粮食储备体系与宏观调控考察报告

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日本位于亚洲东部，国土面积为37.8万平方公里，森林面积占国土面积的近70%，山地和丘陵约占总面积的80％，耕地面积469.2万公顷（7038万亩），人均耕地面积不足世界平均水平的1/10。2005年总人口为1.28亿，其中：农业人口832.5万人（粮农人口300万人），占总人口的6.5%。

（一）粮食供需等基本情况

1．粮食生产和消费情况

日本近年谷物产量950万吨左右，消费量3600万吨左右。其中水稻产量850万吨左右，消费量900万吨左右，基本自给；小麦产量80万吨左右，消费量600万吨左右，绝大部分需进口解决；玉米产量极少，消费量1600万吨左右，几乎全部依赖进口。另外，大豆产量在25万吨左右，消费量500万吨左右，绝大部分需进口解决。如2004年日本谷物产量981万吨，其中稻谷873万吨，小麦86万吨，大麦18万吨。谷物进口2643万吨，其中大米73万吨，玉米1625万吨，小麦548万吨；出口19万吨（大米）。

2．食物消费结构变化情况

据农林水产省综合食物局介绍，由于经济的增长、生活节奏的加快，日本人的饮食消费习惯和结构发生了很大变化，饮食消费结构趋向于欧美。受此影响，日本的食物生产和消费总体呈下滑状态。食物生产额（按金额评价）的自给率由1965年的86%下降到2004年的70%，其中主食用谷物（大米、小麦）自给率由80%下降到60%；食物卡路里消费（按热量评价）自给率由1965年的73%下降到2004年的40%，其中谷物（含饲料）自给率由62%下降到27%。日本人饮食消费结构中大米的卡路里消费（按热量评价）逐年下降，1960年人均每日热量消费为2291大卡，其中大米为1106大卡，占热量消费的47％；1980年人均每日热量消费为2562大卡，其中大米为770大卡，占热量消费的37％；2004年人均每日热量消费为2562大卡，其中大米为600大卡，占热量消费的23％，即从1960年到2004年人均每日大米的消费量减少了一半。与此同时畜产品、油脂类的卡路里消费则大幅上升，2004年人均每日畜产品和油脂类的消费量分别是1960年的3.5倍和4.7倍。由于日本人饮食消费结构的变化，造成本国饲料和油脂需求的90%依赖进口，这对日本自给自足的农业经济造成很大的打击，对此日本政府制定并实施了2003年到2015年食物生产自给率的目标计划，同时还在农业生产和饮食结构消费指导方面提出了对策：一是多扶持大型农户；二是尽可能提高土地利用率；三是加强农户与食品加工业的联系；四是号召公民重新审视饮食习惯，宣传大米是日本人民的传统食粮，吃米饭符合日本民族的生活习惯，从健康出发，扩大大米的消费量，谋求供求的平衡；五是呼吁农户多做宣传争取得到消费者的信赖，选择本国的产品。

3．2006年至2007年大米供给、消费及库存情况

据北海道农政事务所提供的资料显示：2006年6月日本全社会大米库存为260万吨，其中：政府储备米77万吨、农户储存58万吨、批发商库存94万吨、零售商库存31万吨。2005年当年大米产量为833万吨，其中：政府收购40万吨用于储备大米轮换。2006年大米总供给量为1093万吨，当年消费总量为844万吨。预计2007年6月末全社会大米库存为249万吨，其中政府储备大米77万吨。

4．大米流通渠道

近年日本的大米销售已经逐步放开，其流通主要有以下三种渠道：

一是农户→基层农协→集粮集团（国家规定的为数不多的大企业）→大米价格中心（买卖双方投标形成价格）→批发商→商店→消费者

[集粮集团→也可出售给政府→作为储备]

