农村党员群众议事学习日调查报告

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一、背景动因

近年来，随着经济发展和社会转型加快，人们思想日趋多元、利益诉求多样，农村社会矛盾更加集中突出，特别是作为人口大县的县，这方面表现更为突出。一段时间以来县群众信访量居高不下，一度跃升到“全市数第一、全省有位置”，严重影响了基层社会稳定。据统计，其中约有50%以上的信访反映农村基层干部办事不公、吃拿贪占等作风问题。分析原因，一是农村干部作风存在问题。一些村干部民主意识淡薄，工作作风简单粗暴，村级决策不民主、不公道，村级财务不公开、不透明，导致干群关系紧张。二是党在农村的各项政策贯彻执行不到位。上级每年下发的有关“三农”的文件、政策、指示很多，但以往多是到乡镇这一级就到终点了，最多传达到村干部，真正与群众见面、群众知情了解的很少，群众对有关政策的了解仅限于收看电视或道听途说，很难见到全文内容和主流声音，出现“政策截留”和执行上的“中梗阻”，一些需要群众知情、参与和配合落实的工作群众因为不了解、不理解而难以落实，甚至存有误解、抵制现象。由此也导致群众埋怨基层干部“把好经念歪了”，干部抱怨群众“素质低、不听话”。三是群众工作软弱无力。联系群众、组织群众、宣传群众，做群众工作是我们党的优良传统和致胜法宝。但现在一些基层党员干部身处基层却浮在上边，不愿做、不会做群众工作。群众有困难不找干部找“关系”，干部只对上负责不对下服务，干部群众“两张皮”，干群距离越拉越远，关系越来越淡。四是农村党建工作缺乏有效抓手。基层党建工作一直处于说起来重要、做起来不要的状态。一些地方是不想抓，一些地方是想抓不好抓、不会抓。一些基层党组织软弱涣散的问题长期得不到解决，基层党组织生活不正常的问题几乎具有普遍性，党员教育管理乏力，少数党员长期不参加组织生活，党员意识淡薄，不履行党员义务，游离在党组织边缘。在认真试点和充分总结正反两方面经验的基础上，经广泛调研论证，县探索建立了农村党员群众“议事•学习日”制度。

二、主要做法

县对每月25日的农村党员群众“议事•学习日”不是笼统地确定和推广，为了保证制度真正在面上得到全面有效地贯彻执行，采取了一系列联动配套动作和辅助措施。

（一）内容模块化，打造综合性的学习和议事平台。充分利用这一实践平台，按照“5+”模式确定议事和学习内容。“5”为规定动作，全县所有村每个月“议事•学习日”都要实施以下内容：1、开展学习教育。灵活采取观看电教片、县乡包村干部辅导、开展谈心交流、举办文体娱乐活动和外出参观等喜闻乐见的形式，开展党性党风、法律法规、方针政策、工作部署、科普知识等方面的学习，对党员群众进行党性教育、党风党纪教育、“四德”教育和法制教育，分别由县纪委、县委组织部、宣传部、政法委及政府有关职能部门提报学习内容，县远教中心把当月各部门需要面向农村党员群众进行宣传教育的内容，收集统一制作成“每月农话”，列为每月的必学内容。2、调度民意访查。由“党群联组”组长（一般每20户左右群众选出一名）逐一汇报当月联系服务群众及搜集社情民意情况，需要村、社区解答和办理的事项，要在会上逐项答复和议定。3、开展“两公开一会审”。即每月都要对村务和财务进行公开，重点是公开村里当月财务收支和现金结余情况，对下月财务收支预算进行预公开，与会人员对相关事项进行会审、讨论、集体表决。4、信访通报评查。凡是发生匿名信访的村，要通报调查处理情况，接受与会党员群众的评议和质询，并根据需要对匿名信访、疑难信访开展公开评查。5、开展义务劳动。视情组织与会人员开展环境整治、扶贫济困、关爱孤寡老人等活动。“”为自选动作，在县里规定动作基础上，各乡镇、社区、村可分别结合本地实际，增加学习和议事内容。原则上自选动作控制在3项以内，以保证活动质量。

