基层党组织公推直选选举制度的实践与思考

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党内选举制度是党的建设的一项根本制度，是衡量党内民主发展程度的重要标志。党的十六届四中全会《决定》明确指出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。这为广大党建工作者提出了重大的理论和实践课题，意义十分深远。*年开始，浙江省奉化市大胆实践，积极探索，采取“公推直选”办法产生基层党组织委员和书记，这一做法不仅在社会上产生了积极影响，而且得到了农民、党员和上级党组织“三满意”的良好效果，并获得了*年度浙江省“组织工作创新奖”。为总结完善这项制度，我们进行了深入的调研和思考。

一、创新农村基层党组织选举制度，是加强党的执政基础建设需要解决的重大课题

在基层农村，由于民主政治建设进程的不断加快，特别是村民自治的推进和村委会的直选，对发展农村党内民主提出了新的更高的要求，给农村党组织建设带来了较大的冲击和影响。尤其是传统的“上面定人头，党员举拳头，群众没花头”的党组织委员会特别是党组织书记的产生方式，已远远不能满足广大党员群众的民主要求。民主发展的新形势、新要求，迫切需要不断创新农村党组织的选举制度，改革村党组织成员特别是村党组织书记的产生方式，以进一步提高党组织书记的公认程度，实现党内民主与党外民主的相互衔接，推进农村政治文明建设。

（一）改革和创新农村党组织选举制度，是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的必然选择。在新形势下，要把党的路线、方针、政策落实到农村基层，就必须积极发展农村党内民主和基层人民民主政治。党的十六大报告指出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”在“三个代表”重要思想中，代表最广大人民群众的根本利益与科学发展观中以人为本思想是一致的。重要的一点，就是在政治上尊重农民的民主权利，领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理村级经济和社会事务，维护和实现人民群众的根本利益。坚持以人为本，就是以绝大多数党员和群众满意为本，从选举角度讲，也就是选出来的村党组织书记要让广大党员群众满意。如果依然由少数人选举，或暗箱操作，就难以体现以人为本思想，如果选出来的人不能代表大多数人的意愿，就难以真正实践“三个代表”重要思想。只有让朝夕相处、知根知底的广大村民群众参与选举村党组织书记，充分行使人民当家作主的权利，最大限度地保障农民群众不断获得切实的政治利益，才能把广大党员群众信得过的优秀党员选拔到村级领导岗位上来，才能更好地去带领广大群众落实科学发展观，实践“三个代表”重要思想。可见，改革农村党组织成员特别是村党组织书记的产生方式，是扩大农村党内民主和基层人民民主，切实维护农村广大人民群众根本利益的基本途径。

（二）改革和创新农村党组织选举制度，是农村基层党内民主和村民自治衔接的现实要求。*年村委会直选之后，一些农村矛盾开始突出，权力角斗时有发生，党群干群关系也趋向紧张，村两委会冲突已是当前村民自治实践中的一个瓶颈问题。据统计，奉化市*年村委会实行“海选”后，村两委会关系矛盾明显的村有63个，占全市11.07%。如何改进农村党内的民主选举，拓宽群众民主参与的渠道，实现党内民主与村民自治的有效衔接与良性互动，协调好村两委会关系，已成为我国村民自治深入发展的关键。当前，社会上有一种倾向，认为村党组织班子成员只能由几十个甚至几个党员选举产生，是党内事，无关村民事。由于农村两委会的权力来源不同，两个组织的群众基础也不同，一些村民更信任与支持由他们自己直接选举产生的村委会。一些政治素质较差的村委会主任，也以种种借口与党组织书记争夺领导权，造成两委会矛盾，严重影响村里工作，甚至出现不稳定局面。要有效解决这些问题，最根本的就是通过创新和发展农村党内民主，特别是改革和创新农村党组织选举制度来实现。只有让广大群众积极参与到党内民主中来，实现农村党内民主与基层群众民主的双向互动，形成农村党组织班子成员特别是村党组织书记的产生方式与村民自治相一致的民主机制，才是切实解决农村党内选举与村委会直选之间所产生的矛盾的最好办法，才能确保农村党组织的领导核心地位，才能得到人民群众的衷心拥护。

（三）改革和创新农村党组织选举制度，是扩大农村基层党内民主，保障广大党员民主权利的客观需要。当前，在一些地方，党内民主发育程度不足，党员民主权利落实得不够，党员对党内的事务的了解和参与很少，特别是党内民主选举的知情权、参与权、选择权、监督权等没有得到应有的保障，普通党员在实际选举中所享受的民主权利是不充分的，这既不利于党内民主的发展，又造成一些农村党员不关心党组织，从而影响党组织的凝聚力和战斗力。据抽样调查，农村党员不关心村党组织工作的达10.2%，不支持村党组织工作的达4.8%。此外，由于选举的民主性、公开性、竞争性不足，普通党员和群众对党组织书记缺乏有力的监督，不利于增强村支书的宗旨意识和责任意识。缺乏党内竞争，活力不足；没有就职演说及承诺，容易导致党组织书记工作目标不清，责任心和主动性不强，动力不足；因“官帽”来自上面，容易出现党组织书记对上负责多、对下负责少现象，压力不足。因此，变革党组织选举方式，把民主选举的提名权、选择权还于广大党员，既是党的十六大提出的扩大党内民主的客观需要，也是广大农村党员和群众的一种普遍共识。

