县市区党委执政方式和领导方法研究

导语：县市区党委执政方式和领导方法研究一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

党的执政方式和领导方法就是党对国家和社会实行领导的体制、机制、途径、手段和方法的总称。从县（市）区层面看，党的执政方式和领导方法可以具体归纳为决策、执行和监督过程中体现出来的方法和手段。县（市）区党委在实施对地方的领导中，按照什么方式执政，采取哪些领导方法，既是执政能力的反映，也影响着执政能力的发挥。因此，认真分析近年来各县（市）区党委在改进和完善执政方式和领导方法上的实践情况，及时发现存在的问题及原因，提出相应的对策措施，对于进一步改进地方党委的执政方式和领导方法，提高地方党委的执政能力，具有十分重要的现实意义。

一、基本估价

近年来，我市各县（市）区党委按照加强党的执政能力建设的要求，进一步发展党内民主，坚持和健全民主集中制，完善领导班子工作运行机制，积极改进和完善执政方式和领导方法，形成了许多好的做法和经验，如建立完善党委内部决策机制，健全党委全委会和常委会议事规则，正确处理好全委会、常委会和书记办公会之间的关系。推进民主制度建设，规范人事权、事权和财权运行，努力形成按制度办事、靠制度管人的机制和风气。在干部工作中建立公开推荐、公开选拔、考核公告、任前公示、政绩公议、廉情公布等“六公开”制度，试行全委会推荐重要干部表决办法和常委会讨论干部票决办法，较好地落实了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目公开招投标、政府采购、产权交易进入市场等制度，开展三轮行政审批制度改革，建立阳光办事大厅，对确需保留的审批事项，制定严密的内部监督措施，建立行政审批责任追究制度，增强了事权运作的透明度和约束力。推行部门预算制度，实施“收支两条线”改革，实行机关财务“四统一”，建立财务民主监督和大额资金安排集体决策制度，增强了财权运行的公开性和透明度。这些行之有效的制度和规定，提高了领导地方经济和社会发展的能力，推动了地方经济和社会的全面、快速发展。但是，从加强党的执政能力建设的要求看，县（市）区党委在决策、执行和监督过程中的方式和方法还存在一些不容忽视的问题。具体表现为“四个不够”：

1、总揽作用不够突出。长期形成的权力过分集中于党委、以党代政等问题并没有从根本上得到解决。现在，一些地方党委的领导方法仍然停留在计划经济和党管一切的框框里，大权独揽，不仅抓全局性的决策、抓重大事项，而且代行了政府引进项目、外地招商等职能，自觉不自觉地管了许多不该管、管不好的事情，既当了“裁判员”，又当了“运动员”。实际中，已经出现了党委一班人工作头绪多，常年辛苦劳累，而政府一班人“跑龙套”、“敲边鼓”的现象。有的地方存在着什么都搞“一把手”责任制，使“一把手”陷入了大量的具体事务中。包办代替同级其他各种组织事务的问题依然存在，直接讨论决定土地征用、审批，直接定性、变更具体案件的审判结果等现象时有发生。党政关系上存在的这些问题，使党委处在各种矛盾的焦点上，降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，影响了党的自身建设，也妨碍了党依法执政的实现。

2、重大决策不够民主。尽管各地都制定了各种决策制度，实行集体决策、民主决策和科学决策，但就目前的实践看，党委在自己的角色定位和职能安排上，不同程度地出现错位、越位、缺位的问题。把所有职权拿在手里，直接调控，因而导致职能偏差和领导行为的不规范，决策的民主化、科学化不够完善。各级党的代表大会作为地方党的最高决策机构，很少对重大问题作出决策，常委会集党内决策权、执行权和监督权于一身，即“三权合一”，严重地损害全委会的权威，妨害了党内民主。有的领导干部“三拍”现象还比较严重，往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策失误。一些部门往往以部门利益为标准来行使决策权，分割和肢解了行政权力，导致决策的随意性和片面性，而有的分管领导往往都为自己的“领地”说话，很少从全局考虑。有些党委主要领导同志遇到班子多数成员的意见与自己的意见不一致时，硬是按自己的意见拍板，或者当面不敢违背多数人的意见，干脆来个议而不决，把问题拖到一定时间，会后还是按自己的意见去执行。决策权和执行权没有分离，自己决策自己执行，决策错了照样执行，导致错误的决策迟迟得不到纠正，给党和人民的事业造成损失。

