价格备案实务调研报告

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为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑，更为进一步在实践中规范行政备案行为，以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、规范备案程序，切实行使好自身的行政职能，价格管理部门梳理了各类价格备案事项，并在结合备案依据和备案法理知识的基础上区分了不同的备案类型和特点，有针对性地分析了现有价格工作中备案制度存在的问题，在剖析原因的基础上寻找到了问题的症结所在，并在努力解决问题的同时探索性的提出了措施和建议，希望在进一步明确备案程序和法理的前提下，不断完善价格备案工作。

一、价格管理备案制研究的现实意义

在倡导依法治国、依法治市的当下，研究价格管理中的备案问题，是为了进一步解决价格主管部门在实际工作中的困惑，同时也是推进依法行政和依法治价的需要。理顺价格管理中的备案问题，理清备案程序也是规范各级价格部门行使管理职能的需要，只有严格按照规范流程进行价格备案才能对实际生活中的各类收费行为予以监督、管理，价格主管部门的职能也才能更加符合时代的需要。

二、价格管理备案的种类、性质

有关备案的概念，学界没有明确的定义，但是关于备案概念的探讨，则众说纷纭，莫衷一是。综观很多种关于备案概念的探讨，备案的概念大致包括两大方面：1、备案是指人民政府各工作部门、下级行政机关或被法律、法规授权的组织做出具体行政行为或行政管理行为后，将有关的信息予以登记，并以书面或电子行政公文等形式上报本级人民政府、上级主管部门或法律、法规授权的组织备查，以便及时发现和纠正错误的内部行政行为。2、备案还包括行政相对人在事后用书面形式向行政机关提供有关信息情况予以登记备查，并间接对相对人产生法律效果的具有行政管理性质的外部行政行为。

就备案的种类来说，大致可分为三种类型：第一种是监督性备案，这种备案主要用于规范性文件的备案，是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案，这是一种事前备案。下级机关制定的规范性文件如果没有按照规定报上级部门审核备案则属于无效文件。第二种是备查性备案，就是申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料，主管机关将其存案以备查。现在，物价部门的备案就多属备查性质的备案。第三种是生效性备案，这种备案行为实际上已经变为审批行为。例如，小区业主委员会的成立必须经房地产部门备案才能成立，也就是说如果某一小区业主委员会若未取得房产管理局的备案证明，那么该业委会是不能正式运作的。这种情形就是典型的生效性备案，此备案行为对当事人的权利、义务是产生了实质影响的。

就备案制度的性质来说大致具有以下几点：1、从我国现有的专门法和行政法规及其他规范性文件关于备案的相关规定可知，备案在多数情况下是不具有审批或许可效力的信息收集型行政管理行为。对备案来说，无论申请方为行政相对人还是需要备案的行政机关，接受备案方均为行政机关或法律、法规授权的组织。依据备案程序，行政机关往往就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政相对人只需要按备案要求提供信息或资料即可。可见，备案不具有创设权利的审批或许可性质，而是具有信息披露功能的行政管理行为，目的是方便行政机关的管理、监督和服务。2、备案可以是一个独立的内部行政行为，如干部任用登记备案制，也可以是履行社会管理职责的行政管理行为，如行政相对人申请注册商标使用合同备案等。至于备案是否是可诉的具体行政行为，在理论和实务界还难以界定清楚，目前主要是以行政法上规定的具体行政行为的特征来判断其性质。主要是看该备案行为有没有给行政相对人的权利、义务产生实质影响，以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。因此，不对当事方权利、义务产生实质影响的备案就不具有法律概念的特征，当然也就不具有可诉性。比如合同备案行为，多数情况下并不具有鲜明的行政行为特征，这种情况下一般不将其当作独立的具体行政行为来看待。另外，法律、法规、规范性文件在设立备案主体的同时，其实也设立了该主体的义务。按照义务的性质区分，可将其分为约束性义务和非约束性义务。带有约束性的义务，会产生相应的法律后果；而非约束性义务一般不会引起法律后果。那么，就备案行为来说，该行为有没有给行政相对人产生一定的法律后果也是判断其是否具有可诉性的依据之一。

