建设新农村与公共财政建设

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建设新农村，离不开相应的制度安排和资金支持。如果说本世纪初提出建设公共财政只是自上而下开启公共财政建设的话，建设新农村将自下而上地加快我国公共财政建设的进程。

新农村建设对公共财政建设的推动作用，主要表现在：增加对薄弱产业和弱势群体的支持，优化财政资金配置；优化政府事权配置，提高整体效能；完善财政转移支付制度，合理配置财力；推动依法理财和民主理财，大力加强县级财政制度建设。

农业、农民和农村问题是现代化过程中具有全局意义的重大问题。建国以来，党和政府曾多次就发展农业、改善农民生活和推动农村发展作出全面部署。这次提出新农村建设的行动纲领，在全社会引起强烈反响。原因主要有：

（1）这是在市场经济条件下审视“三农”问题的解决之道。市场机制激发了经济活力，也存在明显弊端。我国人多地少，农户经营规模小，在走向市场过程中遇到资金不足、信息不通、抗风险能力弱等一系列制约，农村与城市收入差距呈不断拉大趋势。迫切需要政府采取强有力措施弥补市场失灵，保障农民获得最低水平的生活保障，以体现社会进步和公平正义；

（2）这是在工业化中期阶段审视“三农”问题的解决之道。我国已进入工业化中期阶段，产业结构升级步伐加快，综合国力快速提升，社会力量快速分化重组，社会矛盾错综复杂。需要政府采取有力措施缓和社会矛盾，为经济和社会发展创造良好的外部环境。而综合国力的增强，也为确立“工业反哺农业”、“城市支持农村发展”的发展战略提供了强大的物质基础；

（3）这是在城市化加快发展条件下审视“三农”问题的解决之道。大量农民工及其子女涌入城市，对义务教育、养老、医疗等公共事业带来严峻挑战。大量农村青年流入城市，也使农业生产难以满足居民消费结构升级对农业生产的新要求（如食品卫生、食品安全、休闲观光等）。迫切需要政府从统筹城乡发展的角度，改善农民的生产生活条件、发展农村社会事业。

建设新农村，离不开相应的制度安排和资金支持。如果说本世纪初提出建设公共财政只是自上而下开启公共财政建设的话，建设新农村将自下而上地加快我国公共财政建设的进程。新农村建设对公共财政建设的推动作用，主要表现在以下四个方面：

一、增加对薄弱产业和弱势群体的支持，优化财政资金配置

从历史角度考察，无论是从支农支出占财政支出的比重看，还是从支农支出占GDP的比重看，目前支农支出的相对力度都是自新中国成立以来最低的。

根据中央的要求，今后国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入；国家对基础设施建设投入的重点，今后要转向农村；要适当提高耕地占用税税率，新增税收主要用于“三农”；要依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用费，将新增建设用地有偿使用费和部分土地出让金收入用于农业土地开发。可以预料，今后政府支农支出力度将不断加大，支农支出占财政支出和GDP的比重将会稳步上升。今后，政府还将进一步加大对农村社会事业发展的支持力度，这将会进一步增加政府对农业、农民和农村的财政支持力度。

当前支农资金使用还存在有偏重于养人养机构，忽视事业发展；偏重于物质资本积累，忽视人力和社会资本投资；偏重于项目建设，忽视项目运营和维护；忽视发挥市场中介作用；农村社会事业发展明显滞后等矛盾。随着支农投入的不断增加，这种局面将会有效得到缓解。

二、优化政府事权配置，提高整体效能

新农村建设是全方位的，扶持措施自然也多种多样。按照影响范围的大小，可以把扶助措施分为社区性的、地区性的和全国性的。根据效率原则，地区性的事务，根据其外部性影响的范围，由相应的地方政府负责举办比较合适。影响遍及全国、体现公民基本权利的事务，则应由中央政府负责举办。当前，许多支持农业与农村发展的项目外部性范围仅限于项目所在地，但其最终审批权却在中央政府部门。应当把相关审批权限和资金分配权限下放给更加熟悉当地实际情况的地方政府。

考虑到地区发展的差异，中央政府所能保证的，只是全国性社会事业发展的最低标准，并为此向落后地区提供资金援助。经济相对发达，条件较好的地区，可以在落实中央统一的政策框架方面提出更高的标准和要求，如提前普及12年义务教育、免费职业教育、更高标准的合作医疗、更高标准的贫困救济和养老补贴等。

地方政府还可以从地方性公共事务和基础设施建设入手，如村庄规划，改厨、改厕、改气，健身、娱乐、文化设施，小流域治理等，对农村建设给予更大和更灵活的政策支持。当然，受外部性范围的制约，这些扶助措施主要应由县乡政府来承担了。

