略论在“多党合作制”框架下的党际监督

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[摘要]中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的基本政治制度。在中国能否实现党际监督，特别是参政党对执政党的监督，需要执政党和参政党形成“互相监督”的认知意识；更重要的在于参政党权力和地位的确定以及党际监督的制度化、规范化、程序化。

[关键词]多党合作；中国共产党；参政党；党际监督

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,是在深厚的国情基础上和历史发展条件下形成的。理论与实证说明，这种独特的党际关系超越了西方的权力之争，符合政治文明的发展要求。当然，我们也应该看到，在新世纪国际政治发展的条件下，如何更好地实现这一制度的功能，特别是独特的党际监督，促进政党之间的良性互动，进而为构建社会主义和谐社会做出制度上的回应，还需要各党派、理论研究者以及统一战线工作者共同努力。本文着重从加强党际监督的制度建设，实现多党合作规范化、促进政治民主化角度，论述在“多党合作制”框架下的党际监督。

党派之间的监督,从权力监督的角度来说有利于政治民主化。中国共产党最初提出多党“长期共存”的目标之一就是为了“互相监督”。中共和派都有加强监督的真诚愿望,现实生活中执政党也迫切需要来自参政党的监督。但是在实践中派的民主监督总是遭遇困惑。愿望和实践有如此大的落差,症结在于制度化建设滞后,这也是合作型政党制度在发展过程中必须克服的一道难题。

一、在共产党领导和占主导地位的框架下，以法制的形式扩大参政党的权力

多党合作和政治协商制度是中国的政党制度。中国共产党是法定的执政党，其他派是法定的参政党，执政党与参政党之间地位与公共权力的相对大小是基于各政党在历史上积累的政治资源大小确定的。尽管这一政党制度在革命战争年代曾经发挥过积极作用，但在和平建设的今天暴露出很多不足。最大的不足就是参政党参政决策权力没有真正的制度保证，因而参政党难以有效监督中国共产党。革命战争时期权力集中无可非议，但是和平建设时期，权力过于集中已经暴露很多弊端，因此根据新世纪历史条件需要，调整共产党与其他政党之间的权力分配关系已显得非常必要。

那么，如何确定这种权力的分配呢？实际上，我们建国初有过很好的做法，近些年来,各级人大、政府、政协也都有一定数量的派人士参与,加强了多党合作和政治协商，但一直没有以法的形式确立下来。当然，也应该在“公、检、法”里扩大派的参与。现在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》就已明确提出各级领导职务中确定适当比例的派人士。这里的问题是如何落到实处。正因为这样，学术界不少人提出，要在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构，把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，进而以国家立法的形式，出台政党法，以便为派发挥政党功能提供组织、法律的保障。在共产党的领导下，可以通过灵活调整政党在国家机构中的比例来实现政党间竞争程度的调控，当然一旦确定就不能轻易改动，只能通过法律程序改变。由于各级国家机构中，各政党席位比例确定，参政党也无须担心执政党滥用多数党地位，取消少数党席位。这就为党内外形成真正有效的竞争和制衡关系奠定了制度基础。

二、加大对互相监督的宣传力度，为党际监督的制度化提高认知程度

长期以来,因为人们对于党派监督的意识薄弱,加上党际监督的运行机制也不够畅通等因素,致使派开展民主监督工作受到一定的影响,是多党合作制中的一个薄弱环节。多年来的实践表明，在多党合作制中民主监督较政治协商、参政议政要难开展得多，这是因为民主监督是一个双方面的互动过程，它要求监督者与被监督者之间的权利职责必须明确，还必须用制度化来保证，监督活动要有动力，要有可操作性，否则难于提高监督的实效。

现实中，某些地方的党政机关和企事业单位中共领导人,对待派的监督工作,至今没有引起足够的重视。往往认为,既然中国共产党是执政党,统一战线内部的各派是受党的领导,为什么还要让这些派来监督共产党呢？岂非本末倒置,多此一举？这是没能从党和国家利益的高度,认识和对待派的监督问题,不能自觉地欢迎和接受这种监督。事实上，正因为中国共产党是执政党,党的领导只有接受监督才能得到真正的加强和改善;各个部门和单位是否真正做到勤政廉政,履行职责，同样直接影响着我们国家的前途、中华民族的兴衰。这就需要有个力量平行的外部监督，当前也就是党派的监督了。实际上,民主监督的意义并不在于监督本身,而是为了共同致力于建设中国特色社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。正因为如此,需要进一步在全社会大力宣传党的统一战线方针、政策和参政党实行党际监督工作的重要意义和作用,达到统一思想认识,形成共识,发扬社会主义民主,广开言路,在参政党和执政党中普遍提高实行党际监督和接受监督的自觉性、主动性。