（二）要求刚性化，保证制度在全县各村面上无遗漏推行。针对以往一些学习教育、组织活动、村务公开等存在“好村执行好”、“孬村落实孬”的问题，为了使活动得到全面推行特别是保证在后进村得到执行和产生效果，县从方便逐村督查、落实和考核出发，对活动的时间安排、人员范围、指导主持、会议纪律等方面实行所有村“一刀切”。在时间安排上，全县1195个村的活动时间统一定在每月25日，具体到某个村，鉴于农村外出打工多、农忙、到会指导的脱产干部力量少等因素，可视情安排在上午、下午或晚上，时间一旦确定一直上报到县，无特殊情况不得随意更改，便于县里明查暗访和督导。在参加人员方面，要求乡镇街道包村干部、分管村的社区“两委”成员、村里全体党员、村民代表和监督组织成员、“党群联组”组长、经济组织负责人、群团组织负责人、报账员、计生查访员及入党积极分子必须参加活动。县里统一发放积分卡，党员和村民代表每月与会情况要填入“奉献义务双积分”的积分卡，党员要作为参加党组织生活情况的记录。考虑到农村外出打工多的实际，要求每个村与会人员原则上不少于应到会人数的50%。同时，有计划、有组织地确定普通群众代表列席，原则上每年每户至少有一名成年成员列席一次。在指导主持方面，县乡包村干部必须到场全程指导、全程参与、全程监督，一般是由熟悉村情的乡镇街道包村干部主持，以控制会议局面。同时，指定专人点名、做记录，记录经村主职干部、包村干部审核无误并签字后存档备查。在会议纪律方面，统一制定议事规则和会场纪律，严厉禁止无理取闹、冲击干扰会场秩序或不按程序规则参与学习议事的行为。

（三）操作流程化，以规范化的程序保证制度落实效果。为使“议事•学习日”制度既简便易行，又能得到规范性地贯彻执行，县把整项活动分解为多项操作日程。一般是每月20日前县、乡镇分别统一收集相关部门单位提报的议事学习内容，22日前后县里召开由乡镇党委副书记和组织委员参加的会议，对当月议事学习要求进行安排部署；每月22日，各村党组织负责将本村当月活动的议题、时间、地点，通过广播喇叭、村务公开栏进行公示；24日前，各乡镇召开包村干部和主持人会议，对本乡镇的议事学习任务进行培训和安排；24日下午，县、乡镇分别召集参与活动督导工作的同志对督导和明查暗访工作进行临时性分组安排，明查暗访的重点是后进村；25日，各村普遍开展议事、学习活动，晚上县里以电话抽查的形式，访查各村“议事•学习日”活动是否开展及开展情况；26日，各村要将议定事项在村务公开栏公开，同时也是社区一级的“议事决策日”，由各社区在各村议事基础上对有关工作进行研究决策；次月10日前，县里汇总各乡镇开展活动的督导情况，以基层组织建设简报的形式通报到各乡镇。同时，县对学习教育、“两公开一会审”、民意访查、信访质询等每项活动具体内容和环节的步骤操作也实行了规程化。具体到每月25日“议事•学习日”会前需做哪些准备工作、会上需要进行哪些项目、分别有哪些要求，也都事先以主持词的形式提供给包村干部，避免了因主持人责任心、工作能力、驾驭水平不一，导致差异过大，保证了活动的基本效果。

（四）保障配套化，确保制度有效落实和长效推行。为确保“议事•学习日”制度落地生根，在组织领导方面，县委把“议事•学习日”制度作为县委中心工作之一，专门成立了农村党员群众“议事•学习日”领导小组和办公室，作为县委领导农村工作的有效抓手来抓。同时要求，25日这一天，所有县直部门单位一律不得影响和干扰农村党员群众“议事•学习日”活动的正常进行。县委书记刘守亮带头参加所包村的“议事•学习日”活动，头几个月还以书记短信的形式亲自提醒每个乡镇党委书记抓好活动安排，其他县级领导也要负责对所联系乡镇的活动开展进行督导。县里从县直各部门选派了驻村工作队员，为每个村选派了一名副科级以上干部担任驻村工作队长，届时，全县1195名驻村工作队队长都必须参加所派驻村的“议事•学习日”活动，进行临场指导。在硬件设施投入方面，将村级组织活动场所建设列入2013年十二项为民办实事项目之一，县财政拨款774万元新建129个活动场所，统一配备办公用品，确保每个村都有达标的活动场所。今年10月，县财政、县管党费共投入480万元，为170个社区服务中心配备了投影仪，为1035个村配备了智能液晶电视机。在督导考核方面，每月县委抽调42名工作人员组成21个督查组，每月都直接到村进行现场督查，县委农村党员群众“议事•学习日”领导小组办公室通过电话随机调查100名党员群众，现场督查情况与电话抽查情况相互印证，并通过《基层组织建设简报》进行通报，督查结果与乡镇街道基层组织建设考核、包村干部考核、村主职干部补贴挂钩。

