农村基层党组织建设推进民主化进程的问题和对策

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中共中央总书记最近在中纪委第六次全会上发表重要讲话，对学习贯彻党章提出了新的更高的要求，强调要拓展党员参与党内事务渠道，把督促党员履行义务与保障党员行使权利统一起来，既教育督促党员按照党章规定履行应尽的义务，又积极拓展党员参与党内事务的渠道，保障党员行使党章赋予的各项权利，充分调动广大党员推进党内民主建设的积极性和主动性。按照这一讲话精神，前段时间，我们对以实行“村民自治”为主要内容的民主化进程及其对农村基层党组织建设的影响进行了重点调研。调研组通过召开座谈会、个别走访、问卷调查、互相研讨等形式，对全市农村民主化进程的现状作了比较全面的了解，对农村民主化进程给基层党组织建设带来的影响进行了比较深入的分析，在此基础上提出了农村基层党组织建设适应并推进民主化进程的若干对策。现将调研情况综述如下：

一、我市农村民主化进程的现状

我市一直以来致力于推进基层民主建设，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治日趋完善和规范，在推进农村改革、发展、稳定和“三个文明”建设中发挥了积极作用。

（一）村民自治扎实推进

自《村民委员会组织法》正式实行以来，我市就在农村积极推行以民主选举为主要内容的村民自治。近十年来，历届村委会换届选举，参选率一次比一次高，竞争一次比一次激烈，村民的民主意识、参与民主活动的积极性及行使民主的能力明显提高。我市作为全省村委会换届选举试点县市，已连续三届圆满完成试点任务。*年上半年，第七届村委会换届选举全市有登记的选民*名，参加选举的选民*名，参选率高达99.5%。随着村民自治的全面展开，以村民直接选举村委会成员为特征的民主选举，以建立村民代表会议为主要内容的民主决策，以制定村民自治章程为主要措施的民主管理，以村务公开为主要形式的民主监督，正在基层逐步落实。村民自治作为社会主义民主政治在基层的伟大实践，得到了农民的衷心拥护，已经在农村的经济社会事业发展、精神文明建设、党的建设以及维护农村社会政治稳定和提高村民政治素质等方面发挥了积极的作用。

（二）党内民主逐步扩大

近几年来，我市在扩大基层党内民主方面迈出了积极稳妥的步伐。在*年村级党组织换届选举中实行“两推一选”办法，首次采取党员自荐、互荐、组织推荐和群众代表投信任票的形式，推荐产生候选人初步人选，改变了以往直接由乡镇党委提名候选人的做法，打破了过去那种"党委定人、党员举手、群众旁观"的局面，在*年的村级党组织换届选举中进一步实行了“公推直选”办法，即在党员和群众公开推荐党组织成员候选人的基础上，由党员在党员大会上直接选举党组织书记，突破了党组织书记由少数委员选举的模式，其中115个村还实行了党组织书记由党员大会直接差额直选产生的选举方式。选举中，党员和村民代表参与率超过95%，极大地推进了基层党内民主。同时，农村党员教育活动点得到全面建立，功能得到进一步拓展，做到上级文件党员先传达、重要工作党员先通报、重要问题党员先讨论、重要决策党员先行动，较好落实了党员参与村级事务管理的民主权利。

二、存在的问题和原因

我市农村基层党组织建设在适应和推进民主化进程中还存在一些问题，其原因不是单一的，也不是一成不变的，既有党员干部群众民主意识和党组织及党员干部执政能力水平上的因素，也有机制制度等方面因素。

（一）从基层组织层面看

首先是部分村干部的民主意识不强。片面认为党组织是领导核心，应该维护党组织负责人的权威，在具体事务上搞一言堂。在对基层一把手作风是否民主的调查中，普通党员的满意度为48%，一般村干部的满意度为30%。其次是部分党组织的领导核心作用体现不明显。疏于对村委会的领导，认为村级工作主要是村委会的事，片面强调村委会在村级事务中的作用，在民主选举、民主决策、民主管理及民主监督中没有发挥应有的作用。三是自身建设不到位。一些村党组织忽视自身建设，有的发展党员把关不严格，有的几年不发展新党员，有的甚至利用组织发展利益小集团，部分党组织放松甚至失去对党员的教育管理，组织生活不正常、民主评议走过场，削弱了党组织的核心地位。

