新形势下加强村级党内民主建设的实践与思考

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党的十六大指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，不仅进一步强调发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容，而且把坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，不断完善党的领导方式和执政方式，总结为五十五年来党执政六条主要经验的重要内容，作为加强党的执政能力建设重要指导原则，要求全党在实践中长期坚持并继续加以完善和丰富，这是新形势下加强党的建设的新要求。事实上，当前随着农村各项民主进程的推进，农村党员的民主意识日益增强，也已给农村党组织如何转变工作方法，切实保障和维护好党员群众的民主权利，不断提高农村党组织的执政能力，巩固党在农村的执政基础，提出了新的课题。近年来，余姚市委结合在全市农村开展的“先锋工程”建设，以建立“五项制度”、落实“五个权利”为重点，对新形势下加强村级党内民主建设进行了积极的探索，并取得了初步成效。

一、加强村级党内民主建设的重要意义

1、加强村级党内民主建设，是适应农村村民自治进程，提高党的执政能力的现实需要。随着村级民主化进程的推进，尤其村委会直选后，大多数农村党员群众的民主意识明显增强，出现了“两个转变”的现象：一是参与村级重大事务决策热情提高，愿望日趋强烈，从要我参与向我要参与转变；二是广大农村党员群众对民主有了新的要求，要求村级重大事务决策真正做到公开透明、公平公正，从对民主形式的低要求向民主形式与内容并重的高要求转变。同时，村党组织面临着一系列前所未有的问题，有的地方甚至面临着严峻的挑战，部分村出现了村两委会关系不够协调，党员在群众中的威信下降等新情况，迫切要求村党组织强化党内民主，健全村党组织领导下的村民自治运行机制，建立充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，以党内民主的发展，示范和带动村民自治的进步。如当前在村民委员会选举已经实行“海推直选”的情况下，村党组织委员尤其是书记的选举，大多数地方还停留在过去那种“上面定人头，党员举拳头，群众没花头”，三、五个委员举举手的做法，不仅党员群众不满意，就是选出来的村党组织书记自己也感到气不壮、腰不直。因此，在新形势下如何建设和发展党内民主，使党的工作更加顺应民意，农村党组织的创造力、战斗力和凝聚力得到进一步增强，已经成为当前农村基层党组织建设亟待解决的重要问题。

2、加强村级党内民主建设，是解决当前农村工作面临的新问题，完善党的执政方式的现实需要。

*年，余姚市在全省率先进行了行政村区划调整工作，全市行政村总数由811个减少到269个，全市268个行政村党组织（其中1个村已撤村建社区），共有农村党员30653名，其中行政村党员总数为23341名，平均每个村有87名党员，最多的有200多名党员，村的规模明显增大。同时，随着农村经济和社会的快速发展，村党组织还面临着土地征用、社会保障、外来人口管理、发展村级集体经济等一系列新问题和新情况。但从农村党组织的建设现状看，还存在着一些不尽人意的地方，如村级民主管理制度不够规范，民主监督渠道不够畅通，使个别村党组织班子政策法规意识淡薄，制度建设不完善，制度执行不到位，村务管理混乱，群众意见大；少数村干部宗旨观念淡薄，服务群众意识较差，作风不实，工作脱离群众，导致党群干群关系紧张。这些都对村党组织如何不断完善自身建设，完善执政方式，有效提高领导能力，提出了新的挑战。上述情况与问题的存在，迫切需要我们加强村级党内民主建设，一方面教育引导村级党组织及时转变工作思路，改进工作方法，通过完善工作制度和规范办事程序，不断提高解决农村复杂问题、驾驭村级各项事务管理的能力，另一方面切实增强村干部的群众观念、服务意识，改进服务方式，转变工作作风，提高群众威信，进一步密切农村的党群干群关系。

