提高基层领导干部做群众工作能力问题研究

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坚持群众路线，做好群众工作，是我们党的优良传统，更是我们的执政之基。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》对加强党的执政能力建设作了全面部署，并从提高构建社会主义和谐社会能力的高度，对新形势下的群众工作提出了新的更高的要求：“各级党委和政府要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径、新方法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领”。在把握人类社会发展规律，推进和谐社会建设过程中，面对经济成分和经济利益、社会生活方式、组织形式、就业方式多样化的发展趋势，如何坚持群众路线，做好群众工作，提高基层领导干部做群众工作的能力，是值得我们长期关注并需要我们不断研究探索的重要课题。

我们之所以选择《提高基层领导干部做群众工作能力问题研究》这一课题，主要考虑到北仑有丰富的本课题研究资源。其一，北仑区是中国农村改革开放发展的典型区域，建区便是改革开放中开发区建设的产物，目前区域内有四个国家级开发区，改革开放的潮汛首先在这里涌起，*年北仑区的GDP达到了200亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到15800元和6900元，实现财政收入42.1亿元。其二，北仑经济社会快速发展经历了经济结构、社会结构调整的剧烈阵痛，干部在做群众工作中遇到了以前从未碰到过的复杂多变的多种利害关系和社会心态，相互交织后形成的尖锐棘手的社会矛盾，在我国沿海地区发展碰到的问题中具有一定的代表性。其三，北仑区经济社会已进入到城市化中期，广大干部有大量的做群众工作的机会，实践锻炼较多，做群众工作的基础比较扎实，积累了一些在复杂环境下做群众工作的成功经验。其四，今后一段时期，北仑区将继续以较快的速度发展，激烈的社会结构调整仍然会持续较长时间，做群众工作将面临着更严峻的考验，我们必须作些前瞻性研究，指导基层领导干部不断提高做群众工作的能力水平。

综上所述，我们认为探索提高基层领导干部做群众工作能力问题是研究加强党的执政能力建设问题的重要组成部分，有着长远的现实意义，开展这样的课题研究有重要的价值。为此，我们本着运用基础理论指导，通过现实素材分析、寻找和发现新形势下做好群众工作的方法手段这一目的，成立了课题组，深入地开展了调查研究。

一、当前干部做群众工作将持续面临的五大矛盾

我国著名社会学家陆学艺在*年7月11日《北京日报》撰文认为，近几年我们在解决社会矛盾，治理社会问题方面，已经投入了很多的力量，也解决了一部分社会问题。但从全国总体形势看，社会矛盾还是很突出的，其根本原因在于社会结构不尽合理。从总体上看，我们现在的社会结构，基本上是在经济体制改革，经济发展的带动下，自发地逐步形成的。我们在社会体制的改革方面，社会政策创新调控方面没有象经济体制改革方面，经济政策调控那样投入，所以现在形成的新的社会结构，还是不太合理、不太理想。在这个大背景下，我们认为当前干部做群众工作将持续面临一些复杂情况，主要有五大矛盾。

（一）公共利益调整不均衡与群众利益需求个性化引起的矛盾。

在集体经济占有优势地位的农村，有着较为丰富的公共资源，如土地、山林、集体资产积累等，医疗、教育、就业和社会保障等机会资源也形成了习惯性分配。随着经济的迅速发展，经济利益结构不断被调整，在这些公共利益的重新洗牌中，难以达到被公认的绝对均衡状态，甚至相对均衡都做不到。受益群众出现多极分化，不同群众都有不平衡的心理诱因。另一方面，在社会经济生活中呈现出利益主体多元化和追求个人、单位、部门利益最大化的趋向十分明显。群众的自我利益需求日益个性化，并且其实现途径要借助于多种社会力量，有时甚至是非正常手段，如采取集体上访等形式。个性化的利益需求使政府难以找到解决问题的结合点。这些矛盾的化解都处在高难度、难以平衡的状态。

（二）社会管理体系创新不力与群众价值取向多维引起的矛盾

改革开放以来，国家管理体系在农村基层的触角基本上没有什么大的变化，其架构体系几乎没有创新点，而能够对国家管理体系产生补充和稳定作用的社会管理体系萌生的力量非常单薄，成长极其缓慢，至今仍比较弱小，有的领域甚至还是空白，即便是行业协会这类与经济发展紧密相连的组织发展也不快。而社会的变革，群众的思想意识，价值取向则都发生了根本性的变化，以自我利益为中心、以金钱为代表的物质财富占据绝对优势的价值取向呈现出多立面，自由主义，拜金主义、极端个人主义等消极因素影响较为深刻，群众更多地关注眼前的直接利益，缺乏对整体的长远的利益的认同感。上述两方面的逆向情况对比，我们可以看出一些起到社会稳定器作用、产生社会向心力的社会管理体系和群众价值取向基础已经比较脆弱。个别地方出现了村级党组织管理能力下降，管理手段匮乏，管理效果不尽如人意的现象，甚至还出现了农村基层领导没人当，不想当，不敢当的尴尬局面。