（四）改革和创新农村党组织选举制度，是巩固和扩大农村基层党组织的阶级基础和群众基础，加强党的自身建设与发展的内在要求。村党组织书记不仅是党组织的核心人物，也是全村村民的领头雁，党组织班子成员特别是党组织书记的产生，既是党内的事，又与全体村民有着十分密切的联系。当前，一些村党组织书记能力弱、水平低，有的甚至办事不公，工作缺乏激情，党组织书记的威信和号召力下降；一些党员干部的自身建设和形象不好，党组织凝聚力和战斗力减弱。这些问题既影响了广大村民的切身利益，又动摇了党的执政基础。如何选准选好党组织书记，配强配好党组织班子，是切实加强党的自身建设的内在要求，也成了部分农村党组织急需解决的现实问题。

加强党的执政基础，核心就是要不断巩固和扩大基层党组织的阶级基础和群众基础。从当前的农村实际来看，村委会成员由村民直接选举产生，具有广泛的群众基础，有较强的凝聚力和号召力。而基层党组织却是封闭选举的模式，依然缺乏公开透明，缺乏群众的广泛参与。特别是在村党组织书记的选拔任用上，没有充分考虑党组织书记在农村的政治地位和工作性质，忽视了群众公认原则，致使一些村党组织书记得不到群众的普遍拥护，缺乏坚实的群众基础，已严重影响了农村党组织书记的权威和党对农村工作的领导。因此，不断改革和创新农村党组织选举制度，充分保障广大党员的民主选举权利和村民群众的当家作主权利，已是加强党的执政基础的基本要求，是实现党对农村工作领导的重要途径。只有建立党员和群众共同参与的农村党内民主选举新机制，才能不断巩固、扩大农村党组织的阶级基础和群众基础，有效维护党执政的合法性基础。

二、农村党组织选举制度创新——“公推直选”模式的实践分析

经过两轮直接选举村委会的民主实践，农民的民主意识不断提高，村民自治的氛围越来越浓。村委会成员由村民直接选举产生，村委会的权利来自全体村民的赋予，在代表性与权威性上已与村党组织形成强烈反差，导致一些村党组织缺乏向心力，核心作用难以发挥，村两委会之间关系难以协调。为从根本上解决这些问题，使党员选举的村党组织班子成员特别是村党组织书记符合群众的愿望，从*年4月开始，奉化市委面对变化了的实际，主动适应新形势，在广泛听取群众意见和充分酝酿的基础上，大胆改革党内选举制度，实行“公推直选”的方法产生村党组织委员和书记。至今，这种方法已在132个村实施，群众代表参与人数达1万多人次。较好地达到了党内民主和党外民主、党员意愿和群众意愿相统一，选准选好党组织书记的目的。

何谓“公推直选”，简单地说，就是群众预选＋党内竞选+党员直选＝信得过的党支部书记。也就是说，在《党章》和《中国共产党基层组织选举工作条例》允许范围内，充分扩大党内民主，引入群众参与机制和竞争机制，由党员和群众公开预选村党组织委员和书记的初步候选人选，经乡镇党委审核后择优提名正式候选人选，通过竞职演说，在党内进行差额选举直接产生委员或书记。主要工作程序是：

1、统一思想，精心准备。一是调查摸底，宣传发动。调查了解村党组织党内外基础和工作情况，摸员、群众的思想动态，积极向党员、群众宣传“公推直选”意义，特别是要统一在任村党组织委员的思想。二是拟定任职条件。主要包括：认真贯彻执行党的路线、方针、政策，努力实践“三个代表”重要思想，思想政治素质好；懂经济，善管理，有技术，有带头致富和带领群众致富能力；公道正派，廉洁自律，遵纪守法，坚持原则，作风民主，服务意识强；开拓进取，勤政务实，具有较强的创新意识和勤政意识；文化程度较高，年富力强，具备较强的组织领导能力，能胜任繁重的农村工作等。具体可结合各村实际予以明确。三是确定参加预选的范围和对象。参加预选的对象由全体党员和群众代表组成，村庄规模较大的村，群众代表的数量一般为党员的2倍，群众代表由村民小组推选产生；村庄规模较小的村可以户为单位参加预选。在实际操作中，各村在体现群众参与广泛性和代表性的前提下，也可因地制宜合理确定群众代表的数量。四是制订预选和党内选举办法（草案）。预选和党内选举采用无记名投票的方式。预选是由全体党员和群众代表共同推荐党组织书记、委员的候选人初步人选。党内选举按照《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》规定，由党员直接选举产生党组织书记和委员。五是成立民主监督小组。监督小组一般由党员代表、群众代表和上级党委代表三方组成，以3-5名为宜。民主监督小组在选举过程中行使监督权，对选举的公开、公平、公正进行监督。对选举过程、选举结果的合法性、有效性进行确认；对选举中的违法、违规现象，有权提出异议，有权向上级党委控诉。群众代表不参与党组织选举中的监督；党员代表如被确定党组织书记正式候选人，其监督职能也自行中止；选举完成后，整个监督小组自行结束。

