行政备案法理调研报告

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为切实解决价格主管部门在工作中遇到的备案困惑，更为进一步在实践中规范行政备案行为，以使行政机关在今后的工作中能够正确理解备案含义、行使好自身的备案职能，徐汇区物价局特邀请了理论界、实务界的法学专家共同参与研讨关于行政备案制度的诸多法理问题。会上，大家就现阶段备案制度的缺陷、备案行为的性质以及司法实践中难以判断的备案纠纷等等展开了热烈讨论。

一、备案的由来及制度缺陷

《现代汉语词典》解释：“备案指向主管机关报告事由，存案以备查考。”从法律层面考查，备案涉及到两个主体：当事方和接受登记方。从当事方说，备案就是向有关部门报告，起告知作用；就接受方而言，备案就是保存有关资料，具有公示作用。我国法律对于备案的规定主要有年国务院颁布的《法规、规章备案规定》（并于年由国务院修正），年《中华人民共和国立法法》，都有关于备案的规定，上述法律规定的备案主要针对的是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案程序。此外，还有一些专门法和行政法也确立了备案制度。例如《城市房地产管理法》、《中华人民共和国知识产权海关保护条例》等等。但是，现有法律、法规有关备案的规定仍然存在一些制度缺陷，主要表现在：

法律、法规没有对备案作出一个明确的定义，导致备案的性质与效力不明。若备案当事方为行政机关，则备案是一个内部行政行为，只具有监督备查作用；若当事方为行政相对人，则对备案接受登记方来说，尽管备案不是审批行为，但在性质上它已经演化为行政管理行为，因而备案的结果可能会直接或间接影响相对人的权利和义务。这种情况备案是否纳入行政诉讼的受案范围，仍值得探讨。

二、备案的概念、种类与性质

有关备案的概念，学界没有明确的定义，但是关于备案概念的探讨，则众说纷纭，莫衷一是。综观很多种关于备案概念的探讨，备案的概念大致包括两大方面：1、备案是指人民政府各工作部门、下级行政机关或被法律、法规授权的组织做出具体行政行为或行政管理行为后，将有关的信息予以登记，并以书面或电子行政公文等形式上报本级人民政府、上级主管部门或法律、法规授权的组织备查，以便及时发现和纠正错误的内部行政行为。2、备案还包括行政相对人在事后用书面形式向行政机关提供有关信息情况予以登记备查，并间接对相对人产生法律效果的具有行政管理性质的外部行政行为。

就备案的种类来说，大致可分为三种类型：第一种是监督性备案，这种备案主要用于规范性文件的备案，是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案，这是一种事前备案。下级机关制定的规范性文件如果没有按照规定报上级部门审核备案则属于无效文件。第二种是备查性备案，就是申请人向主管机关报告需要备案的事由、材料，主管机关将其存案以备查。第三种是生效性备案，这种备案行为实际上已经变为审批行为。例如，小区业主委员会的成立必须经房地产部门备案才能成立，也就是说如果某一小区业主委员会若未取得房产管理局的备案证明，那么该业委会是不能正式运作的。这种情形就是典型的生效性备案，此备案行为对当事人的权利、义务是产生了实质影响的。

就备案制度的性质来说大致具有以下几点：1、从我国现有的专门法和行政法规及其他规范性文件关于备案的相关规定可知，备案在多数情况下是不具有审批或许可效力的信息收集型行政管理行为。对备案来说，无论申请方为行政相对人还是需要备案的行政机关，接受备案方均为行政机关或法律、法规授权的组织。依据备案程序，行政机关往往就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政相对人只需要按备案要求提供信息或资料即可。可见，备案不具有创设权利的审批或许可性质，而是具有信息披露功能的行政管理行为，目的是方便行政机关的管理、监督和服务。2、备案可以是一个独立的内部行政行为，如干部任用登记备案制，也可以是履行社会管理职责的行政管理行为，如行政相对人申请注册商标使用合同备案等。至于备案是否是可诉的具体行政行为，在理论和实务界还难以界定清楚，目前主要是以行政法上规定的具体行政行为的特征来判断其性质。主要是看该备案行为有没有给行政相对人的权利、义务产生实质影响，以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。因此，不对当事方权利、义务产生实质影响的备案就不具有法律概念的特征，当然也就不具有可诉性。比如合同备案行为，多数情况下并不具有鲜明的行政行为特征，这种情况下一般不将其当作独立的具体行政行为来看待。另外，法律、法规、规范性文件在设立备案主体的同时，其实也设立了该主体的义务。按照义务的性质区分，可将其分为约束性义务和非约束性义务。带有约束性的义务，会产生相应的法律后果；而非约束性义务一般不会引起法律后果。那么，就备案行为来说，该行为有没有给行政相对人产生一定的法律后果也是判断其是否具有可诉性的依据之一。

