党执政方式的深刻转变

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----论党依法执政

党的十六届四中全会明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是我们党全面总结半个多世纪以来执政的历史经验，积极适应建立社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要，主动应对经济全球化和错综复杂的国际局势所提出的战略性论断，具有重大的理论和实践意义。从党的十五大提出依法治国的基本方略，到十六大提出提高依法执政的能力，再到十六届四中全会提出依法执政是党执政的基本方式，这既反映了我们党在新的历史条件下对治国执政思路一以贯之的理论探索，更反映了我们党对治国执政方式与时俱进的制度创新。

一、党依法执政的必然性和现实性

党的十六大深刻指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。”这一论断揭示了我们党在新的历史时期依法执政的必然性和现实性。

从通过革命夺取政权到领导人民执掌政权，是党依法执政的历史选择。中国共产党领导人民经过长期的武装斗争，摧毁了旧的国家机器，废除了旧法统，确立了自己在全国的执政地位，开始了执掌政权的历史新时期。党如何从领导人民夺取政权的革命党迅速转变为执政党，把执政党与国家政权的关系建立在规范、稳定、有序的基础之上，需要进行艰辛的探索和不懈的努力。在这方面，我们党曾有过指导思想上的严重失误，“没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”，（《邓小平文选》第2卷第332页）导致党内民主、人民民主遭受破坏，直至最终发生十年动乱。邓小平同志深刻总结了这段历史，明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中进一步强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（同上，第333页）这些具有里程碑意义的精辟论断，把法治的地位提到了前所未有的高度，开辟了我国民主法制建设的新时期，从而使党依法执政成为一种必然的历史性选择。

从在封闭条件下实行计划经济到在改革开放条件下发展市场经济，是党依法执政的时代要求。市场经济是法治经济，它必然要求民主立法、严格执法、公正司法，要求实行依法治国的基本方略，努力建设社会主义法治国家。改革开放以来，我国建立社会主义市场经济体制的过程，也就是大力推进依法治国和依法行政的过程。依法治国、依法行政的关键，是党必须依法执政。当前，我国推进经济体制改革和实施依法治国方略都正处在攻坚阶段，迫切需要我们党适应社会主义市场经济规律和法制建设规律的要求，坚持和实行依法执政，不断提高党依法领导和驾驭社会主义市场经济的能力。

从党对国家和社会高度集中的一元化领导到党对国家和社会的法治化领导，是党依法执政的体制呼唤。在革命战争年代和建国初期，我们党实行的高度集中的一元化领导方式，对领导人民夺取政权和巩固新生政权起到了至关重要的作用。但在改革开放和现代化建设时期，继续实行这种领导方式，就很容易使党包办一切、领导一切、决定一切、管理一切，直接导致各级政权组织的功能难以发挥，社会成员处于缺乏主动性、积极性和创造性的状态。改革开放以后，我们党进行了党政分开的探索，党对国家和社会的领导开始朝着政治领导、思想领导和组织领导的方向转变。依法执政方式的提出和确立，适应了党在新的历史条件下执政方式创新的需要。这一执政方式要求在有利于巩固党的执政地位、有利于完善人民代表大会制度这一执政载体的前提下，依法明确界定党与国家机关的不同职能、权限和责任，以及规定它们之间不同的活动范围、活动原则和活动方式，在此基础上实现党对国家和社会领导的规范化和制度化。它有助于通过宪法和法律确认党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的领导核心地位，表明我们党既不能置身于国家权力之外，也不是凌驾于国家权力之上，而是依照宪法和法律执掌国家政权，在依法执政中更集中、更有力地实现党的领导。

二、党依法执政的三大核心要素

中国共产党依法执政是一个前无古人的重大法治创新。在法治领域，主体、行为和责任是三大核心要素，是任何法学研究和法治实践都无法回避的基本问题。因此，我们要从理论和实践的视角来厘清依法执政的执政主体、执政行为和执政责任这三大核心要素。

依法执政需要明确执政主体。谁是依法执政的主体？我们认为，依法执政的主体是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。党的最高执政权由党的全国代表大会及由其产生的中央委员会行使，闭会期间由中央政治局和它的常务委员会行使；地方各级党委在党中央统一领导下行使所在区域的执政权，以保证党对地方各级国家政权机关的领导，并明确地方各级党委的执政责任。

依法执政需要规范执政行为。当前，依法规范党的执政行为十分重要和紧迫。首先，要依法规范党的执政权的行使范围。党的执政权主要是指党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权。其次，要依法规范党的执政权的行使方式。党的执政权作为一种核心的公权力，既要依法保障，也要从实体和程序上依法进行监督和制约。第三，要依法规范党与国家政权机关之间的关系。既要发挥党委（党组）对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，又要支持人大、政府、政协和审判机关、检察机关依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，以从体制、机制及制度上巩固和加强党的执政地位和执政权力。

