从认识到实践的第二个飞跃是更伟大的飞跃。从实践上讲，决策执行的重要性就在于不重视决策执行的危险性。确实有人津津乐道于做决策却不重视、不认真实施决策，似乎是只要决策了就什么问题都迎刃而解了，就可以不去艰苦努力了。殊不知，决策的执行由于其需要直接面对和处理各类矛盾、需要持久艰辛地去工作，难度是很大的。很多人重建设、轻管理，重决策轻执行，一个很重要的原因就是管理和执行在时间空间上要比建设，决策费事、费劲得多。不重视决策执行的危险性还在于，执行情况如何直接关系到老百姓对我们执政能力的评价。作为一般的百姓，是根据执政的过程和结果来评价执政能力的，他们本来就是听其言观其行，要看做得怎样，如果是决策很好、宣传到位，而执行不力，必然会由于言行的反差而召来更大的负面评价。可见，决策的执行是非常重要的。决策的执行必须有制度来保证。

决策评估制度是决策执行制度的重要内容。决策评估通过执行的过程和结果对决策的科学性进行评价和估量。决策评估不仅可以检验决策质量，也能够检查决策是否得到认真执行，保证决策的落实。在决策评估的制度建设中，必须坚持实事求是的指导思想，即要坚持原则，又要注意具体问题具体分析。

首先，决策评估要坚持目标导向的原则，决策是不是正确，执行是不是得力，不能由决策者和执行者说了算，也不能由上级机关来做结论，而是依据执行决策的结果做出评判。一般来说，达到目标了，决策就是正确的；反之就是不正确。决策评估与责任追究制度相联系，只有建立了以执行结果为导向的决策责任追究制度，才能使决策者认真负责地行使决策权，才能使决策者认真负责地组织好决策的执行，才能防止一些部门和个人只看重上级、看重表面过程，热衷于说大话、搞形式、拉关系，而不把精力放在科学决策及其执行上的不良倾向。

其次，决策评估要注意具体问题具体分析。必须清楚地看到，由于实践及其检验标准的相对性，通过决策执行评估决策质量和执行效率也具有相对性。因此，对于执行结果要做具体分析。一个决策执行的效果不理想可能有多种原因。例如，决策本身不科学不完善的原因，其中包括科学合理性、协调性，可操作性等；决策执行条件不成熟的原因，其中包括决策执行者能力素质、权威性以及客观环境资源、群体认同等；决策执行过程不得力的原因，其中包括执行者的理解、沟通、控制等。

另外，决策评估结果还会受到评估者的价值取向和评估方法的影响。例如，如何评价和以什么为标准来评价决策执行情况和结果，设计一个什么样的评价指标体系来评估决策执行结果，让什么人来评价决策的执行情况和结果，等等。用不同的政绩观和发展观来评价，用指导思想不明确或有偏差的指标体系来评价，或不了解执行情况与结果无关的人来评估，都不能得到科学公正的决策评估结论。决策及其执行的评估不仅与追究责任相联系，更主要的是关系到决策科学化水平的提高，对管理工作影响极大，因此，必须加强决策执行的效果评估制度建设，以明确规范的制度来保证决策评估的科学和公正。

应当看到，决策科学化的制度建设是一个系统工程，也是一个逐步完善的过程，必须坚持不懈地去抓制度的制定和制度的执行，必须注意在执行中不断总结提高，不断丰富和完善，这样才能促进决策科学化水平的提高。