区县党代会闭会期间发挥代表作用的实践与思考

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探索在闭会期间发挥党代表的作用，是完善党的代表大会制度的一项重要内容，也是建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度的一个重要方面。党的十六大提出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这既对新形势下发挥党代表在闭会期间的作用提出了要求，也为如何进行探索指明了方向。在闭会期间发挥党代表的作用，就是将党代会代表由非常任制改为常任制，通过设计代表发挥作用的载体和途径，组织代表开展经常性活动，改变党代表以往只在大会期间发挥作用的状况。*年初以来，北仑区在区党代表中探索实施了党代表活动制度，经过两年的实践，逐步积累了党代表在闭会期间发挥作用的一些经验，也发现了一些问题。为进一步探索党代表在闭会期间发挥作用的途径和形式，从更深层次、更广范围上深化党代表活动制度工作，我们对北仑两年来的实践作了一次详细的调研分析，并形成此报告。

一、党代会闭会期间发挥代表作用的背景考察

1、党代会闭会期间发挥代表作用，是完善党员代表大会制度的需要。根据党章规定，中央和地方的党员代表大会是党的权力机构，但是，在实际工作中，党代会的权威并未得到尊重，党员代表的作用发挥不够。主要体现在：一是代表作用的“一次性”，几年开一次代表大会，党员代表只是“听听报告，填填选票”，大会闭幕后，代表任务也就完成，形成了“代表代表，会完拉倒”的现象。二是代表权利的“局限性”。由于闭会期间，党代表没有任何权利和义务，党代表的权利仅限于代表大会期间，束缚了代表活动的空间，导致代表闭会期间无所作为。三是代表作用缺乏“权威性”。闭会期间，党员代表难以参与决策、监督，平时党员代表提出的批评、建议和意见不能象人大代表那样引起足够重视。因此，在十六大提出要完善党的代表大会制度的新形势下，有必要建起一支“常任制”的党代表队伍，通过经常组织代表活动，丰富代表大会的内容，拓展代表大会的空间。

2、党代会闭会期间发挥代表作用，是发展党内民主，加强党内民主制度建设的需要。十六大报告指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”这是总结党的历史经验得出的科学结论。建设社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。而发展人民民主，首先必须发展党内民主，党内民主的好坏，都会对国家政治、经济和社会产生极其重大的影响。党的十六大把党内民主置于关系到党的生死存亡的战略高度，指出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。当前进行社会主义政治文明建设，基本内容就是发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这就需要把党的建设和政治体制改革有机统一起来，特别是要发展党内民主，改革和完善党的领导方式和执政方式。发挥闭会期间党代表作用机制的形成，保证了党的各级代表大会在闭会期间，党员和党员代表都能够充分行使民主权利，可以使基层党组织选举产生的党员代表在届期内较长时间能够行使民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的权利，必将推进党内民主向更深层次发展。

3、党代会闭会期间发挥代表作用，是保障和维护党员权利的需要。党章不仅规定了党员应履行的基本义务，也规定了党员应享有的基本民主权利。党员参与党内事务是党员民主权利最基本、最直接、最主要的体现。客观地看，党员参与党内事务的方式、渠道还不通畅，对于党内重大决策活动，一般党员还没有参与机会。在闭会期间发挥代表的作用，党委可以将一些重大问题让党员代表早知道，并以党员代表为中转站，将重大决策和重大问题扩大到党内进行讨论，由党员代表及时将党员的意愿和呼声收集上来，促进党委决策的科学性。对此，党的十六届四中全会要求，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务”，“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制”。这一规定，有利于开辟党员参与重大决策的新渠道，有助于保障和维护党员权利。

4、党代会闭会期间发挥代表作用，是加强和改进党的领导，提高党的执政能力和领导水平的需要。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，对加强执政党的自身建设提出了新的更高的要求。党的十六届五中全会指出，“要坚持立党为公、执政为民，加强党的执政能力建设和先进性建设，加强各级领导班子和基层党组织建设，不断提高党领导经济社会发展的水平，进一步增强党的领导核心作用”。发挥闭会期间代表的作用，对于巩固党的执政基础、提高党的领导水平、加强对党委的监督等方面具有十分重要的作用。通过常任的党员代表架通了党委经常联系广大党员和广泛联系各方面群众的桥梁，有助于密切党群干群关系，增强党组织的吸引力和凝聚力；通过重大决策提交党员代表会议讨论，促进了科学决策；通过党员代表联系广大党员和群众，可以形成一张覆盖广泛的监督网，大力推进党风廉政建设，维护党的形象。