2、民主测评，公开预选。一是召开党员大会和村民代表会议，或以户为单位，对所有党员进行民主测评。二是公开村党组织书记和委员的任职条件，表决通过预选和党内选举办法。根据任职条件，组织推荐村党组织书记和委员初步候选人选。预选形式一般有两种（不设委员会的村，就直接推荐村党支部书记候选人初步人选）：第一种是党组织书记和委员初步候选人选一次性分层预选。这种方法，采用“下加”办法，即把党组织书记初步候选人选同时列入委员初步候选人选，其中推荐为书记初步候选人选的票数可计入推荐其为委员初步候选人选的票数；第二种是先预选村党组织委员初步候选人选，党内选举产生新一届村党组织委员会后，再由党员、群众代表从村党组织委员中推荐村党组织书记初步候选人选。

3、严格审查，择优提名。乡镇党委按照任职条件，对村党组织书记和委员初步候选人选进行资格审查，然后根据党员群众预选情况，择优确定2名党组织书记正式候选人选，原则上按照得票的高低顺序确定；村党组织委员则按不少于120%的比例确定村委员候选人。同时，对不符合条件的，要及时向党员群众说明情况，坚决取消候选人资格。

4、演说答辩，平等竞争。在党员、村民代表会议上，2名书记正式候选人选作竞职演说，阐明任职工作思路、任期工作目标等，回答党员和群众代表的提问。乡镇党委派专人对候选人选的竞职演说作正确引导和把关，对违反政策法规和村实际情况的，当场指出纠正，并请全体党员充分酝酿，以便作出正确选择。

5、依章选举，承诺就职。按照《党章》、《中国共产党基层组织选举工作条例》的规定，由党员大会直接选举。具体根据不同的推荐办法进行。一种是由党员大会一次选举分别产生村党组织书记和委员，其中党组织书记选举票可以计入委员选举票内；另一种是先选举产生村党组织委员会，然后从2位书记正式候选人选中选举产生村党组织书记。最后，新当选的书记在党员大会和村民代表会上作就职表态。乡镇党委根据各村上报的党员大会选举结果，进行审核，并组织对新当选的书记在村里进行公示，公示时间为7天。公示结束无异议的，由镇（街道）党委批准，发文公布。如公示期间党员群众反映问题，经查属实，取消党组织书记任职资格的，由乡镇党委组织重新选举。

6、制度配套，强化监督。为保证“公推直选”党组织书记认真履行就职承诺，村里建立并实施重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务每月公示制和村干部工作报告评议制等四项制度为主要内容的农村工作制度，建立健全农村工作运行监督体系。

这种经改革和创新的基层党组织选举制度模式，不管在候选人产生方式、选举程序上，还是在群众参与、民主监督上都有质的突破，主要有六个创意：

突破点一，创新村党组织委员及书记初步人选产生方式，建立群众参与机制，实行公开“预选”。坚持群众公认，给予包括农村党员在内的广大村民对党组织人选的初选权，这是开放式党内民主选举的一个基本原则。“公推直选”模式的一个最大特点，就是建立了群众参与机制，把农村党组织班子人选的初选权交给了广大党员和群众，由广大党员和群众直接预选村党组织书记及委员候选人选。在具体操作中，为保证“公推直选”的质量，事先通过召开党员大会和群众代表会议，以民主测评形式，全面了解和掌握全体党员的现实情况和民意程度。在此基础上，公开党组织委员和书记的任职条件，然后根据任职条件，由广大党员和群众公开预选，直接产生村党组织书记及委员初步候选人选。

突破点二，创新村党组织书记正式候选人提名方式，实行无候选人择优提名机制，实行“优选”。“公推直选”创新了党组织候选人提名方式，改变了以往党组织书记正式候选人提名由组织提名的方式，把提名权交给了全村党员和村民。而乡镇党委负责按照任职条件，将预选出来的村党组织初步候选人选进行资格审查，定向把关。对不符合条件的，坚决取消候选人资格，防止家族势力干扰选举或不符合任职条件的党员选拔上来。在此基础上，根据适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举的原则，由乡镇党委按得票数排列择优提名2名党组织书记正式候选人选，同时按不少于120%的比例确定党组织委员候选人选，一般乡镇党委提名不得违背民意（除资格审查不合格外）。

突破点三，创新选举机制和选举程序，充分引入党内竞争和公开透明机制，实行“竞选”。“公推直选”又一个鲜明特点，就是在选举机制上，充分引入竞争机制，让所有党员在符合党章规定的前提下，实行党内公开竞争，改变了以往党员难以竞选的局面。凡符合任职条件的所有党员都可以竞选村党组织书记，经群众预选后，提名2名正式党组织书记候选人进行差额竞选（除小村、党员人数少外），优秀者上。同时，在选举程序上，“公推直选”公开了选举程序，解决了以往选拔任用上的“暗箱操作”的问题。“公推直选”充分尊重党员群众的知情权、参与权、选举权和监督权，在整个选举过程中，做到任职条件和资格公开、候选人的基本情况公开、具体操作办法公开、预选结果公开、群众反映候选人的重点问题公开，变封闭式选举为开放式选举，体现了公平竞争的特点。

突破点四，创新村党组织书记产生方式，实施直接选举党组织书记机制，实行党内“直选”。“公推直选”最大突破就是党组织书记由党员直接选举产生，改变以往先选村支委，然后书记由上级党委分工确定的方式。“公推直选”能有效防止出现上级党委决定与基层党内意愿、群众愿望不一致的情况，很好地实现了党员意愿和群众愿望的统一，提高了党组织书记的群众权威。在具体操作中，严格按照《党章》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，由党员大会直接选举。