（二）从基层党员层面看

农村党员队伍仍在一定程度上存在着年龄偏大、文化素质不高、党性观念淡薄、先进性体现不充分、带头致富和带领村民共同致富的能力不强等问题，据调查，*年底我市共有农村党员30850名，其中55岁以上的14165名，占总数的46%；初中及以下文化的23176人，占总数的75.1%。这些问题也在一定程度上制约了基层党组织及党员的作用发挥。

（三）、从基层群众层面看

由于传统观念以及文化素质影响，基层群众在行使民主权利时往往受到一些非正常因素的干扰和局部利益的左右。首先体现在权利行使的随意性上。部分基层群众在行使民主权利时往往随心所欲、盲目跟从。如在民主选举时，因受到宗族、宗派、宗教等势力的影响，选举时不重为人重感情，不重能力重财力，导致德才兼备的能人进不了领导班子。其次体现在权利行使的自利性上。表现为过于重视眼前利益和局部利益，把是否满足自身的眼前利益和局部利益作为主要甚至是唯一的取舍依据。

（四）从现有的制度层面看

一是一些不合时宜的制度依然存在。如现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，已不适应基层的民主发展要求；一些文件实施了十几年，还以“试行”的名义指导着基层工作，如《中国共产党发展党员工作（试行）》*年实施，《中国共产党浙江省基层组织民主评议党员工作细则（试行）》1992年制定，需要随着形势的发展作进一步修订完善。二是制度缺乏可操作性。如在村两委会关系上，明确规定党组织是领导核心，但相关制度原则上明确具体操作困难。在调查中，认为村党组织与村委会职责不清的，占村民代表的56%，占乡镇街道干部的52%，占村干部的49.9%。二是执行不到位。在实际工作中，有不少好的制度，在贯彻时经常走样，甚至挂在墙上流于形式。三、农村基层党组织建设加快适应和推进民主化进程的对策民主化进程是广大党员群众行使民主权利的内在要求，也是构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容和必然途径。基层党组织必须按照总书记的讲话精神，正确认识和处理推进民主化进程与加强自身建设的关系，要在深化“三级联创”、“先锋工程”建设的基础上，广泛开展宣传教育，切实加强农村基层党员干部队伍建设，不断建立完善基层民主制度，积极创新工作机制，充分发挥党组织在基层民主建设中的核心作用，力求基层组织建设与民主建设两促进两提高。

（一）深化宣传教育，努力提高党员群众行使民主权利的意识和水平

农村基层民主的有序推进必须建立在各级党组织和广大党员群众民主意识不断提高和行使民主权利能力不断提高的基础上。

1.明确三个层面，实施分类教育。一是抓好基层党的各级领导干部民主意识、民主作风和民主方法的教育，使各级领导干部树立起“党内民主是党的生命”、“党内的一切权力归根到底属于全体党员”的民主意识，改变过去片面重视党的领导机关和领导干部的权利，忽视广大党员的权利，一味强调党员履行各种义务，淡化党员应当享有和行使各种权利的现象。二是抓好农村广大党员的主体意识、权利意识和责任意识的宣传教育，使“一个不懂得维护和行使自身权利的党员，不是一个合格党员”的理念深入人心，克服部分党员存在的事不关己、漠不关心的错误思想，树立正确的权利观，自觉行使和维护好党内法规赋予自己的民主权利。三是抓好农村广大群众的参与意识和监督意识的培养，通过基层民主的具体实践，把人民群众的积极性调动起来，正确引导他们积极投身到民主实践中来。

2.运用三个阵地，创新教育方式。一是发挥农村党员干部现代远程教育网络作用，抓好延伸教育。远程教育网站内容丰富，操作简单，可看性、选择性强，各基层党组织要利用现有的教育站点，组织党员干部开展党课教育和实用技术培训，逐步提高党员干部的政策理论素养和生产工作能力。同时要结合农村党员群众的实际需要，将远程教育站点延伸至“双带示范户”、“双学双比户”等中心户，扩大教育面。二是加强党员咨询服务中心（站）的建设，抓好服务教育。在发挥党员服务咨询中心（站）现有功能的基础上，要进一步创新服务机制。市、镇两级服务咨询中心要建立党员领导干部工作日制度、党员代表联系党员群众制度、党员志愿者服务制度等，扩大党员领导干部、党代表、普通党员与广大党员群众的沟通交流和服务的渠道，变等党员群众上门寻求服务为党员主动上门服务，使广大党员群众在接受服务和开展服务的互动过程中接受民主教育。三是巩固农村党员教育活动点阵地，抓好实践教育。农村党员教育活动点是农村党组织教育管理党员，发挥党员作用，保障党员民主权利的教育活动阵地，经两年多的实践，形成了规范的工作和活动制度。要进一步加强管理，明确村党组织书记是农村教育活动点建设第一责任人，坚持常抓不懈，使之成为农村党员群众提高民主意识、行使民主权利的直接的实践教育基地。