三、备案与相关概念的区别

（一）备案与行政审批

所谓行政审批，目前在理论、实践方面并没有明确的界定。从字面上看，行政审批即行政审查、批准，是行政机关依据相对人的申请，经审查依法同意申请并授予申请人从事名下活动的资格或权利的一种行政行为。[1]由此可见，行政审批具有资源配置的作用，它除对直接申请的行政相对人的权利产生实际影响外，还对间接相对人的权利与义务产生影响。行政主体一旦批准了行政相对人的申请，行政相对人便获得了从事批准活动的资格和权利。备案与行政审批的区别在于，备案主要是信息披露、信息公示和有案备查，而审批是对行政相对人权利的增减和资源的配置。

（二）备案与行政许可

我国《行政许可法》规定“行政许可是指行政机关依公民、法人或其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为”。可见，行政许可是一种事前控制手段，其本质表现为审查、核实相对人是否具有符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件，其依据来自于法律、法规、地方性法规或省、自治区、直辖市人民政府的规章。备案往往是政府为了行政管理的需要，将不宜行政许可但必须管理的事项纳入备案制度，是一种事后监控手段。与行政许可不同的是，备案的依据除法律、法规、规章或地方性法规、规章以外，更多的是其他规范性文件，特别是地方政府颁布的一些决定与命令。

（三）备案与行政登记

所谓的登记是指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行核准，并将该事实记录在册的行为。人们通常在两种意义上使用登记概念，即创设法律自由的构成性事实和证明特定主体拥有某种法律自由的证据性事实。第三种意义上的登记是指登记机关只要求如实登记有关信息并不设定特定标准的登记（如结婚登记中的健康证明等），这种登记具有披露信息的作用。[2]第一、二种登记分别被认为是许可式登记和确认式登记，第三种登记则被认为是备案式登记。备案式登记实际上就是备案，目的是便于信息披露和行政机关事后的行政监督和管理。

四、价格部门备案行为的法律属性

价格部门的备案针对的对象主要是小区物业服务收费的合同备案。根据《市住宅物业分等收费管理暂行办法》的规定，“物业管理企业应当自签订物业服务合同之日起15个工作日内，将物业服务合同提交物业所在地的区县价格主管部门和房地产行政主管部门备案”。依该条款的规定可知，价格主管部门对于物业管理企业的备案是一种服务合同文本的备案，应该属于备查性备案范畴，因为价格部门的备案并不影响合同本身的效力，也就是说，物业服务合同在申请备案之前已经生效。所以，这种备案行为是为了方便行政机关的监督、管理。那么，价格主管部门备案行为该如何定性，笔者认为在探讨这一问题前，必须要先区分清楚哪些行业属于政府定价，哪些是政府指导价，哪些是市场调节价。对于属由政府定价的备案行为就是比较典型的具体行政行为。而易引发纠纷的主要是政府指导价的行业收费，比如现今的小区物业服务收费就属此类。所以，在分析物价部门的法律地位、责任时不能“一刀切”，应以备案是否是价格生效的前提来划分具体的法律责任。对于市场调节价的收费项目，物价部门的备案仅仅起信息备查的作用，对该价格的确定行政机关不承担行政责任，不会产生直接的法律后果。因此，备案事项的性质决定备案的性质，行政机关备案行为的责任、性质必须具体情况具体分析，不能一概而论。

此外，价格主管部门的备案有没有对协议当事方的权利、义务产生影响，也是判断其是否属于可诉行政行为的重要标准。如果备案对当事人产生了实际影响，那么此行为在多数情况下就是一种外部的具体行政行为，很可能具有可诉性。反之，若价格部门的备案起到的只是登记以备查的作用，那么笔者认为这样的备案行为就不是一个独立的具体行政行为，并不具有可诉性。由于备案行为本身的效力也决定备案的性质，因此，在实际操作中不能将与物业有关的备案行为的性质简单化，由于目前物业服务合同的备案制度欠缺进一步的法律规定，所以就该行为的性质还是很难确定。而且与此备案有关的时间、原则、内容等还需逐步规范化。

综上所述，行政备案制度的内涵、性质十分复杂，法律、法规的规定也较原则化，致使行政机关在实际操作中面临诸多疑惑。价格部门结合自身工作对备案制度进行深入探讨，既为提高自身行政执法水平，同时也为相关部门制定备案细则提供参考。

五、结论

结合与会专家带有建设性的分析和建议，在我局同志的共同商讨下，初步拟定了物价部门的备案细则，现汇报如下，以供领导审阅。

（一）行政相对人在向物价部门申请合同备案之时必须首先填写

承诺书。承诺书内容包括：承诺自己所提供的备案材料合法、真实、有效，无任何弄虚作假行为。

因行政相对人提供虚假材料，所引发的法律责任由申请备案的行政相对人承担。

（二）对于材料齐备的申请，物价部门出据盖有备案专用章的回执。已获备案的合同，在实际操作中如遇有合同内容变更的情况，原备案申请人应及时向物价部门重新申请备案。

（三）已获备案的行政相对人，应严格履行合同内容。物价部门依据已获备案的合同条款对合同的执行情况进行指导、监督。对不按合同条款收费的行政相对人，物价部门有权对其进行劝阻直至查处。