基层民主是社会和谐的重要保证

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编者按：民主本身就是价值，体现社会主义的本质要求。不能将民主政治建设功利化、绝对化，甚至得出“民主建设好，经济发展快”的结论。民主政治对于社会进步与和谐，是一个关键的影响因素，它是协调权利关系、实现社会和谐的基本途径。本刊专栏作者赵树凯研究员11月30日在中央政治局第三十六次集体学习时就相关话题进行了讲解。

基层民主面临新的时代条件

改革开放以来，中国社会的阶层结构迅速变化，利益多元化和主体平等竞争格局逐步形成，公民、法人和社会组织正在要求更大程度的政治参与。全球化浪潮也大大地扩展了人们的政治视野和参与冲动。在农村，村庄内部出现多种经济利益主体，村庄已经成为对外开放的社会单位，特别是人口流动为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。在城市，社区里的成员越来越不具有“单位”特征，“单位制度”的社会整合能力大大削弱。城乡社会已经成为一个流动开放的社会。这种新的社会结构本身，使社会管理和利益整合的难度增加。社会成员的政治参与具有日益深厚的利益基础和能力基础，政治参与正在成为社会生活的重要组成部分。近两年的城乡基层人大代表选举和自治组织选举中，个人主动竞选迅速增加，“罢免”案不断出现，显示公民的政治参与积极性不断提升。与此同时，意识形态的统合力量下降。在政府体系内部，不同政府层级之间、不同的政府部门之间，权力和利益关系也不断复杂化，政府间的利益差异也在不断表现出来，特别是基层政府的“自主性”问题成为政策执行中的重要影响因素。如何保障各级政府和政府人员实现“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”，协调好政府间的行动机制，成为迫切问题。与近二十年前中国刚刚试行《村民委员会组织法》时的情况已经大不相同，当前中国基层民主建设正处于全新的社会历史条件下。

如果说当前建设和谐社会、处理好各方面权利和利益关系是一个重大的迫切任务，那么，建设基层民主政治也是一个重大而迫切的任务。

基层民主对于社会和谐的重要作用

中国实行村民自治制度以来，国内外学者开展了若干研究，主要有两个方面。第一，从基层民主对农村经济社会发展的影响来看，多数研究认为，基层民主的推进对于农村经济发展具有积极推动作用，具体来看，基层民主使得农村公共事务管理和公共服务的水平提高，有利于缩小村庄内部的贫富差距，基层民主状况好的地方，村庄内部的基尼系数能显著下降。但是，也有研究认为，基层民主与农村经济社会发展之间并没有直接的相关性，或者说这种相关性是很弱的。第二，从农村经济社会发展对基层民主的影响来看，国外不少研究认为，中国农村的经济社会发展程度对本村庄的民主自治程度有较大影响，但是具体的影响方式争议较大。有的认为，集体经济较发达的农村，基层民主更能较好地开展，因为集体所支配的资源多，村干部职位也更有吸引力，选举中的竞争性更强。有的认为，经济发展水平与村民自治的实施具有一种反比的关系，相对封闭的农业村比相对开放的工业村更加适合民主自治，在大多数村民都留在村里并且依赖农业取得收入的村庄，村民的参与热情和选举的竞争性会更高。有的认为，民主发展同经济水平是曲线关系，能够为村民带来物质福利的村民选举，会激发农民参加投票选举的热情。还有一种观点认为，中国各地农村民主发展的差异，其原因是多方面的，最关键的是各级地方政府的意愿和推动，与当地的经济发展水平没有多大的关系。