5、党代会闭会期间发挥代表作用，是广大党员意愿的集中反映。党的代表大会代表是各基层党组织按《党章》规定选举产生的，具有广泛的先进性，他们受基层党组织和广大党员的委托，参与党委重大问题决策，加强对党委及班子成员的监督，反映基层党组织和广大党员的意见和建议，但是在原有的运行机制下，党员代表只能在有限的几天之内参政议政，代表大会闭幕后很难再以真正意义上的代表身份参与活动，党代表的地位削弱，意识淡化，作用难以有效发挥，赋予的权利难以真正体现，以致在日常换届工作中出现一些党员要求成为人大代表而不愿当党代表现象。建立党代表闭会期间发挥作用的正常机制，就能较好地弥补这一缺憾，基层党员和党组织的愿望和需求能通过党代表及时向党委反映，党代表的地位和作用也得到了提升和发挥，因此，党代表在闭会期间发挥作用，符合广大党员和基层党组织的意愿和要求。

二、北仑区党代会闭会期间发挥代表作用的探索与实践

（一）基本做法

1、成立专门机构。按照北仑区委五次党代会的要求，*年7月，北仑区委组织部组织调研组就党代表活动制度进行全面调研。在大量收集国内相关地方党代表常任制试点经验材料以及赴四川雅安、台州椒江等地学习取经的基础上，调研组起草了《中共宁波市北仑区第五次代表大会代表活动制度暂行办法》，明确以党代表活动制度为载体，全面探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。为配合制度的实施，北仑区委决定，成立区委党代会代表工作办公室。办公室设在区委组织部，为副局级常设机构，并增加二名工作人员。主要职责是：做好代表的联络、接待、信访工作；办理代表的建议书，督促建议书受理单位或相关部门认真及时办理，并将办理情况答复代表；负责联系代表工作，组织、指导、督查代表的各类活动；及时向区委汇报代表的意见和建议；办好内部刊物，及时交流情况，总结经验，指导工作。

2、建立配套制度。制度是活动的基础。从探索工作一开始，北仑区就把制度建设放在突出位置，以制度来拓宽代表发挥作用的渠道。在统盘考虑的基础上，区委设计了制度建设“1+5”的工作方案。“1”即《中国共产党宁波市北仑区代表大会代表活动制度（试行）》，它对闭会期间代表、代表团（组）、活动制度、机构保障等方面进行界定，搭建了闭会期间代表发挥作用的“总框架”；“5”即5个配套制度，分别为学习制度、联系制度、提议制度、视察和调研制度以及质询制度。在这5项配套制度中，学习是代表发挥作用的保证，联系是前提，提议、视察、调研、质询是方法途径。目前，前三项制度已依次出台。其中，《北仑区区党代表学习制度（试行）》明确了区党代表的学习内容、学习方法和学习要求，建立了学习督查制度；《中共北仑区委委员联系区党代表、区党代表联系党员和群众暂行办法》，要求区委委员分片联系区党代表、区党代表分行业联系党员和群众，每年分别开展二次或四次以上的联系活动；《中国共产党宁波市北仑区代表大会代表提议办理暂行办法》提出了党代表提议的范围、形式及要求，建立了党代表提议的回复和处理机制。

3、设计活动载体。代表作用发挥如何，关键还在活动载体。几年来，北仑区主要从以下几个方面进行探索：一是加强双向联系。根据《中共北仑区委委员联系区党代表、区党代表联系党员和群众暂行办法》，建立区委委员与基层党代表、区党代表与基层党员群众之间的日常联系。为丰富活动形式，又相继推出了“代表活动日”、乡镇（街道）党员服务咨询中心党代表接待室等载体，进一步加强党代表与基层的联系。二是征询意见建议。明确区党代表在党代会会议和闭会期间都可以以口头、书面和电子邮件等形式向区委提出意见建议，并在《中国共产党宁波市北仑区代表大会代表提议办理暂行办法》中对党代表书面提议的回复和处理进行了规范。另外，专门设计、下发了《党代表提议表》，在“北仑党建网”开通了区党代表信箱。三是开展持证视察。就区委近年来的重大决策和党建工作任务，设计视察专题，组织区党代表开展持证视察，通过看（视察点）、听（视察对象汇报）、问（工作落实情况）、提（问题意见建议）等方式，推进区委决策的落实。四是积极参与全会。会前，通过发放全委会报告征求意见稿、召开党代表座谈会等形式，征求党代表对全委会的意见建议；全会期间，邀请基层党代表列席区委全委会；会后，不定期通过党代表团（组）活动、《北仑组工·党代表通讯》以及党代表座谈会等形式，向区党代表通报重要情况。