（三）政策制度频繁调整与群众应对生存风险能力欠强引起的矛盾

在社会发展过程中，我们感到涉及基层的各项政策调整周期过短，而且调整过程中必然涉及到一部分群体的切身利益，给群众造成一种政府说话不算话的感觉，降低了政府的诚信度和权威性。在政策执行过程中也经常会碰到新情况、新问题，需要执行单位灵活处理，于是就出现了随机性问题，会有部分群众不认可。此外，基层政府还要面临处置不可预见的包括突发性疾病流行和不可抗拒的自然灾害等事件的压力，如2003年非典型性肺炎的突然爆发，政府虽然采取了积极有效的措施，努力减少各种损失，但还是给我国经济和社会的发展带来难以估计的影响。还有今年的几次台风灾害，等等。群众在遇到突如其来的生存环境的变化中表现出缺乏积极有效的应对生存风险的能力，普遍存在着恐慌和侥幸心理，只是被动的加以应对，在一定程度上也加剧了这类突发事件所带来的破坏范围和程度，这些事件产生的不利影响，也进一步加大了政府对社会不稳定因素的把握难度。

（四）一些干部责任心不强与群众对政府过度依赖引起的矛盾

现实工作中，一部分干部存在着群众意识淡薄，群众观念弱化，缺乏体恤民情的情感基础，在做群众工作时常常自以为是，作风不深入，对基层情况了解不充分，作决策时习惯于下命令发指示，从来不认真倾听一下群众的声音，给群众造成一种高高在上的感觉，拉大了与群众的距离。还有些干部精神状态低迷，工作效率低下，群众办事过程中“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象依旧存在，对待工作只求形式不求实绩，只求虚名不求口碑，往往只是追求短期利益，而置群众的根本利益、基本需求于不顾，严重损害了群众利益。而群众对建立一个高效、公正的政府，树立公正、廉洁、高效的领导干部形象的愿望却在不断增强。另一方面，由于对政府的过度依赖而缺乏对自己角色的准确定位，不管是公众还是个人的，有问题产生都责怪政府，享受权利越位，承担义务缺位，有事没事找政府，有理没理找政府，严重威胁着干部群众相互理解包容的法理基础，导致了干群情感淡化。

（五）部分干部的理论知识与实践能力不对等引起的矛盾

目前的干部队伍，本身起点相对比较高，而且新录用的工作人员大都是科班出身，再加上这几年培训力度的加大，在知识层次方面提升比较快，而实际工作能力特别是做群众工作能力则需要有个长期积累的过程。因此一些年轻干部走上领导岗位后，认知上都没有问题，但总感到不能学以致用，甚至还出现了“老办法不能用、新办法不会用、软办法不顶用、硬办法不敢用”的现象。特别是在形势发生变化，群众工作日益复杂的情况下，有一部分领导干部则表现出缺少实际工作能力特别是缺少处理复杂问题的能力。面对群众，往往照本宣科，或三缄其口，在处理群众因比较利益发生变化而导致的上访工作中，虽然诱发群众上访的政策差异客观存在，群众的要求也有一定的合理性，但是政府制订的政策也没有违反法律的规定，往往是群众的“合理要求”和政府的“合法政策”之间发生激烈碰撞，在这类事件的处理上，基层领导干部往往陷于两难境地，很难有所作为。面对上级，缺少讲真话讲实话的勇气，不敢把真实情况向上级汇报，有些基层领导干部确实也缺乏向上沟通的能力水平，做参谋做不到点子上。