通过对备案制度的产生、内涵、种类、性质的分析，我们不难看出，现行的法律法规对备案的规定较为原则化，其种类、性质等方面的属性还存在许多模糊之处，理论上的不清晰，必然会导致实际操作中的诸多困境。

三、价格管理备案中存在的主要问题及原因分析

“备案”是多数行政机关都具有的行政职能，随着法治建设的推进，国家将原本属于审批、许可范畴的事项划归到备案当中，通过备案程序缩短了行政机关和相对人之间悬殊的社会地位，也体现了政府管理方式的转变，说明政府的管理正向着柔性化的方向发展，这样的转变符合有限政府的法治理念，因此，行政备案制度的存在是具有合理性的。

但由于法律、法规并没有对备案作出一个明确的具有操作性的规定，这就导致行政机关在工作中无所适从。在实际操作中，若备案当事方为行政机关，则备案是一个内部行政行为，只具有监督备查作用；若当事方为行政相对人，则对接受备案登记方来说，尽管备案不是行政审批行为，但在性质上它已经演化为了行政管理行为，因而备案的结果可能会直接或间接影响相对人的权利和义务。这种情况备案是否纳入行政诉讼的受案范围，仍值得探讨。物价部门由于工作内容与百姓生活息息相关，其备案问题就更受到广泛的关注。

随着市场经济的发展，原本计划经济体制下政府定价的商品和服务，如今多数已成为市场定价或政府指导价。对于市场定价的商品价格或服务收费，现已基本放开，无须物价部门过多审批。问题关键就在于政府指导价的商品和服务，因为所谓政府指导价，是指政府只是给出某类商品或某种服务的一个价格幅度，由商家或者是交易的双方根据市场情况，在给出的幅度内自行制定价格。其实，从本质上说，政府指导价的商品或服务其价格还是由市场决定的，只不过出于对消费者权益的考虑政府才给出了一个指导的限度。应该说，交易的双方只要在指导限度内制定的价格都是合法有效的，但仍然是考虑到要保护交易中弱势的一方，法规、政策又规定，诸如，物业收费合同则必须到物价部门备案，从法律属性上看，这种备案属于事后备案的范畴，并不影响物业服务收费标准本身的生效，它所起到的只是登记、备查的作用，是一种不具有约束力的备案。

然而，有些行政相对人，并不清楚备案的性质、种类，他们为了维护自身利益往往会将物价部门的备案结论效力扩大化，将备案行为演化为审批行为，将此作为收费合理的重要依据。如此以来，就将出具备案结论的物价部门置于一种尴尬的境地，因为如果其中一方当事人起诉物价部门，就现在的司法实践来看，法院在多数情况下都会受理，这样物价部门就因为简单的备案结论而将自己卷入了司法程序之中，这也是价格主管部门乃至其他行政机关所最为困惑的问题所在。

四、价格管理备案事项的现状梳理

鉴于目前价格备案程序不明确的现实，我们从整理现有的价格管理事项为切入点，逐个分析了要求备案事项的依据，并从“价格的制定形式”、“备案的法律关系”、“备案的时间要求”、“备案类型”、“现有的备案程序”以及“备案要求”等方面对目前所拥有的备案事项进行了彻底梳理，以探究每个备案的特点、类型的方法，逐个分析存在的问题及原因，并有针对性地提出了拟设定的程序要求，和改进的措施，做到“具体问题具体分析”。