（二）初步成效

1、增强了党代表的荣誉感、责任感。实行党代表活动制度后，由于代表资格是常任的，代表活动也从“五年一次”到“每年都有”。通过不定期的组织活动，不少党代表表示，“责任和压力明显更大了”。在最近召开的区委全会会上，列席的基层党代表说，“区委这么重视我们基层党代表，我们回去后一定要充分发挥好党代表的作用，向周围的党员群众宣传这次全委会的精神，让全委会的声音传得更远，工作贯彻得更扎实。”

2、健全了民主决策机制。实行党代表活动制度后，基层党员群众多了一条向区委反映意见、建议的渠道；区委也多了一条了解普通党员思想和心愿的渠道。近二年来，北仑区委就全委会报告、区级领导班子民主生活会等向党代表征求意见10次，先后共征集意见建议80余条，其中以书面形式提出提议5条，有力地拓宽了党内民主渠道，促进了区委决策的科学性。今年7月，区党代表任群提出《联合物业改制，职工情绪激烈》的提议后，开发区管委会主任会议对此作了专题研究，确保了企业改制的顺利进行。

3、拓宽了民主监督渠道。实行党代表活动制度后，党代表通过参与区委全委会、视察重点工作、收集和整理党员的意见建议、参与行风监督等活动，对区委以及各级党组织起到了很好的监督作用。在去年组织的党代表视察活动中，不少被视察单位领导表示，党代表来视察，对自身工作是一种促进和压力，希望党代表多提意见、建议，把工作做得更好。

4、密切了党群、干群关系。实行党代表活动制度后，区委委员要分片联系区党代表，区党代表要分行业联系党员和群众，这样，党员群众的意见和建议，通过代表能够及时反映上来，党代表成为了区委和基层党员群众之间的桥梁和纽带。近两年来，北仑区基层党员群众通过区党代表这个渠道向区委区府提出的意见建议就有20余条，区委与广大党员、群众之间的联系和沟通得到加强，党群、干群关系进一步密切。

（三）存在问题

1、意识障碍。过去，区（县）党代表五年才开一次党代会，职责很明确，审议通过报告、决议以及贯彻组织意图完成选举任务，党代表普遍缺乏当好代表的自觉意识和实践经验，不少代表对自身的职责定位仅停留于“举手划圈”，代表之于他们与其说是职责毋宁说是荣誉。因此，在不少区（县）代表心里，党代会闭幕即意味着代表作用终止。现在延伸党代表的权利和作用，一些党代表还不习惯，囿于原来的思维定势，参政议政的积极性主动性不是很强。从北仑区这两年的实践来看，各代表团组织的活动，代表参与率一般在80%左右，并且呈逐年下降之势。我们对这现象进行分析，发现这其中的20%，大多数是领导干部代表，究其原因，客观上是领导干部工作繁忙，时间、精力不够，但主观上，与部分代表“提建议、视察是人大代表的事情，与党代表无关”的认识不无关系。

2、素质障碍。这里有一组数据，北仑区五次党代会258名党代表中，59.7%为领导干部代表，18.5%为农村一线代表，而农村代表中，87.5%的代表学历为高中及高中以下。应该说，作为沿海开放地区，这组数据应该说还是比较好的，各地研究资料表明，国内县级党代表群体的现状是，领导干部代表比例大（不少地方占到70%左右），学历层次不高（40%为高中及以下文化，且大专以上文化程度的，大多不是第一学历），代表性不强（不少代表不是真正由党员选出来的，而是通过“做工作”选出来），是普遍问题。再加上与县级人大代表相比，党代表岗位吸引力不够（不少党员精英宁愿“降格”当人大代表也不愿当党代表）、履职锻炼缺乏，综合导致了党代表这个群体的整体素质还不够强。在试点中，我们也发现，机关、企事业单位的党代表发挥作用比较好，而占代表总数近五分之一的农村党代表则相对差一些。当然，个中缘由除了与平时了解情况不多之外，农村党代表自身素质特别是文化、政策水平相对低一些是个重要因素。