突破点五，创新党内民主选举监督方式，完善了党内民主监督机制，实行“监选”。如果没有监督，选举人的权利可能很难得到保证，公开、公平、公正可能很难体现。在“公推直选”中，创新设立党内选举监督小组，人员一般由党员代表、村干部和上级党委代表三方组成，对选举进行全过程、全方位的监督。对选举中的违法、违规现象，有权宣布其无效。对选举过程、选举结果的合法性、有效性，有权确认。选举后，新当选的党组织书记在党员大会上作就职承诺，并于适当时候在群众代表会议上进行公开表态。这很好地实现了民主选举与民主监督的有机结合。

突破点六，创新农村党组织领导方式，健全党员群众民主权利的保障机制。改进党的领导方式，健全发展党内民主的相关保障机制，才能保证“公推直选”有生命力。因此，在创新“公推直选”模式的同时，还必须丰富党内民主的实现方式，建立和完善党内情况通报制度、党内情况反映制度和党内重大决策征求意见制度，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督，紧紧抓住“决策、管理、财务、评价”这四个关键词，创新农村基层民主制度，扎实推进农村基层民主政治建设。在决策上，进一步规范民主决策机制，实行重大事务公决制，保障农民群众的决策权；在管理上，进一步完善民主管理制度，实行村级事务听证制，保障农民群众的参与权；在财务上，进一步健全村务公开制度，实行村级财务按月公示制，保障农民群众的知情权；在监督上，进一步强化村务管理的监督制约机制，实行干部工作报告评议制，保障农民群众的监督权。这样把知情权、决策权、参与权和监督权交给群众，变“为民作主”为“让民作主”，既调动党员和群众参与和管理村里经济社会事务的积极性，又对“公推直选”出来的党组织书记进行动态监督，促进党组织书记增强工作责任感。

三、“公推直选”模式的理论意义和实践价值

“公推直选”选举制度的实施，在社会上产生了广泛的影响，取得了村民、党员和上级党组织“三满意”的良好效果。它的理论意义和实践价值在于：

(一)理论意义

1、“公推直选”更能增强农村基层党组织的合法性基础，它解决了我们党执政的阶级基础和群众基础问题。基层党组织不仅要保证完成好执政党的任务，而且更要得到广大人民群众的信任、赞同，这样党的执政才有坚实的群众基础。如果群众不认可你，农村党组织的领导地位就会不牢固，就会缺乏合法性的执政基础。“公推直选”从根本上解决了这个问题。它让不同社会阶层的村民代表对党员投信任票，参加预选，使农村党组织的领导者取得群众信任和支持，巩固和扩大了农村党组织的阶级基础和群众基础，增强了党在农村的影响力，使农村党组织具有更广泛的代表性，有效地维护了基层党组织执政的合法性基础。“上下结合”的选举形式增加了广大村民主人翁的责任感，使他们感到不但可以选村委会干部，而且可以选党的干部，看到自己信任的人当选，气顺了、心齐了，对新班子的工作能够给予更多的理解、信赖和支持，优化了农村党组织的工作环境。农村党组织书记及成员通过村民信任票后，他们自觉把对上级负责与对群众负责统一起来，增强宗旨意识和服务观念，时时想着村民信任我、支持我，从而更多地依靠联系群众，更多地为群众谋利益，这个意义非常深远。

2、“公推直选”更能巩固农村基层党组织的领导地位，它解决了执政党与自治组织的关系问题，也就是解决了村两委会尤其是村党组织书记与村委会主任的代表性和权威性的差距问题。在农村基层组织中，最基本的关系就是村党组织与村委会之间的关系问题。自从实行村民自治以后，在党组织和村委会的关系上，由于权力来源的不同，现实中出现两种倾向：一种倾向认为村委会是广大村民选出来的，更有群众基础，更有领导权威，这样一来，村委会就不在乎党组织的领导，有些党组织则放弃应有的领导权，只管党的事务，管党员，对行政事务过问的比较少；另一种倾向就是法律规定党组织是基层各种组织的领导核心，党领导一切，造成一些党组织过多地干预村务，过多地包办村委会的工作。这两种倾向表面上是争夺权大权小的问题，其实质是谁更有代表性和权威性，谁更有广泛的群众基础。党对村里的重大事情不能够不管，如果只管党内的事情，就无所谓是执政党。但如果包办代替村委会的工作，那也不利于发挥自治组织的作用。“公推直选”有效地解决了村党组织在村民自治中的领导权威问题。经过“公推直选”，农村党组织与村委会有着相似的群众基础，村党组织书记能更好地行使第一领导责任人的职责，这样一来，村委会就能够自觉地在村党组织的领导下开展工作，两委会班子心往一处想，劲往一处使，巩固了村党组织的领导核心地位，提高了村党组织的凝聚力和战斗力。