二、领导干部做群众工作必须具备的几种能力

在改革开放日益深化和社会主义市场经济不断发展的形势下，把党的群众工作做实、做细、做深、做好，领导干部就必须具备以下几种能力。

一是要具备在群众中树立自身威信的能力。影响力是一个领导干部个人魅力的集中体现。一个领导干部自身素质高，形象好，就会产生较大的影响力，能够带领干部群众做好各项工作。特别是在社会矛盾日益复杂，领导干部在群众中的威望逐渐弱化的情况下，做好群众工作，缓和干群矛盾，就要求领导干部个人必须具备一定的个人魅力，在群众中树立一定的威信。各级领导者应该将传统观念来一个彻底转变，及早在思想、人格、品德修养方面，补充、积累、更新知识方面，增长才干、提高技能、积累经验、创造业绩方面，努力学习，狠下功夫，不断增强个人魅力，适应新时代群众工作的要求。同时要严于律己，以身作则，自觉加强党性修养，以优秀的品德修养、过硬的工作作风、良好的公仆形象感召和带动广大干部群众。要不断加强自我改造，切实维护团结，带头执行民主集中制，既充分发挥领导核心作用，又广泛集中群众智慧，形成精诚团结、合力干事的工作氛围。

二是要具备在学习中掌握实际工作方法的能力。会不会为群众办事、能不能为群众办好事，关键是掌握做群众工作的方法。长期以来，基层领导干部在做群众工作时，基本上是通过自身进行摸索和领悟，缺乏系统而有针对性的学习和培训，许多年轻干部更是缺少实际工作的经验，再加上面对改革中出现的新局面、新问题，如果没有及时对以往所掌握的知识及时进行更新，往往导致领导干部在做群众工作时出现措施不到位、效果不理想。因此，要进行“系统而不是零碎地、实际而不是空洞地”学习，努力掌握学习的方法和技巧。要结合实际工作，来研究新形势下，特别是经济市场化和社会生活民主化不断发展的条件下，群众工作的特点和规律，在学习中不断的总结和思考，通过学习，不仅要对先进积累加以吸收，还要将学到的新知识运用到新工作中去，逐渐掌握提高做群众工作的工作艺术和技巧。

三是要具备对事物的预见判断能力。如何科学地对事情发展的趋势和变化进行的预测与判断，及时把握发展的方向，提出切实有效的解决方法，做到处理问题时有条不紊是做群众工作的难点。有不少领导干部往往觉察不到事情的进展方向，缺乏对将要出现的情况的正确认识，也没有及时做好相应的准备工作，结果导致矛盾的更加激化。因此领导干部必须提高审时度势的能力，必须全盘在胸，善于从全局上观察和处理问题，未雨绸缪，防患于未然。“不谋万事者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”要以宽广的眼界观察形势，科学地把握时展的新趋势，善于在普遍联系中总揽形势发展的大局，从政治上、战略上认识和思考重大问题，从事物的不断变化中掌握事物发展的内在规律，从纷繁变幻的现象中看透本质。在分析的基础上，要学会果断决策，提出解决存在矛盾的有效方法和措施，要强调方法的针对性和实用性，从维护群众的切身利益出发，保证矛盾的及时化解。

四是要具备对上对下的沟通能力。目前的基层党组织处在一个非常特殊的位置，既要直接面对群众，又承担着执行上级党委政府政策的任务。如何在工作中贯彻落实上级的相关政策，又要在实际工作中保证群众的利益不受到损失，关键在于领导干部具备一个上下沟通的能力。“对下”要畅通民意渠道，通过各种有效途径，特别是近几年来发展起来的评议、听证会等制度化方式，保证群众有说话的地方。将合理的意见集中，反映的问题要认真解决，不能解决的要做好解释工作。在对上沟通时，基层领导干部要具备一定的胆略和勇气，同时也要掌握做参谋、提建议的技巧、方法。将基层的情况、群众的想法及时向上级反映，为领导做好参谋，使上级在制订政策时更加切合实际，更加具有针对性。一定要防止弄虚作假，欺上瞒下的现象的出现，不然会导致党的各项政策“热在上面，冷在下面”，群众不理解、不拥护、不支持，会严重损害党群干群关系。

五是具备随机应变的决策决断能力。改革开放越深入，各种社会矛盾就越处于易发、多发、高发的态势。这些矛盾产生的背景、激烈程度各不相同，若用老观念、老方法来做群众工作，只凭老经验处理新问题，往往事倍功半，不能有效地化解矛盾，反而会更加复杂化和扩大化。因此领导干部必须学会随机应变，要根据矛盾的特殊性，结合实际，灵活处理。首先要具备一定工作胆魄，特别是在处理突发性事件中，要沉得住气，保持清醒的头脑，方法运用要得当，处置要得体；其次要运用一定的工作策略，要放下架子，俯下身子，开动脑子，真心实意与群众做朋友，实实在在地解决问题；最后要掌握一定的工作方法，特别是涉及到土地安置、征地拆迁和环境保护等目前的热点、难点问题时，不能简单的靠硬性规定来执行，通过宣传、教育群众，善于摆事实、讲道理，努力做到深入浅出，以理服人，使群众听得明白、听得进去，赢得群众的支持和理解。

