立法民主化的一个突破

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全国人大法律委员会近日公告，决定将于9月27日举行立法听证会，就个人所得税修正案草案中的个人所得税“起征点”问题向社会广泛征求意见。这将是全国人大及其常委会举行的首次立法听证会，也是全国人大常委会工作历史上的第一次听证会。它意味着我国最高立法机关对实现立法科学化与民主化的一次重大探索，标志着我国民主立法进入一个全新的发展阶段。

随着我国立法事业的发展和立法观念的更新，立法听证对于地方立法而言已不再是一个新鲜的“舶来品”。自2000年《立法法》颁布至2004年底，全国已有24个省级人大常委会共对39件地方性法规草案举行过38次立法听证会。立法听证的内容涵盖了市场管理、消费者权益保护、环境资源保护、城市公用设施建设、拆迁管理和见义勇为等诸多方面。由此可见，立法听证在我国地方立法过程中已经普遍开展起来。然而，一直以来，全国人大及其常委会还没有就全国性立法举行过立法听证会。从这个意义上说，这次就个税法举行听证会，是本届全国人大常委会以实际行动积极拓展公众参与立法的途径和形式，彰显立法民主价值的重大举措。它对于真正落实人民依法管理国家事务的宪法权力，推进民主立法进程具有十分重要的意义。

全国人大及其常委会在进行国家立法过程中，以往听取意见的常用方式主要有三种：一是向各省、自治区、直辖市、较大的市、中央有关部门、有关教学科研机构等征求相关草案的书面意见；二是召开座谈会征求有关人士的意见；三是对一些重大法律草案在报刊上，向全社会征求意见。立法听证会不同于以往的这些方式，它源于英美普通法的“自然公正”原则，是指立法机关在进行受到社会普遍关注的立法过程中，为了直接、公开听取社会意见，邀请草案起草人代表、专家学者、当事人、与议案有关的利害关系人作为听证人或陈述人到会，就相关立法焦点问题充分表达意见和展开辩论，并以此作为审议法律草案的重要依据和参考的一项立法制度。立法听证作为立法机关经常运用的一种颇具实效的程序性民主形式，目前已成为许多国家提升立法民主化程度和广泛获取相关立法信息的重要途径。

在我国，建设社会主义市场经济和民主政治的国情为立法机关实行立法听证制度创造了条件。《立法法》专门就全国人大常委会立法过程中引进立法听证做法作出如下明确规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这可以看作是在全国人大常委会全面实行立法听证制度的明确规定。实行立法听证会制度，其本身所具有的制度价值和社会意义在于：

首先，立法听证制度有利于实现立法过程的公开、公正和透明，是保障公民对国家和社会重大立法事务知情权的重要方式。立法听证会完全向社会公开，进行听证的事项和焦点问题事先一般以公告的形式向全社会公布，符合报名条件的公民可以按规定方式自愿报名作为陈述人或旁听人。立法听证会对新闻媒体开放，也可以使更多未亲自到会的公众了解草案的情况和各方面意见。

其次，立法听证制度为民众提供一个公开陈述、辩论和举证的论坛，为立法者、执法者与守法者之间搭起一个信息交流的平台，是在立法过程中充分反映民意和集中民智，实现立法民主化的有效环节。通过听证会，不同观点的代表能够直接陈述自己的希冀与要求，立法机关也能够全面了解各方利益和矛盾所在，从而使立法更好地反映社会主体的合理心声，使法律这一“公共产品”更好地为民众服务，从根本上维护社会的稳定与和谐。

第三，对于广大人民群众而言，立法听证制度提供了一个行之有效的进行民主训练、民主宣传和民主教育的活生生的“课堂”。听证会不同于座谈会、论证会的一个重要特征在于其严格的程序性和规范性。为了保证陈述人的广泛代表性和平等的发言机会，每次听证会一般都制定有严格的听证规则，对陈述人的遴选、参加人数、听证会的发言顺序、发言内容、发言时间和主持人、记录人等都有明确规定。普通群众通过这样的方式实质参与立法过程，可以直接获得在一个规范化的场所，以程序化的手段表达各自诉求的机会，真正享受民主的国家生活和社会生活，进一步增强民主法制意识和主人翁责任感，从而间接推动中国民主政治的进程。

第四，立法听证制度有利于提高立法质量，可以在尽可能的范围内保证所立之法的科学性和可行性。立法机关可以通过听证会广泛收集立法资料，发现事实真相，了解有关的背景知识及社会各界的反应，以及法律如获通过后应有的社会效益等等，从而有助于立法符合实际并获得广泛的社会认同。这既兼顾了立法的民主与效率，又可防止立法的偏颇与缺失，形成对立法机关的某种制约，从根本上保证所立之法的科学性和可行性。

个人所得税的“起征点”问题，不仅涉及到国家对社会财富的合理调节，而且关系到广大工薪收入者的切身利益，关系到个人利益与社会福利的平衡。它在任何国家都是政策选择和立法调整的难题，相关立法的制定和审议也必然意味着一个极其复杂和困难的博弈、权衡过程。这次，全国人大常委会以个税法修改为突破口，通过听证会形式让更多的社会成员直接参与税收立法的过程，向立法机关直接表达意见以维护自身权益，必将大大增强最高立法机关在论证、拟订和审议法律草案过程中与社会、公众的沟通，保证相关立法决策、立法审议存在科学真实的客观依据，从而使最后出台的法律能够充分获得普遍的社会理解和民众支持。这也充分表明，全国人大就个税法举行听证会，尽管针对的只是一个“起征点”问题，但其象征意义已远远超出个人所得税法本身。它是对立法民主价值的一次彰显，是我国民主法治进程中的一个重要里程碑。