3、“公推直选”更能体现党内民主对人民民主的示范和带动作用，它丰富了基层民主的实现形式，促进了人民民主的开展。在村民自治的新形势下，运用“公推直选”选拔村党组织书记和委员，最大限度地支持和保障广大党员群众充分行使真正的、广泛的民主权利，发挥了基层党组织在政治文明建设中的带头示范作用，让民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意识更加深入人心。实行“公推直选”，既推动了农村党内民主的发展，从一个重要方面拓展了基层民主，丰富了基层民主的内容，提升了基层民主的层次，又有利于引导村委会公正、民主、有序地选举，提高了基层民主的发展水平。“公推直选”也是对基层党组织选举制度及其基层干部选拔任用制度创新的尝试，是一种操作性强、便于在实践中运用推广的新型民主模式。“公推直选”改组织提名为公开竞争，改“伯乐相马”为“赛场选将”，既拓宽了选人用人视野，又提高了选人用人的准确性，使一大批德才兼备、有群众基础的优秀党员脱颖而出。实践证明，“公推直选”是一种符合广大农村实际、形式内容效果俱佳的民主形式，是农村基层建设社会主义政治文明的有益尝试。

4、“公推直选”更能体现党管干部和群众公认的原则，它实现了党的领导和人民群众当家作主的有机统一。坚持党管干部是我们党的一个根本原则，党的干部的选举都是在党的领导下进行的。同样，坚持群众公认也是我们党选拔任用干部的一个重要要求，得不到大多数人认同的，不能选拔到党的各级领导岗位上来。“公推直选”较好地解决了党管干部与群众公认原则结合的问题。在“公推直选”中，党管选拔方向，管干部任用条件，管选举程序，管资格审查，定向把关，把优秀党员选拔出来，很好地体现了党管干部原则；同时，把党的干部放在群众当中，由群众来民主测评党组织和党员，预选出有群众基础的党组织初步候选人选，参与公开质询正式候选人等，也很好地体现了群众公认原则。此外，实行与“公推直选”相配套的“农村工作四项制度”，有效地解决了党的领导与人民群众当家作主和依法治国这三个方面统一的问题。对一些重大的事情，首先要由党组织提出来，体现它的领导作用，但是一些重大的事情要由村民代表大会讨论决定，由村民来作主选择，群众可以补充、修改，甚至可以否决党组织提出的议案，这样把两者有机地结合起来了，统一起来了，既体现了党的领导作用，又体现了人民群众当家作主。

(二)实践价值

实例一，“公推直选”有利于扩大群众基础，提高农村党组织凝聚力和战斗力。“公推直选”以更为民主的选举方式，把群众信任、党员拥护的人选拔到党组织领导岗位，使村党组织拥有了更广泛的群众基础，有效地解决了村党组织在村民自治中的领导权威问题，克服了一些村党组织与村委会“两张皮”的现象，提高农村党组织凝聚力和战斗力。裘村镇杨村村是全市较有名气的“疙瘩村”，村庄规模大，人际关系复杂，派性严重，党组织战斗力弱，以致于*年村委会换届时选不出村委会主任，*年初选举出席镇党代会的党代表又未成功。“公推直选”产生村党组织书记后，新的党组织班子团结务实，精神面貌有了可喜的变化，*年村委会换届工作相当顺利，村委会主任一次性选出。群众直接感受的是，多年遗留的土地征用款拿到了，海塘养殖与农田种植间的进出水矛盾因机埠修建而解决了，自来水工程维修好了，干部私包工程的现象不见了。西坞镇金峨村在“公推直选”前5天公告，推荐那天，在家的158个户主全部参加一户一票推荐活动，原村委会主任周康健以群众推荐128票，党内全票而当选党组织书记。去年4月20日，村里就村前溪坑综合治理工程及招投标办法进行民主公决，90%以上的外出人员回来参加。从外地特意赶回来的村民余国达说：“选举书记我投了推荐票，今天回村参加公决会是为了表示我对康健书记工作的支持。”

实例二，“公推直选”有利于增强党组织书记的事业心和责任感，进一步密切党群、干群关系。“公推直选”的结果是“不代表群众利益就不可能当选村党组织书记。”“公推直选”产生的党组织书记，得到了党内外广泛信任和支持，尤其是通过治村演说和公开承诺，把选举产生的压力转变为巨大的动力，增强了村党组织书记工作的主动性和创造性，增强了他们的宗旨意识、勤政意识和廉政意识。通过“公推直选”当选的村党组织书记，脚踏实地为村民办实事、办好事，工作作风发生明显转变。66%的被调查者认为，“公推直选”产生的党组织书记的工作明显比以前好了，只有16.7%的人认为变化不明显。江口镇王溆浦村多年来王姓干部当家，两委会关系不顺。*年3月，江口镇党委首次采用“公推直选”办法调整村党组织班子，普通党员郭云夫得到了80%群众代表的推荐票，脱颖而出。上任后，村里投入200万元建成了高标准农业示范园区，拆除了500多只露天粪缸，建起了9座标准化公厕，还集资10万元兴建了村级文化中心，郭云夫表示：“自己是竞选上台，向群众作了承诺，因此要诚实守信，尽力把工作做好。”*年4月，郭云夫以党内和党外满票在换届中再次当选。莼湖镇缪家村在去年6月的“公推直选”中，原支委缪建创在第三轮竞选中以微弱优势胜出。上任不久，恰遇几十年不逢大旱，缪建创同志带领全村党员干部奋起抗旱，组织力量日夜奋战，在较短时间内修建引水工程，有效解决了全村群众的生活用水及农田灌溉用水困难，受到干部群众的一致好评。缪建创同志说，是“公推直选”给了他努力工作的动力、积极工作的信心和大胆工作的勇气。