3、依法行政不够到位。正确地实施决策，是正确行使领导行为的重要环节，也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。虽然各地都建立了依法行使权力的规章和管理制度，规范各种领导行为，但在具体工作中，行政程序不规范，行政不作为，依法行政、依法办事的能力和水平还不高，没有充分认识到政策与法律的区别，未能自觉地将党的政策转化为政府的政策，并将一些政策上升为法律，认为只要有政策，什么问题都可以解决，因而主张用政策代替法律，“黑头（法律）不如红头（政策），红头不如白头（内部文件），白头不如口头（指示）”、“经济要上，法律要让，红灯要闯”都表明依法行政的意识尚未完全实现。管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和“文山会海”现象还比较严重。议而不决，决而不行，行而无果的情况还时有存在。对集体作出的决定执行不力，各自为政。

4、党内监督不够有力。权力的监督是权力运行中的一个重要环节，也是实施领导行为的一种具体方法。目前，党内监督机制还不完善，存在一些薄弱环节：上级监督下级、下级监督上级、平行监督以及职能部门监督等机制之间协调不够，缺乏监督合力；监督方式单一，缺乏全过程监督，事前监督和事中监督不够有力，往往是事后出了问题才进行监察处理，对党内在一定条件下容易发生的违纪行为和不正之风，事前很少提出有力的防范措施，对已经出现的苗头性问题，不能及时察觉和纠正，对党员干部行使权力的情况，缺乏经常性的检查、督促，经常是等到问题严重时才查办。纪律检查部门与同级党委的关系不顺，影响了监督的功能和效果。

二、原因分析

出现上述种种现象和问题，主要有以下四方面的原因：

1、从领导干部自身来看，一些党员领导干部的思想认识还不够到位，导致改进和完善执政方式和领导方法的主动性不高。尽管各地党委都有做好工作的主观愿望，但对执政方式和领导方法的研究和探索不够关心，面对新形势下出现的新情况、新问题，不调查、不思考、不研究，思想僵化，方法老化，往往凭经验办事，凭感情办事，凭兴趣办事。有些领导干部对集体领导制度缺乏认识，有的把集体领导制度当作可执行也可不执行的一般工作方法，有的把“班长”个人的意见等同于集中，有的则把民主集中制等同于“四个服从”。

2、从领导体制来看，党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系没有真正理顺，导致工作运行中职能权限不够明确。党委与立法机关的关系尚未理顺，党的政策转化为法律的制度化方式没有从体制上彻底解决，改革与发展的重大决策和立法的结合存在着体制上的障碍。在法律实施方面，党的组织与行政执法机关、司法机关的关系也没有理顺，体现全党意志的法律在实施过程中时常受到某些干扰，其结果是法律和党的权威都受到影响。党的组织结构特别是党的工作部门的权力、职责配置还不尽科学，职能交叉的问题还没有得到根本解决，如同样是党员队伍的教育管理工作，纪检、组织和宣传等部门都有职能，实际工作中往往会产生矛盾。

3、从党内民主来看，一些党员领导干部民主集中制原则执行不够到位，导致决策中民主不够和集中不够两种极端性问题。当前，少数地方党委领导班子在实行集体领导制度中，既有个人说了算的问题，又有集体议而不决的问题，个人说了算的情况比较多；既有民主不够的问题，也有集中不够的问题，民主不够的情况比较多。有的对上搞分散主义，要求放权，对下搞“垄断”，要求集权；有的“班长”过分强调集中，要求委员绝对服从，有的委员过分强调民主，要求“班长”充分尊重自己的意见；有的地方对重大经济问题和其他问题能够较好地坚持集体讨论，对重要干部任用却有个人说了算的情况。