二是农户直接卖给→消费者

三是农户卖给→基层农协卖给→消费者

消费者购粮主要渠道是：超市占33%、农户直销占21%、生活协同会占14%、米店占6%、农协占4%、亲属间转让占14%。

（二）粮食流通政策的演变

日本的粮食流通体制自战后以来经历了由政府直接管理到间接管理的演变，并形成了较完善的粮食宏观调控体系。

1．从自由交易到国家统购统销（上世纪20～60年代）

上世纪20年代以前，日本粮食流通实行自由买卖，政府不加干涉。明治年间各地设有大米市场，买卖双方可以通过市场自由交易。从上世纪20年代开始到60年代，由于战争的影响，日本国内经济崩溃，临近战争结束时，日本的农业生产比战前下降了40%，人均谷物量由228公斤减少到130公斤，粮食危机严重。为了保证城市供应，稳定大米市场，政府不得不干预粮食市场，改粮食自由流通制度为政府直接统制。1942年日本政府出台了《粮食管理法》使粮食统制更趋法制化，该法不仅将大米列为统制物资，还将包括麦类、薯类、水产品、加工食品在内的一切食物都列为统制物资，实行配给。

战后，随着日本经济逐渐恢复，统制经济也有所调整，1952年修改了《粮食管理法》。相继撤消了对各项农产品的统制，即放开了小麦和大麦的国内市场；废除了饲料配给和价格管制制度，实行玉米贸易自由化；但仍将大米置于国家直接统制之下，坚持大米自给，对大米进口实行严格控制。粮食进出口由政府统一管理。1961年，日本政府出台了《农业基本法》，通过生产政策、价格和流通政策以及结构政策缩小了农业和其他产业之间在生产力和生活水平方面的差距。如引进二重米价制，成立了反映各界意向的米价审议会；把大米收购价格的核定方法由均衡法改为收入均衡法；由于米面价格倒挂，政府采取价格补贴和费用补贴方式进行粮价补贴等。这样，以对主要口粮大米的直接统制为核心的粮食流通管理制度，更加趋于完善。

2．引进市场机制（二十世纪70～80年代）

上世纪60年代后期到70年代初，由于生产的发展，大米产量迅速增长，连续几年产量超过1000万吨，1967年总产量达到1440万吨的历史最高水平，结束了长期以来困扰日本的大米不能自给的局面，甚至出现了大米过剩，政府大米库存激增，财政负担相应加重，以及优质大米暗中流通、黑市交易增多的问题。在这种情况下，政府为了平衡供需，减轻财政负担，在粮食流通中实行了一系列改革措施：一是自1969年起实行了自主流通米制度，即把农民出售的大米分为政府管制米和自主流通米两种。自主流通米的数量由政府确定，在价格形成上间接干预，但政府不负责购销。二是实行生产调整，限制产量。即由政府根据大米的供需预测，确定减种转产的目标面积，逐级分配下达，直到农户。向农户收购大米也改按全部数量收购为预约限量收购。三是取消粮食配给制，废止《物价同治令》对大米销售价格的制约。四是放宽了指定集货业者、批发业者、零售业者的必要条件，扩大业务范围。五是设立自主流通米价格形成机构。自主流通米通过招投标，公开、公平地形成大米批发的全国指标价格，成为各地进行批发交易时的价格基础。通过上述改革，日本形成了政府收购与自主米流通的双轨制。

3．实施部分管理间接统制（上世纪90年代中期后至今）

1993年日本大米大幅度减产，当年产量只有783万吨，比上年减产26％，导致了供给紧张。由于日本政府没能有效地稳定市场供给，发生了“平成米骚乱”、“黑市交易”。乌拉圭回合之后，日本政府在保持国内大米供求基本平衡的同时，每年又不得不进口一定数量的大米（日本承诺每年要进口77万吨大米）。面对国内市场和国际贸易方面出现的问题，1995年，日本粮食流通体制进行了重大调整，并开始实施《关于主要粮食需求及价格稳定之法律》（简称《新粮食法》），政府开始逐步退出收购，限定政府米数量，并增加计划外流通米，允许农民自主销售生产的大米。以政府米及进口米设立专项储备，废止农户向政府交售粮食的义务，确保计划流通米的稳定流通，建立价格形成中心使价格真实反映供需状况。到1999年4月，以大米贸易完全自由化为标志，日本粮食流通基本实现了市场化，国家只管大米储备并对粮食市场实行间接调控。在粮食流通体制随供求关系变化而不断调整的同时，日本政府通过补贴等多种措施引导农民减少水稻种植，转种其他作物，以缓解大米过剩带来的压力。