实例三，“公推直选”有利于扩大党内民主，保障党员和群众的民主权利，推进农村基层民主政治建设。“公推直选”工作充分尊重了党员和群众的意见，保障了党员和群众的民主权利，促进了农村基层民主政治建设整体水平的进一步提高，是基层党组织建设走群众路线的具体实践。“公推直选”工作激发了广大党员和群众的参与热情，已实施的132个村的群众代表参与率达95%以上，以户为单位的参与率达到80%以上。溪口镇岩头村新党组织班子继承民主选举优良传统，积极实施了重大村务公决制和村情民主听证会制度，村民感到自己有了更多的民主权利，更加支持党组织工作，热心参与村内事务，建小水电、造雷笋市场、实行人口梯度转移等建议很快通过公决并得到了实施。村民说：“党组织书记是我们推选的，他办事先征求群众的意见，我们感到放心。”

实例四，“公推直选”有利于开阔党委的识人和用人视野，促使优秀党员参与村委会竞争，既保证党对村委会的领导，又保证村级领导班子的连续性和稳定性。“公推直选”有利于加强党组织班子特别是党组织书记队伍建设，那些为人正直、处事公正，经济头脑足、致富能力强，年龄相对较轻、文化相对较高的人，成为了农村各种组织和各项工作的领头雁。从统计来看，“公推直选”与非“公推直选”当选的书记相比，平均年龄降低了6.2岁，高中以上文化程度的比例高了17个百分点，兼任村主任的比例高了8个百分点，办企业、经商和专业户的比例也明显高出，占到了49%。同时，“公推直选”工作开阔了识人视野，拓宽了选人用人渠道，使一批原来在组织视野外的优秀人才进了党组织班子，并储备了一批村级后备干部，为解决村干部特别是党组织书记后继乏人的问题创造了条件。已实施的132个村中，新当选的村党组织书记39名，支委81名，他们当中40%的人原不在乡镇党委视野之内，还有1500多名优秀青年进入村干部人才后备库或入党积极分子队伍。通过民主测评，乡镇党委清楚了哪些党员干部得民心，从而有针对性地鼓励既优秀又得民心的党员干部参与村委会选举竞争。据统计，132个村中有157名党员结合进村委会班子，有8名党组织书记兼任村主任。尚田镇孙家村是奉化市级农业农村现代化建设创建村，班子团结，各项工作均走在全市前列，但就是村级经济发展步子不大，原因之一是支部书记经济发展能力不强。*年10月，孙家村通过公推直选，将41岁的支委孙本强选上了支书位置，57岁的老支书孙性初则退居二线，担任副书记。选举结果出来，孙性初心态很是平静，当了15年的支书，也该退下来，给年轻人多一份施展身手的舞台。孙本强的认识也很到位，老书记打好了基础，后任者压力更大，需要不断赶超，支书岗位是奉献的地方，不是享受的地方，既然村民信任，党员信任，那就没话可说，只有把工作做好。新老书记原本就是搭挡，优化组合后，两人对工作重点进行了合理分工：老书记经验丰富，主内；新书记年强力壮，外面多跑跑。新老书记联手，孙家村把发展目标定得更高远：建设宁波市级园林绿化村，创建宁波市人与自然可持续发展村（全宁波只有9个）。各项建设步伐也相应加快。今年，村里引进了服装厂、彩蛋厂等几家企业；青梅基地改造正在进行中；农田基本建设全面铺开；平安村建设紧紧跟上。

实例五，“公推直选”有利于提高党的执政能力，推动农村经济社会的快速发展。“公推直选”上来的村干部，大多有发展经济的能力，有致富的本事。据统计，在已实施“公推直选”的村中，发展经济林1000多亩，办起企业20多家，村级集体经济增长了20%以上，农民人均收入增长15%以上。西坞街道童桥村*年11月新选了一位书记，该书记在3个月内走访了全村200多户人家，逐家听取意见，终于寻找到发展的办法。他对10多年来未曾理顺的经济合同关系从头到脚理了一下，重新签订经济合同，收缴了集体山林，这样一年下来，村级集体经济从2万元一下子提高到10多万元，并投资40多万元为村民办了4件实事。

四、实行“公推直选”应重点研究的几个问题

实行“公推直选”村党支部书记，进一步扩大了党内民主，增强了党内的竞争性，给农村基层组织建设注入了新的活力，受到了党员和群众的普遍好评。但在具体实施过程中，还需注意以下几个问题的研究：

1、思想认识问题。“公推直选”行政村党支部书记工作还处于探索试行阶段，虽然得到了大多数党员和群众的肯定和支持，但仍有部分党员和群众存有一定的思想顾虑。有的支部书记因为党外基础不好，担心自己群众推荐票少，轻则失面子，重则选不上，因而不想实施；一些党员认为选举支部书记是党内的事，让群众参与，会削弱党员的民主权利，因而不愿实施；部分群众认为搞推荐是形式主义，推荐结果对最后选举没有影响，因而不屑实施；更有少数村的干部群众因宗族或派性问题而对“公推直选”工作抱不肯实施思想。针对上述各种思想反映，必须加强宣传，统一思想认识，积极做好引导工作，要让党员认识到，支部工作与每人息息相关，支部选举是党内工作，也是群众的工作。要教育党员增强党性，排除各种干扰，正确行使自己的权利，投好庄严一票。要消除群众的思想顾虑，引导他们积极行使好自己的民主权利，认真搞好推荐工作。选举结束时，还要特别注意做好落选同志的思想工作，防止落选同志背上思想包袱，自暴自弃，甚至出现消极对抗现象。