4、从制度建设来看，一些地方的制度和规定缺乏系统性、规范性和可操作性，导致决策中存在无“法”可依，有“法”难依的情况。有的地方没有建立相应的制度，建立起来的制度有些不够完善，内容比较原则，操作比较随意，如有些党委制订的议事规则，内容界定上比较笼统，模棱两可，党委与政府、班子成员个体决策事项与集体决策事项和书记办公会议与党委会议之间的议事范围界定不够明确；有些制度缺乏可操作性程序，执行起来比较随意，该提交没有提交，该讨论没有讨论，该决定没有决定，延误决策时机，影响议事质量，产生决策失误；有些制度没有监督保证措施，对违反制度没有严格的责任追究规定，对处理违反制度的人和事缺乏可靠的依据，影响了制度的严格执行。

三、对策和措施

发展党内民主，坚持和完善民主集中制原则，完善领导班子工作运行机制，改进和完善党的执政方式和领导方法，是一项干部群众关注、涉及利益调整的复杂工作，必须深入研究，稳妥慎重，有序推进。从县（市）区党委的角度，着重要做好“提高素质，规范关系，扩大民主，加强监督”四篇文章。

1、强化教育培训，着力提高各级干部尤其是领导干部的能力素质。一是理论武装要突出针对性。要开展发展观教育，增强执政强国的意识。围绕全面建设小康社会目标，采取主题教育等多种形式，教育各级领导干部保持清醒头脑，明确发展方向，切实解决一些干部对发展定位不准、思路不活、办法不多的问题。要开展群众观教育，增强执政为民的公仆意识。紧紧围绕保持血肉联系核心，采取结对帮扶、定点联系、调查研究、民主评议等有效方式，推动各级领导干部坚持“两个务必”，做到“四个牢记”，转变工作作风，切实解决一些干部与群众联系不紧、不为群众谋利、在群众中形象不佳的问题。要开展时代观教育，增强执政求进的创新意识。紧紧围绕抓住重要战略机遇期要求，采取论坛、形势报告等多种方式，切实解决一些干部安于现状、盲目排外、视野狭窄的问题。

二是培养锻炼要突出实践性。强化培训、锻炼、交流三项措施，加快提升各级领导班子和领导干部的执政素质。要强化教育培训，不断掌握新知识。要与高等院校、培训机构等建立密切的合作关系，坚持急需、实用原则，根据实际工作对不同层次、不同类别、不同岗位领导干部的不同需求，探索开展分层、分类教育培训新路子，使之尽快熟悉掌握市场经济、法律法规、外经外贸、招商引资、城市管理等各种新知识、新技能。要重视实践锻炼，不断增长新才干。注重在实践中选拔、锻炼、培养干部，经常性地通过岗位练兵、挂职锻炼、压担锻炼等多种途径，在复杂的环境中考验、锻炼干部，不断提高干部的实际工作能力。要加强轮岗交流，不断积累新经验。要通过轮岗交流，多岗位锻炼干部，不断提高干部的工作经验和适应能力，努力造就各类复合人才。

三是干部配置要突出系统性。注重用好选配、激励、备用三种手段，优化班子整体效能。要坚持能职结合，注重在选配中发挥效能。抓住换届契机，按照梯次配备、专业配套、气质互补、能职相称的整体要求，突出重点，大力选拔优秀年轻干部和高学历干部进入各级领导班子，尤其要配优配强“一把手”。要坚持上下结合，在激励中发挥效能。建立用实绩说话、凭能力上岗的用人导向，让有能力的干部在平等竞争中胜出，同时制订不胜任干部调整办法，对表现不佳的干部采取必要的组织处理，激励干部朝气蓬勃奋发有为。要坚持近远结合，在备用中发挥效能。与领导班子建设的近期和中远期需要相衔接，制定规划，严格筛选，跟踪培养，加强考核，择优输送，建立动态的多层次的后备干部培养方案，增强后备队伍活力。