近年，日本政府对粮食市场宏观调控的主要做法：一是对粮食生产及流通进行计划指导。每年由农林水产省制定、公布粮食供需及稳定的基本计划，提供粮食生产、流通量、品质、价格等信息给农民、流通业者和消费者；二是市场结构的管理。对市场实行登录制，流通业者只要符合条件，进行登记，都可以参与流通经营。三是稳定价格。日本除按基本计划推进生产调整外，还根据大米生产丰歉灵活吞吐专项储备，从总量上维持大米的供需平衡以稳定米价。在流通环节，设立1个全国性的大米价格形成中心（农林水产省属下的财团法人），通过招投标形成合理的价格，成为各地交易的标杆价格，并在价格形成过程中对价格波动的范围进行限制，以维持米价的相对稳定。

（三）粮食价格形成机制及粮食补贴政策

1.粮食价格形成机制

1972年以前，按照《物价统制令》的规定，大米的收购价格和销售价格都由政府统一规定。1972年废止了对销售价格的统制。目前，大米的价格形成是由买卖双方通过大米价格形成中心以招投标方式竞价交易形成。大米价格形成中心于每年7月下旬开市到次年7月下旬结束，每月组织一次交易。交易方式有传真交易、网上交易、现场交易、邮递交易四种。大米价格形成中心对进场交易买卖双方的资格有各种限定：即卖方为县级（相当于中国的省级）以上农协（集粮集团），必须有8000吨以上的大米收购量，收购量的三分之一必须进入价格中心交易，每次交易量在200吨以上，全国有40家左右；买方为政府备案的批发商，全国有300家左右。买卖双方交易时，中心对卖方提出最高限价，即以上年度最后三笔交易的平均数为最高限价，对买方没有限制。交易结果交中心监视委员会审查同意后执行。大米价格形成中心的费用开支由国家负担50%、交易双方负担50%。

2.粮食补贴政策

日本的粮食补贴形式已从过去的流通、生产环节为主，转向以支持提高农民收入、促进农业结构调整为主，大大增加了“绿箱”政策的补贴支出，并保持了较高水平的“黄箱”政策的补贴资金。目前日本对粮食的补贴主要有：一是为了稳定粮食生产者收入而建立的稳定基金，基金由政府和生产者按大约3：1的比例共同建立，当生产者收入低于正常收入的80%时，由稳定基金进行补偿。二是对粮食生产的基础设施进行补贴，农户购买农业机械设备可获得一定补贴。我们在大阪经济大学观看《日本农业经济发展》录像时看到：北海道农户山内先生购置了5架农用直升飞机用于施肥和施药，共计花费5千万日元，其中40%就是政府补贴。三是对进行生产结构调整的农户，例如水稻改种大豆，按调整的面积给予补贴。四是对生产条件较差的地区，政府给予农户直接补贴。五是通过控制进口，利用国际市场价格与国内市场价格很大的差价，将其中大部分利润用来支持国内较高的收购价格。六是对政府米储备费用进行补贴。七是对生产者在年度末未能卖出的粮食进行部分储存费用补贴。

（四）粮食储备制度及仓储管理

1.粮食储备规模及库存

《新粮食法》中明确规定政府需设立专项储备。储备规模相当于居民2～3个月的消费量。粮食储备建立之初规模为150万吨，并规定可上下浮动50万吨。品种为大米（主要为糙米，也有少量进口的成品米）。目前政府粮食储备规模调整为100万吨，以周转方式定期吐故纳新，粮源主要来自于政府直接收购和进口的粮食。近几年日本的政府储备米库存变动情况如下：2001年190万吨，2002年166万吨，2003年163万吨，2004年60万吨，2005年84万吨，2006年77万吨。

2.储备粮食管理及运作机制

日本农林水产省下设的食粮厅是国家粮食流通行政管理部门，负责全国粮食供求预测，制定生产调整指标和库存调整指标；负责管理粮食进出口和政府米。食粮厅在地方设食粮事务所。政府粮食储备由农林水产省食粮厅进行垂直管理，政府粮食储备的轮换由农林水产省直接制定计划，其轮出的销售价格和购进价格是由大米价格形成中心通过招投标决定的。