（二）加强队伍建设，不断巩固推进基层民主的组织基础和制度基础

农村党员干部是基层组织建设和基层民主建设的重要力量，他们既是以党组织为领导核心的基层组织的管理者、建设者，也是以村民自治为重点的基层民主建设的组织者、实践者，在基层民主化进程中起着示范带领作用。要努力提高党员干部队伍的整体素质，增强基层组织的执政能力，为农村民主化进程提供组织保证和制度保证。

1.健全三项机制，加强干部队伍建设。一是落实“三真”要求，建立关爱机制。建立政治关爱制度。注重选拔和考录优秀村干部，对作风民主、为人正气、群众拥护、工作业绩突出的村党组织负责人经民主推荐、组织考核选拔进乡镇党委领导班子；在按有关规定做好从优秀村干部中考录国家公务员的同时，根据乡镇事业编制空缺和实际工作需要，由组织人事部门单独编制计划，从优秀村（社区）干部中考录乡镇（街道）事业人员。建立工作关爱制度。进一步加强和规范村级办公场所建设及村级组织阵地建设，对办公条件较差的村通过市、乡镇、部门资助的办法，切实帮助解决，改善村干部工作条件。有条件的村要进一步拓展村级组织阵地的功能，使之成为村级公共管理场所、公共活动场所和公共服务场所。开展结对帮扶，采取市级部门与薄弱村结对，“五好”党组织与党建薄弱村结对，全面小康建设示范村与创建村结对等方式，创新“1+1”结对帮扶模式。建立生活关爱制度。完善村干部报酬的统筹发放制度，按照岗位职责、村规模、工作实绩和集体经营性收益情况合理确定，足额按月发放；完善村干部社会基本养老保险，切实解决好村干部的养老保障问题。有条件的乡镇，可探索建立村干部职业化工作机制，建立村干部报酬“民定镇发”制度，即工资标准由村民代表根据乡镇指导性意见及村干部工作实绩民主确定，由乡镇财政全额负责发放。关心村退职干部生活，实行定期生活补助，对实行村干部养老保险制度以前曾担任村干部职务的老同志按任职职务和时间确定补助标准，到一定年龄定期发放，调动退职干部参与并支持村级事务的工作积极性，变“阻力型”为“余热型”。通过落实关爱措施，使村干部政治上有前途，工作上有出路，生活上有保障，切实调动村干部的工作积极性。二是实行届中考察，健全动态管理机制。逐步推行村干部任职承诺制，继续强化对村干部工作的年度民主考核评议力度，增强村干部的责任意识和民主意识。对多数党员群众不满意，经组织考核情况属实的村干部，要在依法依章办事的前提下，加大届中调整力度。三是开展公推公选，健全村级后备干部工作制度。村级后备干部选拔培养事关农村社会稳定和各项事业发展的大局，要通过“选、管、用”并重的方式，加大工作力度。“选”，即通过公开推荐、公开考录的办法在一定范围内进行公开选拔，提高后备干部的群众公认度；“管”，即通过建立后备干部档案，开展定期测评和考核等方式对后备干部实行动态管理；“用”，即对群众公认度高，政治素质、业务知识、工作能力相对成熟的后备干部采取聘任等途径到村工作，上岗试用、压担锻炼。