依法执政需要落实执政责任。依法执政作为一个重大的法治问题，必须落实执政责任。落实党的执政责任是个新课题，在责任主体和责任形式方面都显现出复杂性和特殊性，既涉及各级党组织，也涉及党员领导干部；既涉及政治责任和道义责任，也涉及党纪责任和法律责任。我们既要重视落实地方党委在贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守宪法和法律，以及重大决策、任用干部、廉政建设等方面的执政责任，更要重视党的领导干部、特别是高级领导干部和领导班子主要负责人的执政责任。《中华人民共和国公务员法》第一次把党的工作人员纳入了公务员的范围，这将有利于党和国家工作人员法律责任的统一，有利于党的执政责任的落实。我们要以宪法和党章为根本依据，以贯彻《党内监督条例》、《纪律处分条例》和《公务员法》为契机和突破口，通过对违法执政行为的追究并使相关责任人承担党纪和法律责任，来达到监督执政权力和规范执政行为的目的，这既是执政党内部的一项重要制度保障，也是依法治国和依法执政的重要法律保障。

三、党依法执政要实现执政方式的深刻转变

依法执政是中国共产党执政方式的历史性跨越，具有长期性、根本性、全局性和复杂性。要从制度上真正落实依法执政，要求我们党在执政方式上实现三大转变。

从主要依靠政策执政向主要依靠法律执政转变。党的政策是党动员人民、组织人民和领导人民的重要法宝，是党夺取政权和巩固政权的有力武器。但是，政策与法律相比，在规范性、稳定性、公开性、民主性、程序性以及国家强制力等方面，存在明显的不足。在党由革命党转变为执政党、依法治国成为基本治国方略之后，党就需要及时果断地实现从主要依靠政策执政向主要依靠法律执政的转变。当然，法律与政策在指导思想及其服务的经济基础、政治制度和根本任务等方面的高度一致，决定了两者都是执政党执政的重要依据，两者之间经常有着密不可分的相互依存关系。但从总体上和根本上看，党治国执政的主要依据和主要方式应该是法律而不应当是政策，这是党依法执政的内在要求。因此，在党从主要依靠政策执政向主要依靠法律执政的转变过程中，我们一定要正确处理法律与政策之间的关系，既要正确处理不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策之间的关系，也要正确处理不同级别的执政主体依据不同效力等级的法律、法规、规章与不同层次的政策之间的关系，做到既积极、主动，又平稳、有效地实现这种转变。

从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变。依法执政包含两层含义：一是执政党执政要严格遵守宪法和法律，不能超越宪法和法律行使执政权；二是执政党要主动创制并运用法律执政。前者是党依法执政的前提和基础，后者是现阶段党依法执政的重点和方向。既要防止因过分强调党主动创制和运用法律而使其享有法外特权，削弱与损害宪法和法律的权威；又要防止由于片面强调党严格遵守宪法和法律，而不能及时对宪法和法律进行修改，不能迅速把党的政策和主张转变为国家意志，影响党有效解决重大经济和社会问题。宪法和党章都明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动，没有超越宪法和法律的特权。我们要在严格执行宪法和党章规定，保证党执政行为合法性的前提下，高度重视党主动创制和运用法律执政。

从加强自身制度建设与领导国家法制建设分头实施向二者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。在加强党内制度建设与推进国家法制建设的关系上，我们必须明确，一方面，建立严格和完善的党内规章制度，是党依法执政的基础。治国必先治党，治党务必从严。加强党内制度建设，既是巩固和提高党的执政能力的迫切需要，也是引导和推动国家法制建设的迫切需要。另一方面，党内规章制度本身并不是党依法执政的直接依据。党执政的对象是国家和社会事务，依法执政的“法”，只能是宪法、法律、法规和规章。党内规章、条例是用以规范党内生活和党员行为的，而不是用来规范国家、社会生活以及国家工作人员和普通公民行为的。总之，我们既要高度重视党内制度建设与国家法制建设之间的依存和衔接，又要准确把握二者之间的界限和区别，始终牢牢抓住中国共产党依法执政这个核心和关键，始终紧紧围绕依法治国、建设社会主义法治国家这个宏伟目标，努力把加强党内制度建设与推动国家法制建设统一起来，把坚持依法执政的基本方式与实行依法治国的基本方略统一起来，做到党领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化和规范化。