3、加强村级党内民主建设，是促进农村党员队伍作用发挥，巩固党的执政基础的现实需要。

当前，随着农村“四个多样化”趋势的日益明显，由于各种主、客观因素的影响，农村无职党员作用发挥不够明显，先进性作用体现不充分：一方面，在传统村党组织选举中，党组织班子候选人特别是党组织书记人选的组织意图过于明显，助长一部分村干部唯上不唯下的风气，党员群众参与村级事务民主决策的权利得不到有效保障，出现了组织“不要”党员的现象；另一方面，不少党员群众专心于挣钱养家，认为组织上的事反正自己说了也不算数，民主权利可有可无，组织让我行使就行使，反之也无所谓，出现了党员“不要”组织的现象。这种情况的存在，严重影响了党在农村的形象与威信，削弱了党在农村的执政基础。究其原因，一方面确实与目前党员队伍客观的结构、素质等现状有关，但从另一方面来看，与村党组织没有为无职党员提供作用发挥的有效平台和载体，也有着密切的关系。通过加强村级党内民主建设，使无职党员民主权利有保障、作用发挥有舞台，增强广大农村党员群众的责任感和荣誉感，调动他们参与村级党内外事务管理的积极性，充分发挥党员先进性作用。

二、加强村级党内民主建设的一些初步实践

1、建立党员“首议”制，落实党员的优先知情权。

余姚市针对行政村撤并后农村党员集中教育难组织、难召集等问题，从拓展基层组织的活动阵地着手，在全市开展了农村党员教育活动点建设。在每个行政村中，选择若干户有一名以上中共正式党员，且综合素质好、政治素质高、组织纪律观念和奉献意识强、群众基础好，家庭住址相对比较中心，交通便利，家中电视机等硬件设施较好的党员家庭，作为党员教育活动点，每个点一般集中10至20名党员定期开展活动。目前，全市268个行政村已建立党员教育活动点1097个，23000余名农村党员和近万名农村青年经常在教育活动点接受党的教育，开展党的活动，党员教育活动点已成为余姚市广大党员学习、贯彻和实践“三个代表”重要思想的新阵地。

党员“首议”制就是以党员教育活动点为依托，畅通党员参与党内生活和村级重大事项讨论的渠道，落实党员优先知情权。党员“首议制”的主要内容有：一是上级文件点内党员先传达。村党组织把上级党委、政府的有关文件在党员中首先进行传达贯彻，认真组织党员学习，使党员深刻领会党的路线、方针、政策，带头宣传、带头贯彻、带头落实。二是重要工作点内党员先通报。规定村党内重大事务和村经济社会发展的重大工作，由活动点联系人（一般为镇、村干部）及时向党员通报。通报分即时通报和定期通报，村级后备干部选拔培养、党员的发展、重大工程项目建设等重大事项实行即时通报，党员党费交纳情况等常规性工作实行定期通报。对一些村级重大项目的组织实施还坚持事前、事中、事后“三通报”。三是重要问题点内党员先讨论。在民主决策前，对村级重大事项以及党员、村民关注的热点问题，以党员教育活动点为单位，提交党员讨论，征求党员的意见、建议。根据党员的意见、建议，对决策进行修改完善。四是重要决策点内党员先行动。在村级重大决策的实施中，要求党员带头行动，带头贯彻执行，并积极帮助村干部做好周边群众的引导、说服工作，确保重大决策顺利实施。

