银监分局内设机构和职能调整报告

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2014年国银行业新的监管体制运行以来，对银行业的监管工作取得了初步成效。然而，随着时间的推移，工作量日益增大，非现场监管和现场检查任务不断加重。基层银监分局在监管中存在的问题也不断凸显，作为银监会的派出机构，基层银行监管职能部门有必要立足辖内银行业实际，在认真学习和贯彻执行《银行业监督管理法》的基础上，按照银监会提出的总体监管要求，通过采取各种切实有效的办法和措施，内设相应的机构，调整职能，不断提高基层金融监管的能力与水平，强化对辖内银行业金融机构，有效控制与处理各种金融风险与隐患，维护和促使辖内金融业的健康、持续与稳定发展。

一、银监分局组织机构运行绩效和存在的问题

1.银监分局组织机构基本上是按照行政管辖区域划分和组建。地、市分局作为基层监管机构的一级组织平台,承担市县两级银行业金融机构的监管工作。县级监管办事处是从人民银行县支行的监管部门分离的,并作为分局监管触角的延伸,在分局统一领导下履行属地监管职能。分局内设部门及职能划分也是依据上级局统一模式和要求建构。

2.银监分局组织机构在实际运作中取得了一定的效果。第一,监管责任明确。按机构设岗位、定职责,有利于监管人员明确责任,实行统一的监管行动。第二,监管任务综合化,有利于监管人员全面掌握银行业机构状况。第三，按地域分层次,各监管部门及监管办能针对监管对象的实际,实行有效的一对一监管。第四,实现了贴身跟进式监管,能及时发现区域内银行业机构的风险,便于及时报告和处理。

但这种监管机构体系运行中也暴露出一些问题,主要表现是:监管机构组织市县两级制,造成监管力量过于分散，组织效率不高；现场检查和非现场职能分不细,监管精细化、专业化程度不高；监管目标任务无差别化,使得基层监管机构疲于应付上级统一任务,自主开展监管创新较少；监管手和监管信息系统现代化程度不高，基层监管效率亟待提高。

二、影响银监分局工作效能的主要因素

(一)内部机构设置缺陷致使监管专业化效能难以最大限度发挥

1.监管部门内部设置过于综合,不利于监管专业效能的发挥。监管部门同时承担着现场检查、非现场监测分析及金融行政许可事务,往往一人多岗、一岗多责,必然影响单项业务的独立性、专业性、权威性,影响监管工作的整体效能。

2.监管部门设置过于割裂，不利于监管协调统一。一是按行别与性质设立监管部门,形成相互间信息不透明,不利于区域内金融风险的综合分析、预警和早期处置,容易对行际间转移和隐匿的风险失察。二是部门监管各自为政,同类问题各部门处理尺度宽严不一,影响监管的公正性。三是部门之间探索的新监管手段、方法和成果,不能及时交流和推广。

3.监管办事处按照分局授权从事县级银行业金融机构的监管事务工作,而对没有实行统一法人社的农村信用社的监管,基层被监管机构较多,按照现行人员配备,往往形成“心有余而力不足”,也易出现监管“真空”。

4.监管办既不是实施行政处罚的独立主体,又面对着较多的被监管机构,且上级监管机构对监管人员的再监督进一步加强及履职问责的相继出台和实施,形成了权、责、利不对等,不利于提高监管人员的积极性，一定程度影响了监管效能的发挥。

(二)非现场监管“事务化”和现场检查“任务化”现象削弱了监管效能

1.非现场监管成为部门事务,服务决策功能弱化。一是与现场检查工作结合不够紧密。二是监管行为滞后,非现场监管效果发挥不好。三是非现场监管信息与监管统计信息部分重复收集,内部使用率低。

2.现场检查与非现场监管工作衔接不紧密。基层监管部门的现场检查工作一般为银监会及上级局布置的专项检查任务,非现场监管工作仅对有关机构进行了必要的风险提示,二者没有形成协同监管效果。