三、初步成效

自2012年12月以来，全县已连续不间断地开展“议事•学习日”活动23次，县乡干部和广大农村党员群众都把组织和参加活动当成了习惯，这一制度也在不断成熟完善，成效初步显现，成为农村党员群众教育学习的课堂、民主议事的平台、畅通民意的主渠道和县乡部署落实工作的载体。

一是农村基层党组织切实得到了加强。“议事•学习日”制度的实施，使县乡村形成联动局面，每月都能在“议事•学习日”前后集中几天时间专门研究基层组织建设，组宣纪、政法信访等有关职能部门真正形成了齐抓共管的农村基层大党建工作格局。活动集组织活动、村级议事、基层民主、联系群众于一体，综合抓、抓综合，产生了良好的综合效益。基层党组织生活逐步走上正常化，每月25日参加“议事•学习日”活动，已经成为全县农村党员群众的自觉行为。党员通过参加活动，凸显了党员身份，唤醒了党性回归，由于组织生活与议事融为一体，增强了责任意识，找到了行使党员权利、履行党员义务的途径，精神面貌为之一新。由于党员群众的广泛深度参与，基层党组织的科学决策能力、组织动员能力明显提升，成为领导农村工作的坚强核心。制度实施以来，县基层组织建设的信访量大大下降，群众满意度也大大提高。在去年日照市委组织部组织的基层组织建设“双评议”中，县取得了全市第一名的好成绩，全市前10名乡镇其中县就有7个。

二是保障了党员群众的民主权利。群众是真正的英雄，也蕴藏着无穷的智慧。“议事•学习日”为党员群众提供了一个民主协商的制度平台，凡村务大事、财务收支、群众利益诉求等都向党员群众公开。党员群众通过自由平等的协商对话、恳谈讨论和审议监督，参与村级事务决策和管理，既维护了大多数人的根本利益，又照顾了少数人或弱势群体的合法诉求，实现了村级事务的民主决策、民主管理和民主监督。制度实施以来，全县累计审议村级重大事项和财务收支项目10万余项，审计资金25亿余元，否决群众不认可事项310件，经党员群众提议并实施的重大村务370件，有效解决了村级决策不公开、不公道、不透明等问题，遏制了少数村干部“四风”问题和贪腐行为。同时，这一过程促使党员群众民主意识萌生、民主素养更加理性和平和。峤山镇前集村曾经是个信访矛盾多发村，2012年现任村党支部书记董世波上任后，先后争取了近百万元修大街、通道路、架路灯，办了许多实事。但是，辛辛苦苦一年多也没从群众那里换取多少信任，甚至干事越多群众猜疑越大。实行“议事•学习日”制度后，村“两委”广泛听取群众意见建议，特别是认真听取意见最多的几个信访老户的尖锐批评，起初的几次会议几乎开成了对村干部的“批斗会”。但正是这样的“批斗”，使他们找到了“出力不讨好”的根本原因：决策之前没征求村民的意见，村务公开不细、不清，村民有误解。随着这些问题的解决，该村“议事•学习日”的火药味越来越淡，现在成了村民“点题”、干部干事心平气和的“家庭会”，干群关系融洽了，村干部劲头更足了，村里几乎天天都有新变化。