2、建立党员提案制，落实党员的合理建议权。

为进一步规范村级各项事务管理，充分听取广大党员意见，推进村级决策的科学化、民主化，建立了党员提案工作制，以制度形式及时收集和充分听取党员的意见、建议和呼声，积极落实党员的建议权。党员提案制主要包括四个方面内容：一是党员提案的范围。规定本村党员凡是对村党组织工作决策、党内事务管理、村干部工作作风、村级各项事务管理及村级集体经济和社会发展等方面有意见和建议的，通过填写党员提案专用单的形式进行反映。同时，要求党员通过各种方式收集群众的意见、建议，及时以党员提案的形式上报。二是党员提案的形式。主要分党员个人提案和党员集体联名提案两种形式，其中党员集体联名提案必须以党员教育活动点为单位，由1人提议，6人以上附议并签名，方为有效。三是党员提案的办理。村党组织成立党员提案工作办公室，拟订《村党员提案工作办公室的工作职责和工作制度》，规定由提案工作办公室负责发放党员提案单，汇总党员的提案，及时召开提案工作办公室会议，提出初步的办理意见。对党员个人提案按提案内容提交各线办理，并由各线抓好答复和办理；对党员集体联名提案，须向村党组织汇报，由党组织审核后按提案内容提交各线办理，办理情况由村提案工作办公室书面向提议人答复；对属于上级党委职权范围内的事项，需要上报的，由村党组织负责上报。四是党员提案的督办。由村党员提案工作办公室负责抓好提案的督办工作，规定对党员个人提案自交办之日起一星期内将办理结果答复提案人；对党员集体联名提案自交办之日起半个月内将办理结果以书面形式答复，并把对党员提案的办理情况在村党务公开栏上进行不定期公示。党员提案制的实行，使基层党员的意见与建议能够及时、顺畅、真实地反映到村党组织，并把村党组织的答复和处理情况，反馈给有关党员，真正做到下情及时上报，上情及时下达。

3、建立“公推直选”制，落实党员的民主选举权。

为进一步扩大农村党内选举的民主化程度，真正把政治上靠得住、工作上有本事、群众中有威信的优秀党员，选拔到村级领导岗位上来，夯实党在农村的执政基础，促进农村改革、发展与稳定，余姚市探索试行了村党组织领导班子“公推直选”制，要求村党组织换届选举工作主要采取“公推直选”的方法进行，由全体党员和群众代表分别推荐村党组织委员和书记人选，然后由乡镇（街道）委根据多数党员和群众的意见，按照组织程序确定候选人建议人选，再召开党员大会直接选举产生村党组织委员和书记。在具体操作上，主要分准备发动、组织实施和总结培训三个阶段进行：一是准备发动阶段，做好建立组织、制订方案、大会动员、骨干培训、进村指导等准备工作；二是组织实施阶段，按照确定群众代表、公开任职条件、民主测评推荐、组织考察、确定候选人、党员大会直选、选举结果公示、党（工）委审批发文等步骤，做好选举工作；三是总结培训阶段，做好健全组织网络、梳理工作思路、分级检查验收、总结培训等收尾工作。由于“公推直选”方式，采用了群众公开推荐，组织考察，党员大会直接选举，选举结果公示等新的方法，使选举工作取得了比较理想的效果。据初步统计，全市新一届村级党组织班子，精简职数25人；全市共有68个村的党组织书记，因年龄过大，致富能力和带领群众致富能力弱，群众威信低等原因而在竞选中落选；一大批年富力强、群众威信高的能人走上村级党组织领导岗位，全市新一届村党组织班子的平均年龄为45.5岁,比换届前的46.9岁年轻了1.4岁。同时，新班子的文化结构也得到了明显改善，换届前后相比较，初中以下文化的由61.8%降到了57.1%，减少了4.7个百分点；高中（中专）和大专以上文化的分别由34.6%、3.6%上升到36.6%、6.3%，各增加了2和2.7个百分点。同时，从当前全市各地的实施情况看，村党组织领导班子“公推直选”方式还受到了广大农村党员群众的普遍好评和认可。

4、建立党员代表表决制，落实党员的决策参与权。

针对当前村级决策事项多、行政村撤并后党员人数多、全体党员集中表决组织难的问题，为进一步提高村级有关重大事项的决策时效，余姚市探索试行了党员代表表决制，一般要求在党员人数100人以上的村实行这项制度。其内容具体包含四个方面：一是严格党员代表条件。规定党员代表必须是努力实践“三个代表”，思想政治素质好、全局观念和集体观念强、党员先锋模范作用发挥好、参政议政意识强、身体健康、年龄相对较轻、文化程度相对较高的正式党员。村级党员代表与村民代表一般不交叉。二是合理确定党员代表名额。具体根据党员的总数、所属党支部的数量及工作需要等情况，确定村党员代表名额，一般为全村党员总数的20%。三是规范党员代表产生办法。以党小组为单位，以党员直选的形式，选举产生初步候选人，并根据得票多少按照不少于应选名额20%的差额比例确定正式候选人，再以无记名投票的方式差额选举产生党员代表。四是明确党员代表职权范围。党员代表在村党组织领导下，根据全体党员的授权内容开展工作，听取和审议村党组织的工作报告，讨论决定村级有关重大事项，督促村各项工作落实，深入了解社情民意。村党员代表的任期与村党组织班子成员的任期同步。通过实施这项制度，进一步完善了村级重大事项的决策机制，形成了村级重大事项决策“五步法”，即：第一步，村党组织研究提出决策方案；第二步，村“三委会”会议讨论修订；第三步，征求党员群众意见；第四步，党员代表大会讨论修改，形成决议（属党内事务的决定，不再提交村民代表会议讨论）；第五步，召开村民代表会议或村民大会作出决定，付诸实施。

