英国议会及政府的立法权限

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一、议会及其立法权限

英国没有成文宪法，它的宪法是由成文法、习惯法、惯例组成，主要有大宪章（1215年）、人身保护法（1679年）、权利法案（1689年）、议会法（1911、1949年）以及历次修改的选举法、市自治法、郡议会法等。英国是西方近代议会民主制度的发韧国，也是最早创立近代资本主义立法体制的国家之一。英国议会由上院（贵族院）、下院（贫民院）、国王共同组成，行使国家的最高立法权。英国议会创建于13世纪，迄今已有700多年的历史，被称为“议会之母”。上院由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官、教会大主教和主教组成，共669名议员，无任期限制。上院的立法职权主要是：提出法案；在立法程序中可以拖延法案生效；审判弹劾案；行使国家最高司法权。下院议员由普选产生，共659名议员，任期5年。下院的立法职权主要是：提出重要法案；先行讨论、通过法案；提出质询；财政法案只能由下院提出和通过。国王被看成是“一切权力的源泉”，“国家的化身”，在政治生活中处于“临朝而不理政”、“统而不治”的地位，具有国家的象征意义。在立法职权方面，国王批准并颁布法律；制定文官管理法规；颁布枢密院令和特许状；召集、中止议会会议；解散议会；任免重要官员。但是，国王的这些权力主要是象征性的，行使这些权力主要还是一种形式。例如，国王批准法律，必须先经由议会通过，国王只是履行一下手续；国王解散议会，但必须根据首相的决议才能采取行动。

英国两院的立法权力经历了一个互变的演化过程，即上院权力由盛而衰和下院权力由弱而强的过程。14世纪时，立法权属于国王，下院只有立法请求权，上院则有立法同意权。1688年“光荣革命”以后，英国确立了议会至上的原则，议会的立法权威和地位得到确认。1911年的议会法颁布以后，限制了上院的权力，它不能像以前一样否决下院通过的法案，而只能将法案（财政法案除外）拖延2年生效；对于财政法案，上院只能拖延1个月。1949年通过的新议会法规定，上院对法案拖延生效的期限由2年改为1年；除财政法案下院可以径送国王批准成为法律外，其他公法案如果是经过下院连续两个会期通过的，虽经上院拖延，也可以径成为法律。本世纪以来，英国工党主张从根本上取消上院，理由是上院作为一个不是民选而又不能顺应舆论的机构，不宜肩负立法的使命。

英国议会居于优越于其他机关的“至上”地位，曾经拥有几乎是无限的立法权。因此有人说，英国是“议会万能”的国家，议会“除了不能把女人变成男人或者把男人变成女人外，在法律上什么都能做。”英国著名宪法学家A.V.戴雪早就对其议会至上的地位做了论述：议会“根据英国宪法有制定或者废除任何法律的权力；更进一步说，……英国法律不承认任何人或机构有推翻或废止议会立法的权利。”英国议会立法的职权可以说是无所不能，主要包括三个方面：

第一，立法。议会负责制定、修改、补充、废除法律；向行政机关做出授权立法的决定。

第二，监督政府。议员对政府提出质询；对政府政策进行辩论；批准条约；对政府提出不信任案。

第三，财政监督。财政法案只能向下院提出并由下院审议和通过；政府必须按照下院批准的预算法案和拨款法案支付款项；征税和发行公债必须得到下院的批准。

二、政府在立法方面的权限

英国虽然奉行三权分立原则，在体制上也是由议会行使立法权，政府行使行政权，法院行使司法权，但是，一般认为，英国的分权制度并不十分严格，尤其是立法与行政两种权力的界限不甚明了，因此，政府在立法方面的权限是比较多的，政府对于议会立法的参与、渗透和控制也比较明显。而且，按照英国的政治理念，政府要受议会控制，但在实践中，“议会‘控制’政府已是无稽之谈，议会并不能控制政府，几乎总是政府控制议会。”