六是具备依法行政规范工作的能力。党的十六大明确提出“加强法制宣传教育，提高公民素质，尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事的能力”。依法行政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。我们党科学执政、民主执政很大程度上要通过依法执政来保证实现。提高依法行政的能力，首先要知法，领导干部要带头学习和掌握宪法、法律、法规、规章的规定，增强法律观念，提高法律素养。其次要学会如何依法行政，要把依法行政的观念贯彻到政府工作的各个方面和全部过程，想问题、办事情，都要先对照有关法律规定。决策和重大决定都要尽量事先进行合法性论证，防止出现与法律不一致的内容，真正做到运用法律手段解决政府管理中的问题和矛盾。最后要转变依法行政的观念，不仅要在经济工作中依法办事，还要坚持运用法律的手段，管理各项社会事务，把依法行政的重心转向人民权利的保障及正义的实现上来。

三、提高基层领导干部做群众工作能力的对策和措施

在新形势下做好群众工作，不仅需要我们继承原有的成功经验，也需要我们直面新问题，敢于创新、勇于探索，在实践中掌握新的做群众工作的方法，基于此，我们提出从工作机制和思想上、方式方法上，提出一些对策措施。

（一）从体制、机制层面间接提高基层领导干部做群众工作的能力

从体制、机制层面看，它是基层干部做群众工作的基本保证，可想而知，面对一个软弱涣散的基层组织和机制极不健全的管理状态，即使干部有较强的做群众工作能力也难以全部发挥。因此探讨提高基层领导干部做群众工作能力问题，应该把它放到体制、机制这个大的系统里。我们认为健全体制、机制功能，能够间接地提高领导干部做群众工作的能力。

1、巩固基层组织建设在群众工作中的基础作用。

基层组织直接面对群众，处在做群众工作的第一线，许多问题和矛盾具体而不可回避。增强基层组织的战斗力十分重要。目前基层党组织所处的环境，承担的任务都发生了很大变化，必须在改革创新中大大加强基层组织的建设，提高影响力，真正发挥基层组织的堡垒作用。要在城市化进程中，科学合理设置村、居党组织，在村委会向居委会过渡过程中增强基层组织建设和干部队伍建设，适度扩大行政村规模。其次要选拔经验丰富、工作能力强的同志担任基层组织的带头人，为基层组织注入新的活力。第三，要构建一套完善的基层组织管理制度和上级支持基层工作制度体系，如完善村、居干部管理制度、工作考核制度等，上级可以建立基层工作组制度、农村工作指导员等制度，尝试基层干部“上挂”和机关干部“下挂”的方式，创造做基层群众工作的机会，锻炼干部做群众工作的能力。最后要获取基层群众对基层组织工作的支持，要加大群众对基层组织工作的知情权，在群众中建立起一种归属感，保证群众工作顺利开展，落到实处。

2、提升社会组织在群众工作的补充作用

利用党的外围组织，发挥党的核心作用，是我们党的建设在革命时期的传统经验。党的十五大以来，各种社会组织建设得到了进一步加强。首先要加强对群众性社会组织的领导，将单位党组织工作寓于社团活动之中，营造社会组织发展的良好环境，拓展社会组织发展需要的空间，提供社会组织生存的制度保证，不断引领社会组织朝着健康、积极的方向发展壮大。其次要对各类中介组织、行业组织和社会团体进行积极的引导鼓励和支持，通过制订和贯彻积极有效的政策，进一步凝聚和控制各个分散的社会个体，聚合各个社会分散个体的效能，实现国家统治秩序的稳定，壮大国家的统治力量。第三，进一步完善基层群众性自治组织和社会组织的管理制度，通过更新管理理念，创新管理方式、拓宽服务领域等手段，发挥社会组织的服务群众作用，发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。

3、增强法律法规及管理条规在群众工作中的刚性作用

要保证干部在做群众工作中行为“过硬”，关键是严格各项法律法规，在工作中把握好“合法”原则。也就是说，干部在做群众工作中要严格依据法律，都要用法律这根“准绳”来衡量一下。领导干部首先要做到心中有法，虑必及法，言必合法、行必守法，增强依法分析问题、解决问题的能力；其次在处理各项事务过程中时，要把握好严要有据、宽要有边、硬要有度，软要有界，既不能不作为，又不能乱作为，要把过去在计划经济年代形成的“命令式”的习惯转变过来，逐步纳入法制化、规范化的轨道。同样，在法律条规的共同约束下，要求群众的各项行为也要守法，以保证社会秩序的正常运行，保障大部分群众的合法利益，一旦出现部分过激群众乘机捣乱，严重影响社会稳定的现象，必须通过法律的手段和程序予以严肃处理，以此提高群众的守法意识，