5、建立村级党务公开制，落实党员的民主监督权。

增强党的工作的透明度、创新党内民主监督机制、拓宽党内民主监督渠道，是发展党内民主的重要内容。在积极实施村务、财务公开的基础上，余姚市探索建立了村级党务公开制，专门开辟村级党务公开栏，推行村级党务工作向党员、群众公开，接受党员群众监督。村级党务公开内容主要包括村级班子成员分工情况及联系电话、村党组织三年任期目标及年度创业承诺目标、党员发展事前公示、党员民主评议结果、村级后备干部情况、党员提案办理情况、党内重大决定等内容。党务公开时间按公开内容的不同，分长期、定期、即时公开三种形式，主要在村党务公开栏中进行公示，并建立村党务公开监督小组，负责抓好党务公开的全过程监督。每次党务公开后，村党组织及时通过党员教育活动点听取党内外群众的反映和意见，对党员、群众提出的疑问和要求，及时作出解释与答复。同时，各地还通过采取各种方法和途径，依托党务公开栏，加强对村级党内民主实施工作的监督。

三、取得的初步成效

通过建立五项制度，落实党员的优先知情权、合理建议权、决策参与权和民主监督权，不仅扩大了党内民主，健全了党内民主制度，巩固了村党组织的领导核心地位，而且也带动了村民自治，促进了全市农村基层组织“先锋工程”建设的扎实开展。

1、保障了党员民主权利，农村党员的主体意识得到增强。以前一些党员群众讲“党员不党员，就差两毛钱”。通过加强村级党内民主建设，进一步唤起了党员的责任意识、政治意识，激发了党员的活力，增强了党员的责任感和使命感，尤其是为农村无职党员发挥作用提供了新的舞台。正如一位无职党员说：“以前由于无职业、收入低，找不到发挥作用的舞台，现在由于党员教育活动点、党员提案制的推行，使自己感到人闲思想不能闲，村里的环境卫生、邻里团结、赌博迷信样样都要管，党员的作用就体现出来了”。同时，由于实行了村级重大事项党内先讨论，党员先知道，党员先行动，营造了较好的党内民主氛围，激发了党员参与村级重大事务的积极性和主动性，提高了党员的威信，使党员真正感受到了社会的尊重和自我价值的实现。

2、促进了干部作风转变，农村党群干群关系更加密切。加强村级党内民主建设，一方面，通过村级重大事项事前、事中、事后都征求党员的意见，事事都倾听党员的心声，并把选择村干部的权利更民主、更公开地交给普通党员，使村干部的“上”与“下”更大程度地处于党员的选择之中，村干部的行为始终处于党员监督之下，促使村干部必须时时注意自身形象，加强自身建设，切实做到“常怀为民之心、常听为民之言、常思为民之策、常兴为民之举、常察为民之行”。另一方面，通过充分保障党员的权利，使得党员更加积极主动的发挥先锋模范作用，自觉兴起了“一名党员一面旗帜”活动。如不少村针对道路硬化、河道清洁后卫生保洁难的问题，以教育活动点为单位组建了党员义务保洁队，受到了广大群众的好评。又如，有些村针对部分弱势群众生活困难的实际，在一些党员的建议下，村党组织专门出台了困难对象结对定补政策，用制度形式保障困难户的基本生活，并通过支部结一户、若干名党员帮一户、班子成员联一户等形式，切实帮助困难户解决实际问题。