储备粮的储存由政府与民间共同负责。政府粮食储备有15万吨储存在全国的10个政府仓库中。如我们参观东京深川政府仓库的库容为5.95万吨、近畿农政局大阪茨木政府仓库的库容为2.52万吨、福冈政府仓库1.02万吨。其余的85万吨则通过招标方式交由社会力量代储，主要是农协或专业的储存公司。对于委托民间储存的粮食，由农林水产省负责与代储企业签订合同，规定双方的权利和义务，并明确规定对违约将如何赔偿。据北海道农政事物所介绍，到目前为止，代储企业没有发生过违约行为。

粮食储备费用由政府进行补贴。政府仓库的保管费用，由政府按照每年每吨大米1.2万日元（约合0.40元人民币/斤米·年）的标准（据了解政府仓库是按仓容量补贴的）进行补贴,民间代储的保管费用与此大体相当。政府除了支付储备费用补贴外，储备粮轮换销售的价差损失也由政府负责，政府储备粮的收购资金是由财政资金拨付。政府仓库的建设维修改造、设备购置等费用也由财政部门核实后列入财政预算后下拨。

3.储备粮食的仓储管理

日本的仓储管理设施先进，现代化程度高。其政府储备的大米多为糙米，糙米水分为15%，仓库都是低温储存，仓温不超过15℃、相对湿度为70%～75%。仓内湿度在不影响储存粮食品质的前提下，可以适当调节，因此，糙米在储存中，基本没有丢失水分的情况。糙米在运输过程中没有保持低温的设备，多为布袋或纸袋包装，叉车装卸。储备糙米在一年以后就开始进行轮换，糙米一般储存2～3年，特殊情况下也有储存期较长的。如：日本深川政府仓库储存的一部分糙米已有10年。

据介绍，日本之所以采取低温储存方式，主要在于以前通过常温保管，容易发生虫害，需要进行熏蒸处理，要花费很多的人力和代价，而且储存的米将不能食用，因此经过多次试验后，才确定了这种低温储存方式，以保证储备米的品质。低温储存的大米储存2－3年品质与新米差别不大，储存时间更长的虽然仍可食用，但日本人一般不愿吃陈米。对储存时间过长的或受污染的，用于饲料或工业用粮。另外，日本政府对一部分轮出的储备米也用于对外援助。

政府仓库的工作人员均是政府公务员，工资由财政负担，不与政府仓库的经营业绩挂钩。政府仓库的正式工作人员很少，如东京深川政府仓库仅有10人，福冈政府仓库仅有3人。其职能是按储存要求负责保管粮食，主要是控制仓内的温湿度。晚间警卫工作委托给民间保安公司，清洁工作委托给民间清扫公司，粮食的进出运输委托给社会运输公司，粮食品质的检测由专门的检测单位的质检人员来定期进行检查测定。

4.粮食储备与供给保证体制

据了解，由于日本是地震、台风、水灾等自然灾害多发的国家，日本政府对公众应急知识普及宣传演习、危机管理和应急物质储备非常重视，如在日本福冈政府仓库，我们看到储备的救灾米饭，在佐竹株式会社的展览厅中看到展示的各种防灾用方便食品。日本政府将粮食供求分为正常、紧张和发生意外时三种情况，并分别制定了不同的对策。

（1）在供求正常情况下，一是对国内和国际粮食供求有关情况和价格情况进行整理分析；二是对民众普及危机管理时的应急知识。

（2）在供求紧张时，政府储备米投放市场可以保证供给，但政府储备量将大幅度下降。假设的是1980～1983年大米连续收获很差或1993年大米大幅度减产的情况。据介绍，1993年的“平成米骚乱”，其实并不是因为没有粮源，主要是因为储存的米为糙米，来不及加工成精米，消费者在米店前排长队购买不到大米而发生的骚乱。对上述情况制定的对策：一是政府向公众信息，让消费者了解真实情况；二是运用政府储备米投放市场等手段，保证供给；三是政府通过行政命令防止囤积和惜售。

（3）在发生不测时，政府储备米投放市场后，仍无法满足需求。制定的对策：一是制定供给计划；二是行政命令批发和零售业者必须将存粮卖出；三是命令生产者将大米卖给政府；四是实行大米配给制。另外还有紧急进口等。