英国议会享有立法权的体制，“可能使人以为法律是由议会‘制定’的。但是，这些表面现象都是欺骗。”事实上，议会并不起草法案，对法案的修正权，也主要由政府行使。

（一）政府的立法提案权

英国政府在议会立法过程中起着较大作用，行使立法提案权就是其中之一。按照宪法惯例，内阁和部长可以向议会提出法案。据统计，从1978-1982年，英国政府向议会共提出497项法案，议会通过472项，通过率为95%；同期议员共提出632项法案，议会通过122项，通过率为19%。“自1945年以来，不管是保守党政府，还是工党政府，政府议案在议会每次会期中平均有97%的议案获得通过。”

（二）控制议会审议法案的议程

英国下议院的立法议程由内阁成员充任的立法委员会负责编制，政府掌握了议会立法的时间表。由于二战以后，政府职能不断强化，议会法案数量增多，为了节约立法时间，议会立法程序中规定了可以提出终止讨论或者限制讨论法案的动议，政府常常利用这种议程来抵制或者拖延议会的立法。

（三）行使授权立法权

英国自14世纪以来授权立法就已相当普遍。亨利八世统治时期，1539年议会通过《公告法》，授予国王公告以限制议会法律生效的权力，国王的公告具有和议会制定的法律相同的效力。亨利八世还颁布了《官吏法》，通过该法任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法规、条例、法令的权力。然而，从十七世纪初至十九世纪末，对政府权力的猜忌是英国宪法的一个特征，在议会与国王的斗争中，立法权逐渐占了优势，议会的地位明显提高，议会方面提出一个根本原则，即国王无立法和征税的权力。在议会与国王的力量对比且行政权处于劣势的背景下，上述观念和原则直接影响了英国授权立法的适用，表现在实践上，是18世纪以后的相当一个时期授权立法逐渐减少。但这并不意味着英国停止使用授权立法这种立法形式，事实是，18世纪议会继续授权行政机关制定救济贫困和排除污水方面的法规。英国的授权立法复苏于19世纪后期。在这个时期，由于经济的迅速发展，第二次产业革命引发了诸多社会问题，迫切需要国家通过立法加强对经济的控制，而立法机关不能满足这种需要，遂不得不授权行政机关制定行政法规来适应经济发展对立法的需求。而且，“由于‘集体主义’的发展，政府权力的范围有所增加，因而制订委托立法的权力在数量上必须增长。”1932年，英国大臣权力委员会在一份报告中对授权立法产生的主要原因，做了简要概括：1、议会立法时间有限；2、现代立法内容极具技术性；3、对于紧急事件急速处理的必要；4、授权立法面对新情况具有较大的适应性；5、授权立法有从容实验、不断完善的机会；6、授权立法是应付紧急情况、保障人民利益的需要。

英国授权立法复苏的主要标志，是1893年《规则公布法》的颁行。该法为制定法和条令的颁布予以了某些规定:赋予大部分授权立法以法律文件的名称;认定授权立法是具有立法权性质的，而不是行政权性质，尤其是由政府部门制定的条例具有立法权性质。在英国的立法体制中，议会可以授权法授予内阁、部长或者其他权力机构立法权；授权法应当规定授权的原则、目的、范围和期限；在某些情况下，可以授权修正议会的制定法。在英国，授权立法的要件包括：

1、必须依据法律并且为了执行法律而制定法规；

2、授权立法应当符合授权法要求的目的和内容；

3、法规必须在各该行政机关的权限内颁行；

4、授权立法必须按照规定的程序和形式颁行。

从19世纪起，英国的授权立法数量剧增：1894—1913年，平均每年为1238项；1914—1918年，平均每年为1461项；1919—1929年，平均每年为1677项；1940—1945年，平均每年为2049项；1950年为2144项。在英国，政府的授权立法已比议会立法超出30倍。