（一）从备案的时间要求来看

就目前从调查的备案事项中（包括授权区县物价局负责备案的事项），根据备案申请时间的不同，我们将其区分为，事项执行前的备案、执行中的备案。

具体来说，在事项执行之前就必须备案的主要有：1、部分电信资费。比如，电信、移动、联通、网通、铁通、卫通等这些与电信有关的收费项目。按照现有的国家计委、信息产业部关于印发《电信资费审批备案程序规定（试行）的通知》（计价检[]1489号）的要求，现有的备案程序规定“经营者应在资费执行前15个工作日向政府主管部门备案”。2、违章用气的煤气费计算、失效表具的煤气差额计算、煤气表拆除等部分与燃气相关的收费项目的备案也是事前备案。根据市物价局、市公用事业管理局关于印发《市燃气及其服务价格汇编（煤气部分）的通知》要求，燃气企业独家经营服务的项目，其收费标准应在执行前向价格主管部门备案。3、天然气转换工程中单位用户燃气具改造收费标准，这方面的收费标准也应在执行之前抄送市物价局。4、住宅物业服务中超过最高服务等级的收费标准，按照《市住宅物业服务分等收费管理暂行办法的通知》（沪价商[2005]011号）文件的要求，超高标准的收费主要是“因提供本办法未涵盖的服务内容和设施设备而提高物业服务水平的，可适当提高收费标准。业主大会成立前的物业服务收费，建设单位应委托市物业管理协会组织专家论证提出相适应的收费标准，经区县价格主管部门确认并报市价格主管部门备案，作为物业管理招标或协议的最高收费标准”。5、房地产经纪机构延伸服务项目收费标准。根据《关于房地产经纪机构申请提高基本服务项目收费和提供延伸服务项目收费的实施意见》（沪价商[2003]040号），该文件规定，“经纪机构提供基本服务项目以外的延伸服务项目，须事先向市物价局备案”。6、一次性使用医疗器械价格。根据《市一次性使用和植入型医疗器械价格管理办法（试行）》的通知（沪价商[2003]005号），该文件规定“市医疗器械行业协会应自收到企业申报材料之日起30个工作日内，初步核定产品的最高零售价格，并上报市物价局，市物价局自收到医疗器械行业协会上报初审意见之日起30个工作日内，审定最高零售价格”。7、药品价格。根据《关于改革市药品价格管理的实施办法》（沪价商[2000]第331号）文件要求，“生产经营单位按要求将相关资料报送行业协会，协会在收到申报后，对价格进行协调，并报市价格主管部门备案。”8、中小学教材零售价格。根据《关于在中小学教材封底标示全学年零售价格有关问题的通知》（沪价商[]022号）。“各出版社需按市价格主管部门规定的统一格式上报教材价格主管部门在十个工作日内予以批复”。9、民办非学历教育。根据《民办教育促进法》（2005）29号的要求，“民办学校对非学历教育的其他受教育者收取的学费、住宿费标准，由民办学校自行确定，报价格主管备案。”10、司法鉴定收费。根据司法函（1999）214号、沪价涉（1992）303号的文件要求，“提供摄像等服务收费报市物价局备案”。11、公园门票、新建游览参观点、民营医院、民办学历教育等项目的收费也都在事前备案的范畴之内。

在事项执行当中就需备案的事项：部分家用电器维修行业的收费。这部分的收费标准的备案主要是市物价局委托市家用电器行业协会、电子产品维修服务行业协会受理具体的备案事宜。根据《市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》（沪府发[2001]34号）的文件要求，这部分收费备案已经由行业协会受理。

（二）按备案类型分

如前所述，价格管理上的备案行为大致可分为监督型备案、备查型备案、生效型备案。由于“备案”在文字上、法条中都有很丰富的含义，不同的法律条文也赋予了它不同的约束力、法律效力、法律责任。因此，必须在不同的层面上分析备案的法律责任。1、法律、行政法规、规章规定的强制性的备案，那么这种备案往往是一种能够产生法律效力的生前备案，这种备案是会引发法律责任的。2、备查性的备案，是一种较为弱势的备案行为，这种备案要依据对当事人权利、义务的影响以及立法目的等方面去具体分析，目前争议较大的就是此类备案行为。如果只是单纯的监督、管理，比如物价部门对物业收费的合同备案，物价部门对这类就没有审查权，按照相关规定，仅仅是合同备案，那么这就是一种明显的备查行为，此时，物价部门没有审查权，就当然没有审批责任。