3、带动了村民自治，村级党组织的领导核心地位得到强化。尤其是村级重大事项决策“五步法”的实施，把农村基层党的建设与村级事务管理职责履行方式、途径，统一到一个程序上来，这样既健全了村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，带动了村民民主，促进了农村社会的稳定，又协调了村党组织与村委会、村党员与村民代表及村民的关系，强化了村党组织的核心地位，走出了一条把党员群众意愿变成村两委会的工作目标，又把村党组织的意愿转变成党员群众意志的村级事务管理新路子。如泗门镇谢家路村3年来共投入1200多万元资金，为民办实事30多项，由于每一项都经过了严格的程序，事情办得非常顺利，党员群众称心满意，有效促进了当前征地拆迁等许多重大难点、热点问题的顺利解决。通过村级党内民主的示范带动，也进一步带动了村民自治工作，效果十分明显。

4、促进了村级各项工作，全市农村基层组织“先锋工程”建设水平得到新的提高。通过实施村级党内民主建设工作，有力促进了全市农村基层组织“先锋工程”建设。经过考核，*年度全市共有31个村党组织达到了“五强”要求，被确定为首批先锋工程“五好”党组织，约占全市行政村总数的12%，并涌现出了谢家路村、小路下村、杨家村等一批全国、全省和宁波市级的先进村。*年，全市又有53个行政村要求申报创建先锋工程“五好”村党组织，预计到2006年全市共有195个行政村达到先锋工程“五好”村党组织标准，可以提前一年完成预定的创建任务。

四、几点体会

加强村级党内民主建设，保障党员权利，是新形势下对发展村级党内民主的一种新的有益探索。在初步的实践中，我们深刻体会到：

1、充分反映党员意愿、切实保障党员权利，是发展村级党内民主的基础。党员是党内民主的主体。党员在党内的这种主体地位是通过党员的民主权利来实现的。离开党员民主权利的充分实现和切实保障，发展党内民主就是一句空话。党章规定了党员的八项权利，涉及民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面。保障党员的这些权利得到正确和充分行使，对于增强党员的政治责任感和，更好地发挥党员的作用，具有十分重要意义。从保障农村党员的八项权利着手，加强村级党内民主建设，才能调动每个农村党员的积极性、主动性和创造性，促进村级各项工作的开展，形成党员群众心齐气顺，党群干群关系融洽，村级经济发展，社会安定有序，物质文明、政治文明、精神文明“三个文明”建设协调发展的良好局面。

2、疏通党内民主渠道、丰富党内民主形式，是发展村级党内民主的关键。通过各种渠道，加强农村党员对村级党内事务和重大事项的了解和参与，组织农村党员参加党内重大事务和村级重大事项的讨论、决策，既是保障党员权利的重要内容，也是发展村级党内民主的必要条件。如果不向党员通报情况，征求党员意见建议，党员就不可能有效地参与党内事务的管理，不可能对村班子成员进行有效监督，也不利于自觉执行党的决定。通过建立党员教育活动点，试行村党组织领导班子“公推直选”制，实施党员提案制，推行党代表票决制，开辟村级党务公开栏，不仅维护了村党组织的领导核心地位，保证了党的方针、政策在农村基层的贯彻落实，而且使广大党员的意愿得到了充分表达，使党的民主集中制和党的路线在实践中得到有效落实。

3、规范党内民主程序、健全党内民主制度，是发展村级党内民主的保证。发展党内民主，必须坚持制度化、规范化、程序化。在实践中，我们始终把建立健全充分反映党员和党组织意愿的村级党内民主制度，贯穿于扩大村级党内民主建设的全过程，建立了农村党员教育活动点制度、村党组织领导班子“公推直选”制、村党员提案制、村级重大事务通报制、村级重大事务决策意见征求制、党员代表工作制、党员代表票决制、村级党务公开制等制度，使党内民主的发展有章可循，以完备的制度来保证村级党内民主的规范实施。