逐步实现基本公共服务均等化

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内容提要

实行基本公共服务均等化，是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排，是缓解社会矛盾的现实需要，是构建社会主义和谐社会的内在要求。基本公共服务均等化的内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。应本着范围适中、标准适度的原则，在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”，义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面，逐步实现均等化。

党的十六届六中全会《决定》明确提出，逐步实现基本公共服务均等化。逐步实现基本公共服务均等化，是逐步形成惠及全民的公共服务体系的基础，是构建社会主义和谐社会的内在要求。从我国现阶段的实际情况出发，基本公共服务均等化的内涵是什么？为什么必须逐步实行这样一种基础性的制度安排？应如何为此提供相应的体制保障？搞清楚这些问题，有助于我们更好地贯彻落实《决定》精神，扎实推进社会主义和谐社会建设。

基本公共服务均等化的内涵及客观必然性

对基本公共服务均等化的内涵，可以从三个方面来理解。第一，全体公民享有基本公共服务的机会应该均等。我国有13亿人口，尽管每个人的天赋能力不同，所占有的资源也不尽相同，但在享受基本公共服务的机会方面应该是均等的。第二，全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。大体相等不是搞平均主义，而是大体均等或相对均等。当然，这里讲的不是所有公共服务，而是基本公共服务。第三，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重社会成员的自由选择权。社会成员的需求千差万别，某些社会成员可能不去享受社会为之提供的公共服务，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年义务教育学校上学，而是送到私立的学校就读。这是完全可以的，应该尊重这些社会成员的选择权。尊重人民的自由选择权与尊重人民享有均等的基本公共服务的权利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服务的框架之内，也应想方设法让人们有自由选择的空间，不能把基本公共服务均等化搞成计划经济时代的“配给制”。

为什么在我国现阶段需要逐步实现基本公共服务均等化呢？这可以从三个角度来分析。

从理论角度来分析，实行基本公共服务均等化是体现以人为本和弥补市场公共品供给失灵的重要制度安排。坚持以人为本，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就要既满足全体人民的物质生活需要，也满足其精神生活需要、生命健康需要、安全需要以及参与政治生活和社会生活的需要。为了达到这一目标，就必须实行基本公共服务均等化。发达国家的经验和我国改革开放的经验都说明，在提供私人物品和私人服务方面，市场机制的作用是不可替代的；但在提供公共物品和公共服务方面，市场机制却存在失灵或局限性，需要通过基本公共服务均等化的机制来弥补。

从实践角度来分析，实行基本公共服务均等化是缓解社会矛盾的现实需要。目前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，如城乡之间、区域之间、经济社会之间发展不平衡等。就区域发展差距来说，试图在短期内让中西部赶上东部发达地区是不现实的。而在经济总量和人均国民收入一时赶不上发达地区的情况下，在民众的基本公共服务方面逐步实现均等化则是可能的。因此，缩小公共服务方面的差距，对于缓解区域发展矛盾具有积极作用和重要意义。当前，广大人民群众对公共物品和公共服务的需求迅速上升与公共物品和公共服务供给不足且配置失当之间的矛盾比较突出，就业培训、社会保障、义务教育、基本医疗、廉租房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题愈益凸显。逐步实现基本公共服务均等化，是缓解和消除这些矛盾现实可行的选择。

从国际角度来分析，基本公共服务均等化是当今世界大多数国家社会政策的发展趋势。现在很多国家都把基本公共服务的供给作为治理国家的重要政策。一些国家之所以比较稳定，甚至在国家神经中枢出现变化的情况下依然能够保持秩序稳定，与其基本公共服务的均等化密不可分。我国逐步实行这项制度安排，是一个必然趋势。

基本公共服务均等化的主要内容

把握基本公共服务均等化的内容，在总体上应注意两点：一是范围要适中——不能过宽或过窄；二是标准要适度——不能过高或过低。基于此，我国实行基本公共服务均等化应包括四方面的内容：