那么，就不同的备案类型来看，属于生效型备案的是：部分电信收费、房地产经纪机构延伸服务项目收费标准、一次性使用医疗器械价格、药品价格、中小学教材零售价格。属于备查型备案的是：部分电信资费、违章用气的煤气费计算、失效表具的煤气差额计算、煤气表拆除等部分与燃气相关的收费项目、天然气转换工程中单位用户燃气具改造收费标准、住宅物业服务收费标准。兼有备查和生效型效力的备案有：部分家用电器维修收费、管道燃气、自来水、排水、热力价格。兼有备查和监督型效力的备案有：住宅物业服务中超过最高服务等级的收费标准、民办非学历教育收费、VOD资料片点播服务的收费、律师服务收费、司法鉴定收费，公园门票的收费、民营医院、民办学历教育收费等等。

通过上述分类梳理，我们可以看出，市场调节价的收费项目需要备案的较多，另外就是诸如住宅物业服务收费标准、医疗器械以及中小学教材零售价格等属于政府指导价范畴的收费项目，而由政府定价的项目则无须再进行备案。由此，价格管理上的备案多数都是起到了监督和备查的作用，在一定程度上也方便了政府机关的信息收集，而真正对当事人的权利、义务产生影响的备案并不多。因此，价格主管机关的备案更多的是通过备案对社会上的各项收费项目都能有一个比较清晰的了解，这也便于价格工作的开展。因此，为了更好地把握备案职能，我们必须在现有规定的基础上细化备案程序，使备案工作在规范化、制度化。

五、价格管理备案工作的程序设计及建议

（一）程序设计

针对现实中的备案事项较多的问题，建议区（县）物价部门可采用出具备案告知书的方式，以此避免行政相对人的扩大使用。

具体包括：1、在备案之前向当事人提供备案告知书，内容包括：（1）当事人申请备案时必须提供全面的书面材料，并且承诺所交材料必须真实有效，如果当事人提供的材料虚假、不全面，那么由此所引发的法律后果由当事人自行承担。（2）备案告知书中还应注明备案期限，若超过期限，当事人应重新备案。当事人未重新备案的，由此所引发的法律后果由当事人自行承担。（3）告知书中还应说明备案章只为备案所用，不做他用。此章代表的只是物价部门的备案行为，不表示任何其他效力。

2、建议物价部门制作专门的针对各种备案事项的备案专用章。比如，针对小区物业服务收费合同备案，就制作专门的物业收费合同备案专用章；针对社会力量办学机构的教育收费标准，就制作专门的教育收费备案专用章，如此，能更好地区分各类备案的具体作用和效力，也能较为有效地避免行政相对人随意衍生物价部门的备案行为。

3、在加盖备案专用章的同时，还可以附加收讫文件，说明当事人所提交的材料，行政机关已经收到，而且备案也只是说明对行政相对人所要求的备案事由，行政机关已获悉，备案只是起到监督、备查的作用。防止一些行政当事人随意扩大备案本身的效力和作用。

（二）对策建议

做好价格备案工作是不仅是为了更好地行使价格监管的职能，同时也为进一步厘清价格工作中的薄弱环节打下了基础。通过重新整理备案工作，我们明确了与各类备案相关的事项，并且探索除了具有可操作性的备案程序，由此可见，在今后的工作中应当加深对价格政策法规的研究，加深对价格管理目标的理解，在实际工作当中，还可以发挥行业协会的作用，通过协会及时、准确地了解价格动态，发现现实生活中存在的价格问题，将一些专业性较强的备案事项可逐步委托专门的行业协会受理，以此增加备案的权威性和准确性。

将政策法规与现实相结合，将理论与实务相结合，以备案问题的研究作为尝试性的开始，以研讨的成果来解决实务问题，拓展价格工作，多渠道地解决工作中的难题，从而将价格工作进一步引向深入。