本人认为，不论经济发展与民主发展的关系怎样，都不能用经济发展来作为发展基层民主的目标。因为，民主本身就是价值，或者说是民主政治本身就是我们党的执政目标，体现社会主义的本质要求，不是为了发展经济而推行民主。因此，不能将民主政治建设功利化、绝对化，甚至得出“民主建设好，经济发展快”的结论。虽然基层民主与经济发展的关系比较复杂，或者说是曲线相关而不是简单的反比或正比的关系。但是，我们可以肯定地说，民主政治可以为经济持续稳定的健康发展提供基础性保障，可以直接地促进社会和谐。这已经为中国农村的基层民主实践所证明。民主政治对于社会进步与和谐，是一个关键的影响因素，它是协调权利关系、实现社会和谐的基本途径。从我们的观察研究来看，实行基层民主的直接政治效益，突出有以下方面：第一，能够通过有序的民主参与解决或化解基层社会经济矛盾，避免这些矛盾升级为政治矛盾甚至政治冲突，使社会和谐建立在多元利益有序、理性互动的基础上；第二，能够培养民众有序政治参与的行为习惯，逐步消解传统政治文化的消极因素，减少通过过激言行获取政治关注的现象发生，避免出现诸如通过“阻断公路、铁路”“冲击政府”等来表达权利诉求的情况。第三，能够激励约束基层政府在工作中既对中央负责，也对人民负责。一些地方的基层政府干部确有不端行为，在有些方面不执行中央的方针政策，偏离了“执政为民”的根本要求。防止或者纠正此类行为发生和蔓延，基层民主建设是一个非常好的办法。缺乏有序有效的基层民主的客观结果是，基层干部既免受民众约束压力，也脱离中央的监督管理。而一旦出现严重后果，中央不得不背起基层政府错误行为的包袱，甚至为地方上违法乱纪的干部承担政治责任。第四，实行基层民主也是促使基层干部树立科学发展观和正确政绩观的制度措施。发展观是否科学，政绩观是否正确，最重要的指标是是否有利于人民的福祉、社会的安定、国家的长治久安、党的领导的长期稳固有效。在这个意义上，中央的要求与民众的期望是完全一致的。但是，在现实生活中，不科学的发展观、不正确的政绩观还在干扰政府工作，就是因为这种一致性在基层政府还缺乏有力的制度保障。如果缺乏有效的制度保障，这种一致性就会体现为主观上针对地方、客观上给中央造成巨大政治压力的民众抗议活动，如上访、群体性事件等。而基层民主政治建设，就是通过一整套有序有效的民主参与程序来体现中央要求和人民期望的根本一致性。

实践已经证明，基层民主能够带来良好的社会治理。但是，形成这种良好治理的局面是一个比较复杂的过程。对于政府来说，在民主运行的过程中，不可控制的社会因素增加，或者原来习惯的管理方式遭遇挑战，都会带来一定程度、一定时间的秩序问题。中国农村经历的选举就说明了这样的道理。选举的初期确实出现不少意想不到的问题或者混乱，使基层政府感到搞民主比较麻烦。但是，当农民越来越熟悉规则、政府越来越尊重程序，选举就变得越来越有序。在民主程序的作用下，村庄的管理也越来越有序。这是我们在调查中许多基层干部和农民共同的感受。因此，只要有了比较充分的思想和组织准备，基层民主初期的混乱是不难度过的，就像在市场化改革过程中某些经济领域出现的情况一样。

发展基层民主必须改进党的领导方式

共产党执政，就是领导和支持人民当家作主，在基层，就是在党的领导下大力发展基层民主政治。基层民主政治建设，能够为人民当家作主奠定制度基础和政治文化基础。

在当前的基层民主和基层政权建设中，如何实现坚持党的领导与人民当家作主的统一，在认识和实践方面正在展开探索。从具体工作来看，重点是处理好基层党组织与基层人大、基层政府的关系，处理好基层党组织与群众性自治组织的关系。在乡镇政权建设中，有的主张基层党组织与基层人大、基层政府尤其是乡镇党委、人大、政府“合一”；在社区组织建设中，有的主张村级党组织与村民委员会“合一”（即“两委合一”），社区党组织与社区群众性自治组织“合一”，以此来保证党的领导并减少基层组织之间的结构性磨擦。目前，已经在一定程度上出现了走向“合一”的趋势。在一些地方的探索中，不仅提倡乡镇党委、人大、政府相互兼职，村级党组织成员兼任村民自治组织职务、社区党组织成员兼任社区群众性自治组织成员，还出现了一些制度性的安排，如乡镇管理体制的“三合一”改革、村级组织运行的“一制三化”和“青县模式”等。“一制三化”是以农村党支部主导“两委”共治和村民参与监督的制度安排，突出的是“两委联席会”的作用；“青县模式”则提倡村党支部书记兼任村民代表会议主席，突出的是村民代表会议的权威地位。目前，这些探索实践还在起步过程中，经验总结还需要时日。我的看法是，党的基层组织的领导核心作用应体现为“掌舵”，而不是“划船”，党的领导应该主要是制定社会经济生活的规则，并保证其他各类组织的功能发挥，而不是直接管理基层社会事务。在乡镇改革中，也许更应围绕乡镇党委书记兼任乡镇人大主席设计相应制度，而不是在乡镇党委书记兼任乡镇长上做文章，因为这样做更有利于发挥党组织的政治领导作用；在村民自治中，也许更应推进党支部带领村民制定村庄事务的方针政策并监督村民委员会执行的制度探索。