3、组织障碍。根据《中国共产党宁波市北仑区代表大会代表活动制度（试行）》，北仑区党代表闭会期间一般以代表团（组）或个人的形式进行活动。撇开个人这一形式，以团（组）为单位组织代表活动，存在着比较大的难度。去年以来，北仑区以团（组）为单位组织了三次党代表活动（分别是两次学习讨论和一次专题视察），从这三次活动的出勤率分析，我们发现，五个乡镇（街道）代表团呈现出从98%→92%→85%递减的现象，而四个区直机关代表团的递减幅度则更大，为99%→85%→70%。结合去年党代表视察活动的问卷调查分析，我们认为，乡镇（街道）代表团代表同处一个地域，是“紧密型”团体，组织相对容易；与此相对，区直机关代表团代表来自各个部门，且领导干部代表占绝大多数，彼此之间联系不多，属“松散型”团体。再进一步分析其人员构成，不难发现，由于来自各个部门，党代表工作领域跨度大，个人兴趣爱好不一，很难找到共同感兴趣的话题，因此，活动出勤率低也在情理之中。

4、约束障碍。党代会闭会期间代表发挥作用积极性不高，有组织形式上的原因，也与约束上的“缺位”有关。虽说《中国共产党宁波市北仑区代表大会代表活动制度（试行）》在“代表的义务”中已明确党代表闭会期间的各项义务，并要求党代表“在年度评议党员时，向所在党支部汇报履行代表职责的情况”，但是，对这些义务的落实没有明确具体的监督措施。同样，对代表团（组）长而言，组织代表开展活动这一要求，也由于约束乏力，在实际工作中往往被“冷处理”。两年来，北仑区大大小小共组织了13次党代表活动，其中，以团（组）为单位的3次，由党代办牵头，组织临时代表小组的10次。临时代表小组由于通知到人，党代表一般都会参加。然而，以团（组）为形式组织的3次活动，代表出勤率却很不如人意，甚至出现过个别代表团长以工作忙为理由不组织代表开展团（组）活动的情况。究其原因，除了主观意识之外，当然与缺乏约束机制密不可分。

5、体制障碍。长期以来，由于党内民主发展的滞后性，党内选举制度发育还有很多不完善的地方。党代表作为选举的“产物”，出于方方面面的“考虑”，部分代表的代表性可以说不是很强，“对选举单位负责”的意识比较薄弱。同样，对地方党的全体委员会及其常委会而言，党代表能对其产生及构成施加影响的地方也是少之又少。因此，直接导致了党代表、党的地方委员会及其常委会，普遍缺乏被“选”出来的感觉，对党代表在闭会期间发挥作用的态度，主观重视还不够。此外，从党内权力运行机制考察，强化闭会期间党代表的作用后，势必会引起原有党的领导程序、工作制度等相应发生变化，基于原有制度所产生的利益格局也需要调整，这样，不可避免会触动一些人的利益，导致一部分人对发挥党代表作用持冷落甚至抵制的态度。所以，地方党委领导对代表在闭会期间发挥作用的认识程度也就决定了探索的深度。

三、关于进一步深化区（县）党代会闭会期间发挥代表作用的若干思考

发挥闭会期间党代表的作用，是一项政策性很强、又是在不断摸索中前进的创新性工作。区（县）作为国家行政体系的中间环节，其承上启下的作用不容忽视。在实践中，有很多问题引发了我们思考，需要下大力气进行研究和探索。

1、宣传引导要到位。由于在闭会期间组织代表活动还处于探索阶段，社会上和党内一部分同志对其必要性和重大意义不甚了解，认识上也不尽一致。比如，北仑区在实践过程中，遇到的党代表闭会期间活动的参与率趋低问题、活动组织开展难问题，都与人们的意识有关。因此，有必要通过报纸、广播电视、板报等载体进行有组织、有计划的宣传，让更多的党员和群众懂得探索党代表闭会期间发挥作用的意义，了解其发挥作用的载体和途径。要积极组织党员代表开展各类活动，通过活动进一步深入基层，了解社情民意，及时向区（县）委反馈，并及时地把区（县）委的有关精神传达给基层，畅通上下沟通的渠道，从而扩大党代表在社会上的影响力，增加党组织的凝聚力和号召力。要明确各基层党组织和一把手的责任，把各基层党组织落实党代表活动制度的情况作为党建工作考核的重要内容，积极创造条件，支持代表开展活动，营造代表活动的良好氛围。