三是打通了联系服务群众“最后一公里”。通过组织“议事•学习日”活动，农村党员、干部每月一次接触群众、走访群众，第一时间掌握群众诉求，县乡包村干部也更加近距离地了解了群众的困难和诉求，一般性的事项经“议事•学习日”现场办公后都能得到及时解决。村级无力解决的，县乡包村干部及时带回去专题研究，既保证了下情及时上传，又避免了问题积压，解决了以往村干部联系群众不紧密、群众诉求无门或诉求得不到及时解决的问题。同时，县委县政府部署的乡村文明行动、环境卫生综合整治、低保评定等为民服务的各项工作，借助这个平台得到了较好地贯彻落实。活动定期组织群众学习上级最新精神和应知应会知识，使党的理论、政策规定等顺畅地贯彻落实到基层“末梢神经”，实现了政策、知识和信息直通，政策在村级“卡壳”和群众长期听不到党的声音的现象不复存在，愚民政策没了市场。许多群众表示，过去不少村干部“眼睛长在头顶上”，对群众爱搭不理，现在有了“硬框框”，“鼻孔朝天”的村干部少了，接地气办实事的村干部多了，群众的唠叨有人听了，群众的困难能解决了，上边的政策也明白了，对村里工作更加理解支持了。董世启是县城阳街道东关五街村人，过去他一提起村里泥泞坎坷的路就抱怨：“人人都说东关五街、东关五街，可是村里边哪有一条像样的街啊？”多年来，这个问题成了全体村民的心结。在2014年9月的“议事•学习日”活动中，董世启大胆提出了修路的建议，得到党员群众的一致响应，活动随后就以修路为议题，大家纷纷出谋划策，最后一致形成了修路的方案。不久后，一条长1.1公里、宽8米的主街就修好了，解决了困扰村民多年的大问题。

四是培养锻炼了基层干部。过去，一些乡镇干部是身在基层、浮在上边，与群众见面少、沟通少，不会做、不愿做群众工作。“议事•学习日”制度把县乡机关干部推到了直接联系服务群众的最前沿。县乡机关干部要指导包联村的活动，主持好包联村的会议，就必须掌握村情、了解民意、熟悉政策；必须会说农家话，能把问题说到点子上，与群众打成一片；必须具有很强的驾驭控制能力，该放的时候会放，让群众充分发表意见，该收的时候能收，及时形成决议。县乡干部在做群众工作的一次次锤炼中，接了地气，吸收了营养，转变了作风，增长了才干。基层干部普遍反映，每次“议事•学习日”都像一场考试，如果定了的事情完不成，群众对问题的答复不满意，就好像考试“不及格”。许多群众也反映，现在的干部低调了、谦虚了、会说话了，也能为大伙办事了。在参与活动的实践历练过程中，党员干部与群众的联系更加密切，加深了对农村工作的了解，逐步学会了运用政策发展经济、通过民主协商化解矛盾的工作方法，做决策、办事情也更加科学，群众的认可度也得到了提高。

五是提升了农村社会治理水平。“议事•学习日”制度是化解农村矛盾的“稳压器”。它所体现的农村社会治理方式，不同于传统的政府一元主体管理，也并非只有村民自治组织主导，而是自始至终在县乡党委领导下，组织群众有序参与，实现了农村社会治理“自上而下”与“自下而上”的良性互动，既避免了政府权力无限扩张对基层民主的挤压，又避免了“放任自流式”的村民自治带来的弊端和不稳定因素，农村社会治理目标由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定，不再过分强调以党委政府作为单一社会管控主体，不惜一切成本和代价来控制信访数量、压制矛盾纠纷，竭力达到社会“刚性稳定”目的，而是通过一系列制度安排，使各个利益主体之间达成共识，降低了社会治理成本，有利于将基层矛盾解决在平时、消灭在萌芽状态。“不怕村里开会拍桌子，就怕矛盾层层上交”，一些上访老户的产生，往往与苗头未及时化解、初访未及时解决有关。通过这种方式使群众有了出气阀，减少了怨气，干群关系更加和谐。制度实施以来，全县信访数量大幅下降，据统计，2013年因村务财务不公开而引发的信访事件比上年下降28%，2014年1-8月份又同比下降47%。店子集镇是多年的信访大镇，实行“议事•学习日”制度后，信访形势发生了根本好转，今年1—10月份，全镇上市去省进京上访数量分别比去年同期下降48%、60%和55%。