三、确立党际监督，特别是参政党对执政党监督的制度化、规范化和程序化

1.明确参政党监督的主要内容

参政党在监督过程中，并非隔岸观火、一味清谈，也不是无中生有、无事生非，更不是西方政党关系中那种互存戒心、互相拆台、相互抬杠、争权夺利的局面。与此相反，我国参政党对执政党的监督不仅表现为大量的善意批评、建议与意见，而且也是献计献策、不断贡献真知灼见的过程，当然也是对执政党的执政过程进行的监督。这不仅是对执政党执政活动的拥护、支持与帮助；而且也是参政党积极履行参政议政职能的表现，因而是对执政党执政活动的一种同心同德式的补台。那么，具有参政党特性功能的监督包含哪些呢？从大的方面来说就两大块，“派监督的主要内容应该是：对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其领导人员的工作进行监督……其次，要对国家机关的事关大局的政策、机关人员的行为进行监督”（杨爱珍：《当代中国政党制度研究》，学林出版社2004年7月版，第231—232页）。从党际监督的角度，参政党对执政党的监督应侧重于第一大块；但第二大块也不能说就不属于党际监督的内容，只是不能只陷于事务性的监督。以上内容可以细化为以下几项。

（1）执政党的领导水平、执政能力是否存在问题。特别要注意是否领导失度——即是否超越并影响了参政党以及其他团体的政治自由、组织独立和法律平等。

（2）执政党在领导改革开放与现代化建设过程中是否正确决策、民主决策、科学决策，在维护安定团结政治局面与民主法制建设过程中是否发生重大失误。

（3）执政党是否始终一贯地坚持为人民服务的宗旨，并积极采取相应有效的强有力措施，包括发展生产力，提高人民生活水平，优化人民素质，虚心接受人民群众监督。

（4）执政党是否勤政廉政，在预防、遏制与消除腐败现象的斗争中和在党风、政风、军风、警风、民风等建设中是否到位。

（5）在执政党的一切大政方针与重大举措中，是否存在不切实际、失度或其他失误、失控现象。

2.建立健全党际监督的工作制度

广义的监督，包括参政议政；狭义的监督，指的是派就党和国家的方针政策、法律法规、各项工作提出意见、批评与建议，知无不言、言无不尽，勇于坚持正确意见。这里，其实已经将监督的对象（党和国家）、范围（方针政策、法律法规与各项工作）、手段（意见、批评与建议）、态度（敢于陈言，勇于坚持）讲得一清二楚。这些意见、批评与建议，可通过书面的与口头的形式表达，可以党派组织或成员个人的方式表达，可通过人大、政协、协商会或座谈会、谈心会、通报会、约请等多种途径来表达。

这些形式、手段与途径都是已经在做的事情，要进一步做好它，关键就是要建立起有效的工作制度。这种制度主要就是从量的增加、质的提高、面的扩大、渠道的畅通、时机的及时、操作的便易、效益的明显等各方面作全方位的努力和规定；着重于进行事前、事中和事后的全程监督；既要重视会议上的监督，也要重视会议外的监督；不仅要对改革开放等经济领域进行监督，也要对整个社会发展、精神文明建设、民主法制建设与廉政勤政建设等进行监督，更要对政治体制运行及其改革进行监督，特别是对执政党执行多党合作与政治协商的情况进行监督。

因此，从全国的角度、从上到下最迫切的是都要建立健全四项制度：（1）参政党与执政党协商会议制度；（2）参政党与政府部门工作议政制度；（3）参政党知情渠道制度；（4）民主监督反馈制度（同上，第230—231页）。这些制度都应该有固定的时间、明确细化的内容，并规定能在有重大事项时及时开展活动。如此，监督主体和客体才能有个良性的互动，党际监督的效能才有可能实现。从基层党际监督的角度来看，在执政党国家机关和参政党之间至少可以建立健全十项制度：党际日常工作信息沟通联系制度、政府向派通报工作制度、派负责人与市纪委、监察局领导沟通联系制度、参加党政联席会议制度、派人士参加纪检监察信访接待工作制度、参加地方党风廉政建设责任制检查制度、参加纪检监察机关监督检查工作制度、参加纪检监察机关案件检查和审理工作制度、“党风联络员”和“特邀监察员”工作制度、参加反腐倡廉课题研究制度。当然，这些具体的制度并非要参政党陷于事务主义。

另外，从参政党自身来看，也应与时俱进，努力寻求民主监督工作机制、工作方法的创新，这样，才能更好地实现党际监督的良性互动。

3.实现党际监督的程序化与规范化

为了提高监督的质量与效能，使党际监督功能长效地发挥下去，必须使监督工作逐步走上程序化与规范化的轨道。参政党对执政党的监督是和参政议政联系在一起的，因此各政党的活动要规范并按程序来操作。当然这一切必须是公开的。中共中央的《意见》为此开了一个好头，同时为此提供了依据与基础。《意见》是由执政党提出的，而监督虽是双向的，但就狭义的监督而言，在《意见》中是将参政党作为主体看待的。因此，作为监督执政党执政活动的主体，参政党也须有由自己提出的关于监督的规范性文件，获得执政党的认可，以与《意见》相衔接、适应。这个规定可就本规定的宗旨、依据、对象、客体、范围、原则、形式、方法、途径、程序、登记与备案等问题作出适当规范。可分两步走，先由各参政党根据自身特点与要求分别作出规定；然后，经过一段时间实践后，求同存异，在综合各参政党规定基础上制定出参政党的共同监督规范。

党际监督如何依法依制展开，很重要的一点就是要依程序走。各政党的政治行为必须共同遵守一套完整的法定规范，严格按时间、内容、反馈、结果以及各步骤的具体活动予以展开。各党派的意见、建议、批评、监督终究是要按规范程序予以处置。随着党际监督的制度化、规范化、程序化，最终走向法制化道路，不能不说是个理想的结局。