2、规范各种关系，发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。各地要按照总揽全局、协调各方的原则，明确职责定位，理顺相互关系，努力形成“一个党委”、“三个党组”、“几个口子”的领导体制。“一个党委”是指党委全会，在闭会期间由常委会主持工作；“三个党组”是指人大常委会、政府、政协三个党组；“几个口子”是指党委副书记和常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪律检查、政法、统战等几个方面。一是要通过“三个党组”实现党委对同级各种组织的领导。“三个党组”对党委负责，人大常委会党组通过法定程序把党的主张经由人大及其常委会变为地方性法规；政府党组通过政府决策把党的主张变成政府的政令政策和具体的工作措施由于部署；政协党组通过政治协商的途径和机制把党的主张转化为党领导下的多党合作的具体成果和社会各界参政议政、民主监督的共识。“三个党组”是党委总揽全局、协调各方的重要组织保证，按照民主集中制的原则，“三个党组”实行具体领导，凡涉及到改革、发展、稳定和经济、政治、文化、社会建设等方面的重大事项，由党组集体讨论后，报党委常委会决策或党委全会决定。人大常委会和政协党组分别每年两次向党委汇报工作，政府每季度一次向党委汇报工作；凡应提请党委讨论的事项，分别以党组的名义上报党委。党委通过党的政治优势和组织优势，保障树立政府的行政权威，支持人大、政协依法履行各自的职责。

二是要通过“几个口子”实现党委对各个工作领域的领导。党委要统筹部署工作，以充分发挥党委职能部门的作用。同时，坚持归口负责，对一些全局性、战略性工作，由党委提出总体要求，牵头推动，在贯彻实施中按照一项工作由一个部门负责的原则，让有关部门组织推进，以提高职能部门的指挥协调作用，保证工作的顺利实施。

三是发挥好大口党委和乡镇党委的作用，保证地方党委决议贯彻落实到位。地方党委的领导核心作用在下一级组织层面的体现，主要是发挥大口党委和乡镇党委的作用。大口党委的主要作用紧紧围绕地方党委的中心工作、重要决定积极开展工作，把好方向，抓好大事，搞好协调。各乡镇党委是地方党委领导下的基层党委，要严格执行县委的决定和部署，维护地方党委的权威，保证政令畅通。同时，也要根据总揽全局、协调各方的原则，建立相应的工作机制，确保乡镇党委在本地区各项工作中发挥领导核心作用。

3、发展党内民主，形成运转有序、优质高效的领导班子工作运行机制。一是完善以尊重民意为基础的干部任用机制。要进一步扩大干部工作的民主，建立健全群众知情、参与、选择、监督的机制，全面落实群众的“四权”。要增加干部工作透明度。通过建立干部人事工作重大事项定期通报制度，畅通群众知情渠道，如公开干部选拔任用的资格、条件、方法和程序，在一定范围内公告民主推荐、民主测评、民主评议的结果等情况。要完善民主推荐制度。科学规范群众参与民主推荐的范围、层次、人数、比例，并不断改进和完善参与推荐的方式，让群众在更大范围推荐干部。要扩大干部差额选任范围。实施“差额推荐”、“差额考察”、“差额上会”、“差额提名”、“差额选举”等办法，并探索建立领导干部施政演说制度和信任度投票制度。要落实群众监督保障机制。定期开展领导干部公开述职活动，健全群众对干部工作的程序监督机制；落实干部推荐责任制，建立干部考察人员资格认证制度和干部工作特邀监督员制度，进一步完善考察责任制。

二是规范以集中民智为保障的议事决策机制。要明确党委会的议事事项。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步明确党委会的议事职能、范围和表决方式，加大党委会决策的执行和反馈力度，落实责任追究的办法。要改善党内重大事项决策议事程序。决策前，要加大调研力度，进行专家论证和社会公布；决策中，要建立专家参与制度、民主讨论制度、听证会制度，以增强决策的科学性；决策后，对有关情况要及时进行跟踪通报，建立执行监督制度和责任追究制度，提高决策的民主参与程度。