党组织与自治组织的关系，即通常说的“两委关系”（党支部与村委会），一直是村民自治的重要问题。如何处理二者关系，对于改善和巩固党在农村工作中的领导地位影响深远。现在，基层党组织建设的一个重要问题是，有的基层党组织成了支部书记的天下，既不服从中央的方针政策，也不尊重人民的意志愿望，甚至为了维护私利拒不发展党员或者只发展亲朋好友入党。在有的地方，乡镇党委为了打破村党支部书记的家天下，甚至不得不在乡镇办党校，组建临时支部，发展积极分子入党。如何从根本上解决这个问题，我们认为，关键是发展党内民主，而且是将党内民主和人民民主有机地结合起来。近几年，基层的探索已经有了巨大成绩。先有了“两票制”（全体村民对党支部成员的信任票和党员正式选举），后来逐步有了制度化的支部成员“两推一选”（村民推荐、党员推荐和党内选举），这种党内民主的发展对于保持党组织的健康起了重要作用。现在，在党组织和自治组织的关系上，也已经有了若干有益探索，这是统一发展党内民主和人民的重要探索。坚持村党组织作为村级组织领导核心地位，并不意味着必须确立村党支部书记个人的领导核心地位，或者说党支部书记可以直接领导村主任的工作。增强党支部的活力，一条重要途径是不断接受民主选举的洗礼。连接党内选举和村民选举的主要通道，可以是党支部推出党员参加村委会选举，并力保共产党员在公平自由的村委会选举中获胜。如果选举失败，党组织负责人要承担责任直至辞职。这样，通过选举来逐渐培养基层党组织成员的民主政治意识。树立执政党地位必须不断接受人民授权认可和巩固的人民主权观念，而通过基层民主则可以在制度上为党的建设引进一股源源不断的活水。

发展基层民主提高加强制度化水平

在基层民主政治建设实践中，三个环节的工作是有机联系的，即理念理论——规则制度——操作运行。目前基层民主政治建设中的主要问题，主要是表现在规则制度无法有效运转上。能否建立规范的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，真正保证群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权，是关系成败的根本问题，也关系到能否保持民主发展的基本动力。当前，在村民自治中存在的一些问题值得特别注意。如在选举方面，村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生，而是由乡镇或村党组织指定；不按法定程序进行选举，不公开计票，不当场公布选举结果；在决策方面，长期不召开村民大会，用间接民主代替直接民主，法律规定须由村民大会决定的事项，未经村民大会授权就由村民代表会议作决定；在决策重大村务时，既不召开村民大会，也不召开村民代表会议，而是由党组织或村委会甚至个人说了算；在管理方面，形式主义现象严重，村务公开内容不真实、公开的形式随意性很大；在监督方面，村委会既不向村民大会报告工作，也不接受村民评议，村委会成员享受误工补贴标准的决定权集中到乡镇党委、政府，削弱了村级民主监督的权利。出现这些问题的原因，有基层干部的认识水平和管理水平问题，即对民主程序运作还不熟悉，但是，更重要的是认同问题，仍然有相当部分基层干部认为村民自治是超前的。此外，也有部分基层干部为了个人谋取私利而抵制民主。

目前，保障基层民主的法律体系还存在若干缺陷；已有的法律制度在实践操作中也存在着不少问题。以村民自治为例，就村民的民主权利来说，除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其它的并没有纳入司法救济途径。《村委会组织法》第四条规定：乡镇对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是，如果乡镇干预了村民自治事务，应负什么责任，应当如何处理，由谁来处理，法律上并无规定。从法理上讲，在发生冲突时，如果当事人认为有关部门处理不公，应有司法途径给予救济。但“依法处理”，依什么“法”？缺少法律法规。不仅《村委会组织法》自身对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等也没有为村民自治权利提供充足的司法救济途径。不少村民自治权利受到侵害的农民，只能上访甚至激化矛盾。从村民自治发展的实践要求来看，仅有一部《村组法》显然是不够的。为保证与基层民主政治建设相关法律的执行，不仅要出台配套的法规，还要有必要的执法手段；同时，还要考虑法律救助问题，开始着手构建针对基层民主政治建设发展中保障基层群众权利的法律救助体系。