2、组织领导问题。“公推直选”村党支部书记工作是农村基层党组织选举的一项新举措，涉及农村工作的方方面面，对农村工作影响极大，市、镇（街道）两级党委要加强对“公推直选”工作的领导。镇（街道）党委要派人参加“公推直选”的全过程，及时指导，不能使民主竞争成为自由竞争。要注意把好推荐关、考察关和选举关。要积极发扬民主，坚持走群众路线，充分尊重群众意见。对党内外推荐意见不一致的，镇（街道）党委要认真分析，既尊重民主推荐结果，又不简单以票取人。要看是否符合支部班子结构和岗位职责要求，看群众是一次认可还是一贯认可，看反映的问题的性质、程度，从而确定正式候选人选。

3、规范操作问题。要纠正“公推直选”就是“海选”的错误认识，严格按《党章》和党内选举的有关规定办事，决不能以群众推荐代替党内选举，或把党内选举变为党员和群众的联合选举。竞选必须在《党章》和法律范围内进行，竞选人不得发表违反法律和党的政策的言论；要倡导公平竞选的氛围，使候选人选间的地下较劲改为公开竞争；要工作到位，程序规范；要坚持秘密划票，公开唱票，当场公布推荐和选举结果。

4、群众参与问题。这是一个非常重要的问题，对选举的质量有着直接的紧密的联系。除了考虑群众代表的政治思想素质、参政议政能力、群众公认度以及代表性等因素以外，还应具体处理好群众或群众代表的参与数，对群众推荐结果的采用程度等问题。如果村庄规模比较小、原有选举基础比较好的村，不妨采用每户一票的推荐办法；如果村庄规模较大，可采用党员与群众代表按1：2的比例选定群众代表数。在结果采用方面，按党内的推荐票与群众推荐票1：0.6的比例确定。当然，还要考虑方方面面的因素，因村而定，不能一概套用。

5、因村制宜问题。“公推直选”行政村党支部书记工作还处于起步探索阶段，自身还有一个不断完善的过程。因此必须坚持从实际出发，因村制宜，稳步推进。具有下列情形之一的，一般不宜立即推行“公推直选”工作：一是宗族宗派势力严重，容易控制民意，或容易拉帮结派的村；二是党员队伍严重老化、党员整体素质较低，容易破坏原有脆弱的平衡体系，导致选不出书记的村；三是民风较差，尤其是容易激化支部与群众间隐性矛盾的村；四是规模小，党员少，党内确实无合适人选，或党员家族化严重，容易产生少数人操纵选举的村。

五、“公推直选”工作成功实践的几点思考

“公推直选”这种改革和完善基层党组织选举制度的做法在奉化市取得了成功，目前奉化市的各级党组织正把这种做法推广到非公企业党组织、新社团党组织换届选举工作中去，同样获得了较好的成效。这种基层党组织选举制度创新之所以成功，是因为顺应了时展要求，回应了基层党员群众对基层民主政治建设的强烈期盼，归根结底，是当地党组织坚持“解放思想，实事求是，与时俱进”思想路线的结果。这一成功实践给我们以深刻的启示：

启示一，党内民主制度创新是组织建设中带有根本性、全局性的创新。党的十六大报告指出，加强和改进党的建设，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”这突出地说明党建理念的新变化，从思想、组织和作风各自建设转变为以制度建设为核心的全面建设，制度创新成为党建的首要任务。同时十六大报告还指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”而“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。”因此，以党内民主制度创新推动社会主义政治文明成为社会主义民主政治发展的必由之路。奉化市的“公推直选”，既是党内选举制度的创新，也是干部选拔任用制度的创新，实践证明，这一方式是一种符合农村实际、内容效果俱佳的民主制度，较好地解决了当前基层党建中存在的突出问题。

启示二，党内民主制度创新必须自下而上，从基层组织开始。基层党内民主是党内民主进程中不可或缺的一环。基层党内民主是建构整个党内民主的基石，因为任何形式的民主都必须建立在其相应的基层民主的基础之上，该民主才有相应的生命力。对于中国共产党这样一个超大政党来说，没有基层民主这一牢固的基石，整个党内民主无异于沙中建塔、空中楼阁。党的基层组织是党员工作和生活的地方，基层民主实践中人们议的是与自身利益密切相关的事；基层民主的实践使“民主”这个复杂而深奥的字眼从理论的象牙塔中走了出来，成为千百万党员的实践。基层党内民主应该是符合当代中国党情的通往整个党内民主的稳健之路。当代中国最基本的党情是党员人数多，基层组织多。党内民主制度的创新是一项十分敏感的政治改革，稍有不慎就可能导致失控。共产党要在稳定和有序中推进民主和自由，基层党内民主先行一步不失为一项良策。因为基层民主就整体而言虽范围广大，但就单个基层组织而言规模却较小。在党的基层组织实施民主过程中，党中央有足够的能力来妥善处理基层民主建设和发展中出现的某些问题，不致出现政局失控。