2.突出三项工作，加强党员队伍建设。加强党员队伍建设，既要严把入口关，重“公认”，更要规范入门后的教育管理和全程监督，重“公评”。一抓党员发展。按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，做好党员发展工作。严格落实市里制定的《余姚市入党积极分子动态管理制度》、《余姚市党员发展对象民主测评制度》、《余姚市党员发展对象培训制度》、《余姚市发展党员预审制度》、《余姚市发展党员公示制度》、《余姚市发展党员票决制度》、《余姚市发展党员责任追究制度》等七项制度，规范发展程序，尊重党员意见，加强社会监督，保证发展质量。探索建立党员发展预警机制，结合优化党员年龄、文化结构，对三年以上不发展党员或发展党员数量明显低于发展规划的村级党组织，实施分级预警，并结合年度考评，相应取消党组织及负责人的党内评优资格。二抓党员管理。健全教育活动制度，针对农村党员人数多、分布散等特点，合理调整组织设置，以党员教育活动点、集中的产业行业设置党支部或党小组，定期组织党员开展组织活动。积极实施党员人才工程，完善“双向培养”制度，结合党员发展和后备干部培养，把年富力强、有进取心的党员培养成致富及带领群众致富的能人，培养成服务大众的村干部。健全党员关爱制度，从政治上、思想上、生活上关心党员，增强党员的自豪感和责任心。三抓作用发挥。结合正在开展的保持共产党员先进性教育活动，采取有效举措，发挥党员的先锋模范作用。在广泛开展农村党员“双学双联双带双保”活动的基础上，健全定岗定职“双定”制度，通过设立卫生保洁岗、治安巡逻岗、农技示范岗、就业推介岗、帮困扶贫岗等岗位，使符合条件的党员做到一人一岗或一人多岗，发挥无职党员服务社会、服务群众的作用。结合村委会换届选举，要进一步提高党员在村民代表和村委会干部中的党员比例，充分发挥党员在村民自治中的积极作用，巩固村党组织的领导核心地位。

（三）改善党的领导，进一步强化各级党组织推进基层民主的驾驭能力和导向作用

党的十六大报告指出：党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。党的十六届四中全会进一步强调：发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容，以发展党内民主带动人民民主。各级党组织要切实加强领导，积极创新工作机制，丰富党内民主形式，为推进基层民主起好积极的示范带动作用。

1.充分发挥市级层面的导向作用。要及时发现农村基层党组织在扩大党内民主方面的工作亮点，给予积极的指导和帮助，把亮点培育成示范点，做好总结、提炼、推广工作，使创新成果转化成面上工作。要探索市党代会代表在闭会期间发挥作用的途径和方式，探索建立党代表双向联系制度、党代表监督评议制度、党代表视察调研制度、党代表提交提案制度、重大事项意见征询制度等，发挥党代表在党代会闭会期间的作用；可在试点的基础上积极稳妥地探索乡镇党委书记党代表直选办法，改革和完善党内选举制度，充分发挥市委在扩大基层党内民主中的示范导向作用。

2.切实加强乡镇层面的领导作用。乡镇党委要切实履行基层组织中的龙头作用，确立“乡镇党委既是基层组织建设的直接责任人，又是基层民主政治建设的直接责任人”的工作理念。要加强对村党组织的领导，深化基层组织在扩大党内民主及民主治村中的好做法，提高党组织发扬民主与依法办事的能力。推行“阳光村务八步工作法”，对村务运作进行流程再造，发挥党组织及党员在村民自治中的作用，巩固村党组织在“阳光村务”中的核心地位。通过建立“和谐村班子”，“村党组织书记、村委会主任好搭档”评选等制度，促进村级组织建设。

3.全面提高村级层面的示范作用。全面实施“村级党内民主示范工程”，健全四项制度，切实保障党员权力，夯实基层组织建设，为农村民主化进程添加新的动力。一是健全村级重大事务党员“首议”制，落实党员的优先知情权。要进一步明确首议的主要内容和实施方式，依托已经建立的党员教育活动点，定期开展活动。二是健全村级事务党员提案制，落实党员的合理建议权。要严格按照提案工作的程序，提高提案质量。通过设立年度最佳提案的评选，调动党员参与村级事务管理的积极性。三是健全村级重大事务党员票决制，落实党员的决策参与权。要遵循票决的基本原则，按照“会前充分准备、会议酝酿讨论、规范实施票决”三个程序组织开展。四是健全村级党务公开制度，落实党员的民主监督权。实施党务公开，必须做到四个规范，即规范公开的时间，规范公开的内容，规范公开的程序，规范公开的形式。要建立村党务公开监督小组工作责任制，负责抓好党务公开的全过程监督。使“党内民主示范工程”真正成为扩大党内民主、带动人民民主的“示范工程”。