2、代表素质要提高。闭会期间组织代表开展活动，赋予了党员代表更为重要的工作职责，因此，必须建立一套代表素质保证机制，来保证党员代表更好地参与党内外事务。一是在党代表产生之前，要明确其任职资格。作为一名区（县）级党代表，一般来说，除了先进性方面的要求外，还应对最低学历、年龄以及政治理论水平和参政议政能力提出要求，另外，可以适当鼓励和支持党代表兼职人大代表，通过“兼职”帮助党代表提高议事能力和决策能力。二是在代表产生过程中，要建立一套科学的代表遴选机制。根据先进性、广泛性和层次性原则，换届选举时，可以对新代表的比例、代表任期、代表构成作出规定，并采取划小选举单位、适当扩大差额比例甚至是试行直选等方式选举代表，增强代表的“代表”意识。三是要建立一套完善的代表培训机制。区（县）党委和组织部门，在制订全区（县）党员干部年度教育培训计划时，应将党代表任职培训同步考虑，同步实施，尤其要侧重加大对基层一线代表的履职能力培训力度，保证代表闭会期间作用的发挥。

3、活动开展要经常。常任制党代表的特征最大程度体现在"常"字，经常开展活动是发挥代表作用的基础。一要经常探索活动载体。要充分发挥区（县）党代表特有的优势，必须重点研究常任制党代表在贯彻落实党的路线方针政策，加强和改善党的领导，加强基层组织建设，搞好干部人事工作和党风廉政建设等方面的参谋、监督作用，设计更多的、为党代表所喜闻乐见的活动载体，为党代表在闭会期间发挥作用提供“特别”舞台。二要经常组织代表活动。要以代表团（组）、代表个人为基本组织形式，探索完善建立临时代表小组和代表专业小组等形式，组织代表开展以为党委决策提供依据为主要内容的调查研究、建言献策、征询意见等活动。要积极探索党代表发挥作用的途径和形式，并不断深化党代表活动的内容，增强党代表活动的实效性。三要推行党代表大会年会（例会）制度。作为当前各地正在试点的党代表活动制度来说，党代表缺乏例会训练，是一明显的制度缺陷。因为，没有经常性的党代表大会（例会），代表的意识、能力以及地方党委的重视程度都会大打折扣。因此，有必要建立党代表例会制度，进一步提高党代表的政治地位，并让代表在参与例会中增强代表意识、提高履职能力，切实发挥作用。

4、制度建设要跟上。制度建设带有根本性、全面性、稳定性和长期性特征。制度是决定性因素，要把推进制度建设摆到更加突出的位置来考虑，抓好基础性工作，使党代表闭会期间发挥作用的探索从一开始就走上制度化、规范化的道路。从各地经验看，首先需要考虑的有三个层面的制度建设：一要考虑党代表活动制度等综合性制度。要明确党代表的权利和义务，以及党代表的权益保障机制，对代表团的活动和党代表大会年会等重大事项必须作出规定，并经党的代表大会通过之后实施。二要考虑党代表大会闭会期间代表活动制度。党代表享有的权利要通过闭会期间的活动体现出来，要制定一系列活动制度，包括调查研究、向党委提出议案、建议、批评和意见、党代表联系党员群众和党代表视察等等，通过制度保障代表在闭会期间发挥作用。三要考虑党代表活动的约束机制。区（县）党委组织部门有必要建立一套包括党代表履职备案制度、党代表述职评议制度、党代表激励表彰机制和《团（组）长工作职责》等等制度在内的代表履职约束机制，进一步督促党代表和代表团（组）长履行职责，推进党代表闭会期间的活动向纵深发展。

5、关系处理要妥当。人代会、政协会实行的都是年会制，其代表、委员都是常任的，而且部分代表委员与党代表是有交叉的，因此常任制党代表必须处理好与之关系，工作重点必须有所侧重，否则就有一种重复劳动的感觉，影响闭会期间党代表作用的发挥。我们认为，常任制党代表要从发挥党组织和党代表特有的优势出发，要关注党的自身建设问题以及执政中碰到的经济和社会方面的问题，党的代表必须在贯彻落实党的路线方针政策、加强和改善党的领导、加强党的基层组织建设、提高党的执政能力建设以及搞好干部人事工作和党风廉政建设等问题上体现党代表特有的作用，必须在拓宽党内民主渠道，避免和减少党委决策上的失误上发挥应有的作用。在活动方式上，要提倡互相学习，适当组织党代表与人大代表、政协委员联合开展活动，在共同学习中提高自身能力，为国家经济社会和谐发展奉献力量。