3.人员教育培训不足,影响监管效能的提高

队伍整体素质不强,适应新监管理念的监管专才少。银监分局人员整体素质难以跟上新形势,大部分监管人员受过的专业培训不足,现代监管专业知识少,必然存在监管方法和思路″老套″的问题。同时缺乏事前综合分析、预测、识别、判断风险的能力,使预防性监管成为一句空话。

三、调整职能，提高银监分局内设机构效能的建议

(一)强化领导班子建设

强化领导班子银监分局提升管理水平的根本保证。只有好班子才能管理好银监分局机构,才能带出好队伍,才能做好以监管为中心的各项工作。一要努力打造团结协作的班子。领导集体必须敢于弘扬正气,抵制邪气；善于广开言路,善于集思广益；有较强的凝聚力、向心力。二要努力打造求真务实的领导班子。要坚持走群众路线、坚持实事求是、坚持与时俱进。领导干部必须加强业务学习,熟悉银行监

管业务,以及经济、金融、法律、管理等方面的知识。三要努力打造开拓创新的领导班子。要在突出一个时期、一个阶段的工作重点,抓住中心工作的同时,对自己所领导和管理的银行监管工作的发展情况超前思维、超前预测。及时总结经验教训,适时改进监管措施,推动工作上台阶。

(二)重新整合监管资源,内设合理的监管组织机构

建议设置三类组织部门:第一类是行政审批综合部门,将高管人员、机构和业务的准入、行政审批、法律事务管理等集中到一个部门；第二类是监管信息收集与分析部门,开展日常非现场监管统计与分析,全面掌握辖区银行业机构整体风险状况；第三类是按银行业机构类型设置现场检查部门,重点提高现场检查的独立性、专业性,并实行查处分离,相互监督。

(三)调整非现场监管职能分工,完善有效监管的工作机制

应充分利用现代化数字传输手段,建立非现场监管信息系统和通用指标体系,实行集中统一监测,将区域银行业金融机构的非现场监管纳入一个视野,便于监测资金的非正常变化,防范系统性风险的扩散。目前统计信息科与非现场监管在工作上的重复,建议将二者合一,形成为一个监管信息综合分析部门,充实人员,及时完成监管信息数据上报和深层次分析。

(四)强化制度建设,规范内部管理

制度的建立与落实在管理中是第一位的。一要建立健全各项管理制度。要按照“科学合法、协调统一、简明规范、现实可行”的要求不断完善健全内部管理各项规章制度。真正形成用制度管理、用制度管事、用制度管人,使基层银行业监管机构的管理工作制度化、规范化、程序化。二要加大制度的落实力度。领导者和管理者必须带头执行制度,经常对制度的执行情况进行检查和监督,并对不执行制度者实行严格的日常问责。每个部门要解决“重制定,轻检查”的现象,实施“第一责任者”管理,改变单纯依靠综合部门检查,而轻视专业部门自查的现象。

(五)建立监管协调网络

首先,银监分局必须树立防范和化解金融风险就是为地方经济社会服务的观念,积极争取来自政府的政策支持与公共服务。其次,借助社会综合力量,加大金融市场的整治力度,增强监管执法的公正性、公平性。第三,引入社会约束机制,强化对地方性金融机构的有效监管。第四,加强信息披露,督促地方性金融机构通过媒体向社会公众进行信息披露。第五,对地方性金融机构建立投资人质询制度,由监管部门受理,并通知参股的法人进行解释和说明。

(六)打造一支高素质的基层分局专业监管队伍

首先,采取脱产、半脱产以及其他切实可行的方式,对现有人员加强综合知识培训,优化和更新现有监管人员的知识结构。其次,加大监管人员向被监管机构的交流力度,形成定期轮训制度,促进监管效率提高。第三,建立科学的绩效考核机制。对职能监管部门实行“挂钩捆绑式考核”,加大对监管人员的问责力度，形成联动考核机制。进一步健全激励机制,奖优惩劣,充分调动监管人员工作热情,发挥监管队伍的整体效能。