在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化。就业是民生之本。人民群众能不能享受基本公共服务，首先要看就业服务。我国目前面临着巨大的就业压力，解决就业问题要确立劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的机制。从政府角度来说，应把“促进就业”摆在公共服务的突出位置，强化促进就业的职能，保证就业服务的均等化。比如，以城市为中心逐步建立就业的公共服务体系，特别是做好公益性、面向全体劳动者的就业培训和信息服务；建立县、乡两级就业公共服务网络；建立面向困难地区、困难行业、困难群体的就业援助制度。“基本民生性服务”还有一个很重要的方面是社会保障。构建严密而可靠的社会保障安全网，需要继续推进养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、妇女生育保险以及农村的社会保险，同时积极发展社会救助、社会福利和慈善事业。目前，这项工作的难点在于城市与农村的社会保障差距较大。应在继续推进城市社会保障事业发展的同时，着力加快农村社会保障事业发展步伐，以尽快建立并完善与经济发展水平相适应的社会保障制度，并逐步实现城市和乡村全覆盖。

在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化。一是义务教育。从国情出发，教育的基本公共服务均等化可锁定在对义务教育的保障上，即普及和巩固城乡义务教育。只要是适龄儿童，不论在城镇还是在乡村，不论在东部还是在中西部，都有权利享受九年义务教育。为此，一方面应提高财政性教育经费占国内生产总值的比重，保障义务教育阶段的投入；另一方面应深化教育体制改革，提高教育质量，从体制上为义务教育均等化提供保障。二是公共卫生和基本医疗。公共卫生和基本医疗保障具有公益性质，应列入均等化的范围。应强化政府责任，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。三是公共文化。随着人民生活水平的提高，对精神文化产品的需求日益旺盛。在提供精神文化产品方面，要把文化事业和文化产业区分开来。文化事业有公益性，可以均等化，像公共图书馆、农村文化室等，属于政府应该提供的基本文化事业服务。而文化产业则是市场性的，主要靠市场调节。目前，公共文化的数量和质量与人民群众的需求之间存在着不足和脱节现象。应深化文化体制改革，积极发展公共文化事业，以满足群众的精神文化需求。

在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化。公益性基础设施可分拆出两个环节，即“基础建设”环节和“执行运营”环节。对基础建设环节，即不以营利为目标而以提供公共服务为目标的带福利性的环节，政府应全力予以投资并加强管理，如农村饮水工程、农村道路等农村基础设施。当然，政府对基础建设不可能全部包揽，可根据不同情况制定不同政策。至于市场性的基础设施，如高速公路等，可按市场方式运作。为全体公民提供良好的环境，包括大气环境、水环境、声环境等，也是在“公益基础性服务”方面实现均等化的内容。国家已经把环境保护作为约束性指标来考核各级政府的绩效。

在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。安全是事关人民生命财产和国家利益的大事，政府有责任提供安全方面的公共产品、公共服务，包括生产安全、消费安全、社会安全等。对于这些公共产品、公共服务，每一个公民都应该平等地享受。

基本公共服务均等化的体制保障

逐步实现基本公共服务均等化，必须有相应的体制保障。举其大者，主要有以下几个方面：

公共财政制度。应调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制。财政资金应逐步退出一般竞争性领域，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入。当前尤其要确保新增财力主要投向就业再就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、公共安全等方面。同时，加大财政转移支付力度，通过中央财政转移支付来缩小东西部之间在公共服务上的差距。

收入分配制度。虽然基本公共服务均等化并不意味着收入分配要均等化，但目前社会收入分配差距过大，加大了实现基本公共服务均等化的难度。因此，需要加快收入分配制度改革。具体思路是：“保低”——保障并提高低收入者收入水平，“扩中”——扩大中等收入者比重，“控高”——调控过高收入，“打非”——打击并取缔非法收入。在此基础上，通过缓解—遏止—缩小这样一个渐进过程，使收入差距扩大的趋势得到根本性扭转。这样做，可以缓解社会成员在获取服务上的“流动性（货币）约束”，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。从这个角度看，收入分配制度改革与实现基本公共服务均等化是相辅相成的。

城乡协调发展制度。阻碍基本公共服务均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”。解决这一问题，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制。一方面，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城镇转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。

公共服务型政府制度。我国公共服务供给的短缺与政府的“缺位”、“越位”有关。政府的“位”定在哪里？应该定在“服务型政府”。为此，应抓紧做好这样几项工作：第一，实现政府职能的根本转变，并建立健全基本公共服务均等化的考核体系，强化对地方政府的公共服务行政问责；第二，改革行政审批制度，彻底清理、减少、规范行政审批项目；第三，推进政府机构改革，逐步解决层次过多的问题；第四，推进与政府机构紧密相关的社会事业单位改革，对于与基本公共服务均等化密切相关的教育、卫生、文化等事业单位，按照公共性、准公共性和营利性区别对待的原则和办法进行分类改革。