四、几点启示

“议事•学习日”制度的探索实施，对于新时期加强基层党的建设和社会治理创新，具有重要的启示和借鉴意义。

启示一：党委重视、齐抓共管是关键。“议事•学习日”制度能够得到有效强力地推行，是县委常委会高度重视、专题会议研究的结果，一出台就被县委列为农村工作的“一号工程”，县委书记刘守亮同志提出，制度有起点没有终点，不管刮风下雨，雷打不动。他多次通过打电话、发短信、下村暗访的方式亲自调度，还亲自动员县几大班子共同下乡抓活动督查，对个别执行不好的乡镇党委书记进行了诫勉谈话，每次活动必发通报。同时，这一制度的推行经历了一个纪委抓试点、组织部抓推动、宣传部门抓宣传、政法信访抓联动，直到县委成立专门领导小组、县委副书记统筹协调，相关职能部门同研究同督查同调度同考核的过程。实践证明，基层组织建设必须形成县委重视主抓、相关部门联动配合、齐抓共管的大党建格局，才能形成一个好的环境，取得大的效果。

启示二：小制度同样可以有大作为。县实施的“议事•学习日”制度，制度设计与操作程序并不复杂，但它同时解决了党员组织生活、发扬基层民主、联系服务群众、加强对村干部的监督等一系列的难题，县乡村三级联动，建立了抓农村工作的有效平台，其作用是综合的，也体现了在党的群众路线教育实践活动总结大会上思想建党与制度治党相结合、严肃党内政治生活与从严监督管理干部相结合的要求。小制度解决了若干的大问题，“一着棋活了全盘”。正如三湾改编提出支部建在连上，莱西会议确立了农村基层党组织的领导核心作用这些有重大意义的会议决策一样，“议事•学习日”制度对当前形势下加强农村党组织建设，其意义同样非同寻常。新时期加强基层党的建设和社会治理，载体和制度创新最重要，必须找到抓手，解决桥和船的问题；不注重载体建设，找不到好的抓手，要么无从下手，要么不得要领，都难以达到预期目的，最终制度建设和创新成为一句空话。制度必须简化、科学、易行，不能搞繁琐哲学。农村村民大会、村民代表会、党员会、“两委”会、“”等等，会议的制度设计很多，但有多少会真开真议不得而知，进行有效的简化和整合可能更有利于制度落实。同时，制度一旦出台必须强力执行，执行不了的制度等于没有，特别是基层组织建设重在抓薄弱环节，抓不到底抓不到边等于不抓。“一分部署、九分落实”，县坚持以上带下、上下用力、真督实导，两年如一日狠抓制度落地，风雨无阻，从未间断，积少成多，实现了量变到质变的飞跃，全县基层基础工作面貌焕然一新。

启示三：问题是导向，务实是根本。作为一个信访大县，县没有就信访抓信访，把工作单纯停留在处理具体信访、消防灭火上，而是标本兼治、重在治本，从根上考虑治理之策。可以说“议事•学习日”制度是为解决县基层组织建设存在的现实问题应运而生，因有效解决了长期困扰基层的一系列难题、群众关注关心的问题而存在，这是“议事•学习日”制度存在和深入人心的实践基础。事实证明，制度建设和创新只有坚持问题导向，才能抓住问题的根本和关键，落实才有内在的驱动力。搞制度建设不能为创新而创新，不能为了做秀而搞华而不实的制度，关键要着眼实际，解决现实问题，这一制度出台后实施的23个月中，也在实践中不断规范和完善，对各个环节不断地进行修订补充，增强吸引力和可操作性，使制度不断焕发出生机和活力。

启示四：党的领导下的协商民主、多元共治是方向。县“议事•学习日”制度，是农村社会治理创新和推进基层协商民主的一个生动实践。在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”实践证明，改进和创新乡村治理，必须坚持党的领导下的多元共治，在党组织领导下充分开展基层协商民主，使基层党委、政府、自治组织和社会组织、广大农民群众共同参与到社会治理中来，不同主体找到自己的位置，发挥应有的作用，共同构筑一张错落有致的乡村治理网络，寻求人民群众意愿和农村经济社会发展的最大公约数。