启示三，党内民主制度创新必须以党内选举制度的创新为突破口。党内民主选举是其它党内民主制度的基础。总结党内民主发展的历史经验、制度积累以及组织资源，结合新时期党内民主建设面临的问题和挑战，新时期基层党内民主建设和发展必须在制度创新方面作出努力。村民自治为中国民主政治提供了制度框架，借鉴农村基层人民民主的制度安排，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督也应该成为农村基层党内民主的四项基本制度，它们是互相影响、互相联系的统一整体，而民主选举是基础所在，关键所在。从某种意义上说，民主的本质应该是选举。不论是民主决策、民主管理还是民主监督的顺利有效实施，都要建立在民主选举的基础上。只有经过民主选举产生的干部才能真正体会到民主的内涵，真正感受到民主的珍贵和威力，从而自觉做到民主决策、民主管理和民主监督。自然，只有不断创新选举制度，使之更具有民主性，才能整体推进党内民主制度的创新。奉化市的实践也说明，在创新党内选举制度的同时，必须紧紧抓住“决策、管理、财务、评价”这四个关键，创新农村基层民主制度，实行“农村工作四项制度”，从而扎实推进农村基层民主政治建设。

启示四，党内选举制度创新的时机基本成熟，必须加快步伐。以党内民主推动人民民主，是一条切实可行、易于见效的具有中国特色的民主政治发展之路。但是，从现实情况看，在推进基层民主政治建设的实践中，基层党内民主滞后于基层人民民主的问题比较突出，尤其在农村，与村民自治这道亮丽的政治风景线相比，基层党内民主的示范带动作用不够明显，在某些方面，甚至制约和阻碍着村民自治的稳步推进。党内民主的无序运转，形成了基层党内民主滞后于基层人民民主的不良局面，出现“倒逼”现象。近几年各地推进农村基层民主政治建设的实践表明，村民自治的稳步前行已对基层党建工作提出了新的要求，目前当务之急是应培育基层民主新的生长点，将基层党内民主的发展和完善作为突破口。如何发展基层党内民主，我们应在基层人民民主建设中吸取有益的借鉴。村民自治的贡献在于将基层事务纳入法制化、规范化、程序化的管理轨道，逐步形成一套民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的系统管理制度及其运行机制。从当前依法治村的许多生动事例中，我们更应该深入思考基层党内民主制度化、程序化、规范化的问题。村民自治的实践给予我们在这方面的深刻启示，就是农村基层人民民主程序清晰、章法明确、内容突出，针对性和操作性强。这些对党内民主的完善与发展是有益的经验，应该加以总结和吸取。

启示五，党内选举制度创新的内涵和外延可以横向扩展、纵向延伸。选举可分直接、间接两类，前者指选民亲自参与选举，后者指由选民选出的代表所进行的选举。无论何种类型，关键是候选人的提名是否“还权于民”。长期以来，乡镇、村党组织成员的产生大多采取由上级党组织内定候选人后再提交党员或党代表选举的方式，这主要是为了体现组织意图，体现党管干部的原则，有利于上级党组织的领导和调控。但这种选举方式明显带有个人倾向性，更多体现的是组织意图而非党员意愿，更不用说是尊重民意了。在村委会实行直选后，这种不合理性更加明显了。而村委会直选这种公推、公选模式的出现，也使得党组织有机会审视自身成员选拔方式中存在的种种不足，在党组织民主选举方式上作出有益的探索。奉化市的“公推直选”实践证明，这种选举方式保障了党员的选举权，赋予了群众更多的知情权和推荐权，真正还权于党员和群众。这个制度把党内民主与人民民主有机地结合起来，从而使党内民主的运作有了人民群众广泛参与的人民民主运作的基础。当然，作为一种探索，在党员和基层组织选举条例没有修正的条件下推行这种方式，总会引发部分党员的非议。为此，建议中央在总结、吸取这一基本成功党建实践的基础上，进一步扩大试点，然后再通过一定程序，在不违章规定，不损害党员民主权利和党管干部原则的前提下，把这种方式作为党的选举的一项规矩确定下来，使之制度化。

同时，借鉴村级党组织选举的成功做法，可以作纵向、横向延伸。从横向看，正如奉化市已在做的，使“公推直选”向基层党组织其他领域如非公有制企业、社区、社团等党组织拓展。从纵向看，在乡镇这一基层党组织领导成员的选举方式上，实行“直接推荐，间接选举”，即通过最大限度体现民意的直接方式提出候选人，再通过乡镇党代会选举产生。这种“直接推荐，间接选举”方式的主要内容是“直接推荐，扩大差额，公开竞争，间接选举”。所谓“直接推荐”，相当于村民自治中的“海推”，就是由下属党组织和全体党员按照候选人资格条件和其他有关规定，直接提名推荐候选人。所谓“扩大差额”，主要包含两层含义：一是所有职位包括“一把手”都应差额选举，杜绝等额选举；二是尽可能扩大正式候选人的差额比例，提高差额幅度。所谓“公开竞争”，就是通过完善党内的选举程序，运用公开考试、公开演说、公开承诺等方式，适度增强候选人之间的竞争性。所谓“间接选举”，就是要通过乡镇党代表大会正式选举班子成员，从而全面强化党代表大会制度的权威性和严肃性。