三是健全以发扬民主为核心的党内工作机制。要切实提高民主生活会的质量。对民主生活会的程序进行改革，把会上面对面的开展批评，改为会前在个别交流谈心中进行；会上重点进行自我批评，提出整改措施，整改要重点突出，具体明确。下一次民主生活会要把整改落实情况作为重要内容。同时，改进上级指导民主生活会的方式，上级每年要确定问题比较突出的班子进行重点指导，对确定重点指导的班子，会前要明确点出班子和个人存在的主要问题，督促在会前个别谈心中认真开展批评与自我批评，会后，要督促整改落实，并把整改的情况作为年度考核的重要内容。要充分保障党员的民主权利。要进一步拓宽党内民主渠道，积极推行党务公开，探索建立党员服务中心，打造公开平台，扩大党内情况和重大决策征求意见的知情面和参与面，使党员有机会参与讨论党内重大事项，有权利参与党内决策。要改革党的代表大会制度。在试点的基础上，逐步推广党代会常任制，落实党代会对党委会的重大事项的知情权、参与权、决策权、监督权。党代会可以每年召开一次，对党委的年度重要工作报告进行审议，实施对党委的重大工作、重点工程和重要项目的定期巡察制度。

4、加强党内监督，健全党内权力制约机制。要以《党内监督条例（试行）》和《纪律处分条例》精神为指导，完善党内民主监督机制。一是完善党内监督体系的整合与协调机制。要建立一个综合协调机构，使各具体监督体系的监督主体相互配合、协调一致、形成合力。要充分调动党内各种有效资源，发挥组织部门和宣传部门的监督功能，加强组织、宣传部门与纪律检查部门之间的有机配合。在党内监督活动中，组织部门应与纪律检查部门建立联系制度。凡属地方和部门主要领导干部的提拔任用，党的组织部门在考察、酝酿过程中和提请党委讨论决定前，应征求同级纪律检查部门的意见。在干部监督管理中，组织部门要加强同纪律检查部门的协调统一，在必要时应组成联合督查组，对领导干部行使权力的过程和德能勤绩各方面进行监督，增强监督的权威性。宣传部门要通过揭露、批评权力行使过程中的消极腐败现象，为纪律检查、组织等部门的监督提供快的信息通道。

二是健全党内监督的运行与规范机制。要进一步规范监督过程中的监督行为，增强监督的程序性和可操作性，做到监督过程中各个环节的运转自如。从自上而下的监督来看，为了解决实际运作中的许多困难，必须完善党内巡视制度，以强化上级对下级的监督。当前有必要按照逐级管理、分级负责的原则，将巡视制度的范围扩大到县级以上党组织，以宏观监督为主，加强自上而下的监督和管理。从自下而上的监督来看，要发挥广大党员群众的监督作用。要实行公开办事制度，使广大党员群众对权利行使的过程和结果有所了解，以便于监督。要畅通意志表达渠道，如来信来访、举报、民主评议、民主推选等具体制度都应得到切实执行，对扣压、隐瞒、打击报复的行为要进行严厉处置。

三是强化党内监督的预防与惩治机制。要加强事前防范，完善党内监督的各项制度，监督制度要具体化，制度条文要定量化，必须明确对违反制度者的处罚由谁来执行以及具体怎样处罚等问题，坚决杜绝有制度无人监督、无人执行和处罚不当的情况。要强化事中监督，健全对权力运行过程的监督机制。建立权力授予过程中的监督机制，把好干部任用的入口关，构筑起防止权力腐败的第一道关。强化权力行使过程中的监督制约机制，形成相互制约的权力格局，适当分散权力，避免集权于少数人，实现组织内部权力之间的相互监督。要强化事后监督机制和惩罚功能，对领导干部进行离任审计、民主评议以及检查权力的行使是否达到预期效果等。

四是完善党内监督与党外监督的联系与配合机制。具体包括法律监督、行政监督、群众监督、新闻舆论监督、派监督和社会团体的监督等。这些监督形式与党内监督在要素上具有交叉性，在功能上具有互补性。在党员违纪国法时，可实行纪律检查部门与司法部门联合办案、与监察部门合署办公的形式，在对党员作出党纪处分的同时，还应给予法律制裁和行政处分，以显示监督的强制性和威慑力。