关于改进执法检查工作程序的思考

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执法检查是人大开展监督工作的重要形式，然而对涉及内容广泛的法律实施情况进行检查并抓出实效，程序非常重要。十届全国人大以来，我全过程参加了财经委承担的全国人大常委会开展的建筑法、安全生产法、劳动法、节约能源法等法律的执法检查工作。2006年，通过总结建筑法和安全生产法执法检查工作的体会，根据常委会有关领导同志的指示，对人大开展执法检查工作提出过一些改进的意见和建议。在参加劳动法和节约能源法的执法检查工作中，我对执法检查工作的程序又做了一些进一步的探索和研究，逐步形成了在执法检查工作程序上“前伸后延”的改进思路，即将过去先听“一府两院”工作汇报，然后赴地方检查的执法检查工作程序扩展为五个阶段过程。

第一阶段是开展执法检查工作的前期调研。目前我国已经实施的法律有240多部。由于执法检查组成员不可能对所有法律的内容都熟悉，也不可能了解和掌握所有法律在实施过程中的基本情况。所以很有必要先安排检查组成员及有关工作人员深入一些地方开展相关法律实施情况的调研。另外，一部法律涉及的内容比较广泛，执法检查也不可能就法律涉及的所有内容进行检查，必须就法律实施中反映出来的突出问题和重点问题进行检查，这也需要执法检查组对相关法律实施的基本情况有所了解。通过前期调研，一方面有助于执法检查组成员提前熟悉相关法律，同时也有助于执法检查组对“一府两院”的汇报内容提出比较具体的要求，也就是针对本次执法检查的重点内容进行汇报。在前期调研工作的具体安排上，一般不需要全体检查组成员出动，也不需要有关部门的配合，有部分成员带领有关工作人员去一些有代表性的地方调研即可达到目的，重点是要广泛地听取各方面的一对相关法律实施情况的意见。在劳动法执法检查工作中，我带领财经委的一些工作人员赴四川等地开展前期调研，通过深入基层，召开各类座谈会，了解了相关法律实施中的很多基本情况，回来后向检查组作了汇报，提出了重点检查的建议，并向国务院有关部门提出了希望重点汇报的内容。实践证明效果是比较好的。

第二阶段是听取“一府两院”贯彻实施相关法律的工作汇报。从本届人大五年来听取国务院有关部门就相关法律贯彻实施工作汇报的情况来看，内容讲的都比较全面，这对于执法检查组全面了解有关情况是必要的，但普遍存在的问题是重点不突出。往往一次会下来大家对相关法律贯彻实施的情况有什么问题还一时摸不着头脑。所以建议提前对汇报人的内容提出比较具体的要求。另外，一般情况下法律实施主管机关往往涉及多个单位和部门，可以采取集中听取或分部门听取的方式，还可以召开不同类型的座谈会和专题研讨的方式广泛了解情况。

第三阶段是深入地方调查了解相关法律落实的情况。执法检查组到地方开展执法检查工作，接触的是法律实施的主体单位即当地政府有关部门、社会团体、企业和个人等。工作形式主要包括两种：一是听取地方有关部门和单位的汇报；二是实地考察相关法律实施情况，研究有关问题。目前存在的主要问题是，执法主体的汇报讲具体工作多，讲贯彻法律的情况少；讲工作部署多，讲依法行政少。在实地考察中，好的典型看的多，差的典型看的少；介绍工作经验多，深入研究问题少。因此建议在深入地方检查前，有必要对相关部门和单位的汇报提出具体的要求；实地考察采取地方安排和随机抽查相结合的做法，以便全面、真实地了解基层法律实施的情况和存在的问题。特别需要指出的是，根据有关法律的规定，执法检查组在地方检查过程中不得行使决定权，也不能直接处理发现的问题。

第四阶段是审议执法检查报告。执法检查组应根据检查了解的情况，对有关法律实施的全面情况、法律实施中存在的问题及其原因进行深入的研究，并提出改进执法工作和法律本身是否需要修改、补充的意见和建议，以执法检查报告的形式提交专门委员会全体会议（执法检查组全体会议）审议后报常委会会议审议。建议根据常委会组成人员的审议意见，执法检查组再次对执法检查报告进行修改和完善，经常委会审定后形成最终的执法检查报告，送“一府两院”及有关部门。

第五阶段是跟踪督促整改工作。按照现行规定，执法检查报告在送达法律实施主管机关后，法律实施有关部门应在三个月内向执法检查组（有关专门委员会）汇报整改工作的情况；法律实施主管机关应在六个月内将整改工作所采取的措施及实施情况向常委会做出书面汇报，执法检查组应就报告的内容提出意见报常委会。至此，整个执法检查工作即结束。从本届人大开展的几次执法检查工作看，执法检查报告提出的意见和建议和常委会的审议意见往往都有具体的改正时限要求，如2003年的建筑法执法检查，常委会明确提出了国务院在三年内基本解决农民工工资的历史拖欠的建议，国务院也做出了相应的工作安排。财经委从2004年到2006年的三年里，每年都安排了农民工工资历史拖欠的跟踪督察工作，直到这一问题基本解决。水污染防治法也是连续几年抓住水污染的突出问题开展跟踪检查。安全生产法、劳动法也都是如此。实践证明效果也是非常好的。

上述五个阶段的执法检查程序是本届人大以来常委会和专门委员会根据吴邦国委员长关于人大“监督工作要讲求实效”的工作要求，开创性的开展监督工作的结果，但要长期坚持下去，就需要以法律的形式给予确认，使其成为人大开展执法检查工作的法定程序。