当前，有关部门正在进行整合财政资金使用的尝试。只要中央和省级政府各职能部门把项目审批当作行政管理的核心内容，当事公务员把项目审批看做是实现个人成就感和获得额外经济利益的手段，把持不放的话，这个问题就不可能真正解决。只有真正认识到整合财政支农资金使用的主体是基层政府，并切实保障基层政府履行相关职责，才能为整合支农资金使用奠定下坚实的制度基础。

三、完善财政转移支付制度，合理配置财力

1994年分税制改革以来，政府将财力和支出责任分配出现了逆向运动趋势。虽然后来采取了很多措施，矛盾并没有真正缓解。

我国目前的转移支付，主要分为三块：一是税收返还，占转移支付总额的40％以上。其规模虽然很大，但不具有调节收入分配的功能；二是专项转移支付；三是能够由地方政府自主支配的财力性转移。仔细分析可以发现，很多财力性转移支付本质上属于专项转移支付。进行相应调整以后，专项转移支付占转移支付总量的比重高达85％以上！地方政府2004年从中央政府获得的可自主支配的资金只有822．1亿元，仅占全国财政收入的3．11％！这个比例是明显偏低的，需要采取有力措施，完善政府间转移支付制度。

完善政府间财力分配，首先，可以把种类繁多的支农项目进行归并整理，根据受益范围与决策权相匹配的原则，把大部分支农项目的审批权下放给县、市级政府，同时把资金打包、切块下放给地方，专项用于支农项目；其次，进一步扩大财力性转移支付的覆盖范围，使其覆盖所有财政供养人员的工资和办公经费，以恢复其一般性转移支付的本来面目；第三，应切实增加转移支付的量，不断强化县乡政府支持“三农”发展的财力基础。应当改变按照增值税和消费税额确定税收返还额的做法，使中央政府能够集中使用这部分资金，支持落后地区经济社会事业的发展。同样，省级政府也可以集中部分资金（如土地转让收入），用来支持落后地区发展。为了减少操作上的阻力，这部分资金甚至可以采用横向转移支付的形式。

当前的“省管县”改革试点虽然扩大了资金统筹范围，但统筹资金主要来自各县，对缩小城乡差距负有主要责任的城市并没有积极参与进来，因此在缩小城乡差距方面难以大有作为。应进一步完善地方政府之间的分配关系，可行选择有两个：一是完善“省管县”财政管理体制，进一步提高省级政府分享增值税、营业税和企业所得税的比例，并将因此而新增的收入全部用于对县乡的转移支付；二是对城市支援县乡发展提出明确要求，并督促市（地）级政府贯彻实施。相比之下，第二种方案和现行的行政管理体制更加吻合，操作起来也简便一些。

四、推动依法理财和民主理财，大力加强县级财政制度建设

应当承认，我国财政运行存在预算编制粗糙、执行随意、监督薄弱的现象。并且政府层级越低，这种现象越明显。应当以依法理财和民主理财作为重点，大力加强县级财政制度建设。

要积极推进“收支两条线”改革、部门预算改革和国库集中收付制度，不断扩大政府采购的规模和范围。要以结果为导向，因地制宜推广绩效预算。对于引发大量资金需求的政策，要搞好可行性论证；对重大资金支出，要定期组织政策效果评估，及时修正缺点和不足，有效防范财政运行风险。

应当结合《预算法》的修订，把预算年度开始的时间调整为各级人代会结束之后，增强预算的严肃性和权威性；提交人大审议的预算，应当包含预算外收支和转移支付收支活动，全面反映政府的所有收支活动；县级以上人大常委会应普遍设立预算工作委员会，以加强预算审查工作。

应当明确：预算经人大审查通过后就是法律，必须严格执行；需要变更预算，或者需要追加预算的，都要报请人大常委会审核批准后才能生效；要认真贯彻决策、执行和资金管理相分离的原则，遏制资金运行过程中的跑、冒、滴、漏和贪污腐败现象。

要切实发挥人大预算监督和检查的职能；积极推动提高财政透明度，吸引社会力量参与财政支出的分析、评估和监督检查，以推动财政决策的科学化和民主化。

目前，在政府引导下，基于市场需求的，新型农民专业化合作组织正在蓬勃发展，一些传统的市场中介组织（如供销合作社、信用合作社、良种推广站、农机维修站、畜牧兽医站等）也在转型中逐渐摸索到了自己的发展道路。市场中介的发展，提高了农民的组织化程度，为政府和农民有效互动搭建了桥梁。政府依托农民组织实施支农项目，有助于增加农民对项目的认同度，扩大农民对公共事务的参与，提高财政资金使用效率。农民参与度的提高，显然也意味着基层财政运行民主化程度的提高。