4、发挥干部考核机制在群众工作中的鞭策作用

做好群众工作归根到底需要一批能做、会做的领导干部，关键是建立和完善干部考核制度，大规模提升干部考核的质量和水平，建立一支德才兼备的领导干部队伍。一方面要建立健全科学的领导干部考核机制。将定量考核与定性评价相结合、组织考核与群众评价相结合、年度考评与换届考评相结合，根据领导干部的工作实绩，按照统一标准，通过述职、群众评议、领导评估、座谈考察、讨论决定的程序，对领导干部一年来的表现作一个科学的评价。另一方面，要完善惩戒机制。通过考核，对那些考核成绩优秀、工作成绩明显的领导干部要予以鼓励和嘉奖，对考核成绩差、群众信任度低、工作实绩不明显的领导干部采取降职、诫勉等措施。既激发了领导干部为民办实事的工作热情，又让领导干部形成了一种危机感，对过去那些不求成绩、但求无过，上班混日子的干部产生强大的压力。

（二）从个体层面直接提高基层领导干部做群众工作的能力

做群众工作的最终执行者是领导干部个人，在看到客观条件制约的同时，更主要的还在看领导干部主观上有没有对目前做群众工作所面临的问题和挑战有一个清醒的认识，有没有掌握作群众工作的本领。在新形势下，我们可以通过以下五个途径来提高基层领导干部做群众工作的能力。

1、从思维和潜意识角度，引导领导干部思想的关注点。思想意识对人的言行有着明确的指向作用。从这一点出发，建立干部增强群众观念和恤民观念的引导机制。利用强大的宣传优势，使执政为民的理念进入领导干部思维的深水区，达到条件反射效果；利用强大的组织力量，使领导干部与群众有更多的情感交流与体验的机会，在亲身经历中增进关爱群众的情份，自觉把群众的冷暖、疾苦放在心上，带着感情去做群众工作，通过多种手段的引导，用真心真诚、感情热情来感召群众，吸引群众，凝聚群众，坚持用政策解疑心、用保障稳人心、用解困感人心、用真情换真心，多办人民群众想办、愿办、盼办而又自身无法办到的事情。

2、从言行和举止角度，引导领导干部工作的落脚点。基层领导干部做群众工作主要体现在言行和举止上，从这一点出发，建立要求干部工作的服务为落脚点的导向机制。通过正确的舆论导向，逐步淡化官本位意识，扭转实际存在的“主”、“仆”颠倒的现实社会状态，在长远政策，制度的制订上要有使干部成为真正“公仆”的导向力量，建立检验领导干部言行结果的信息反馈和考核机制，以“群众高兴不高兴，满意不满意、答应不答应”为指导。出台干部年度考核制度，使干部每年的工作落脚点都能放在如何对群众服务得更好上面。通过这样的指挥棒，使干部的工作作风，态度不断朝群众高兴、满意的方向转变，不断赢得群众的信任与理解，从而形成自动密切的干群关系。

3、从方法和节奏角度，引导领导干部定局的抓点。做群众工作中，领导干部的思维习惯、工作方式方法、节奏效率有时会起到举足轻重的作用。有的基层领导干部做群众习惯了“压”和“拖”两个字，最终却把矛盾激化或导致矛盾潜优。从这一点来看，不管哪一类个性的领导干部在做群众工作时都应该把握“快、缓、动、静”四个字，这四个字就是领导干部做群众工作定局的抓点。“快”主要是指领导干部在工作中碰到关系群众生命、财产安全以及发展中时效规定非常明显的问题时，解决要快，在碰到复杂矛盾化解时机成熟时，处置要快。“缓”就是要把握群众工作的规律，掌握时机，在有些问题处理上，不能心急，要放一放、缓一缓，有些是要在发展的动态过程中解决，急于求成反而成不了。“动”主要是通过言行举止树立威严，特别是在应该理直气壮的时候，群众的认知水平达不到的时候，通过干部的实际行动来证明或表达当前工作就应该这么做，不应该因受到干扰阻力而停顿下来。“静”主要是要有耐心听取群众的心声，充分保证群众表达想法渠道的畅通。不能用老的“通不通三分钟”的办法，还有在群众有过激言行时，基层领导干部这个时候要冷静，沉得住气，控制得住局面。

4、从能力和经验角度，引导领导干部磨练的着力点。要强化环境教育，坚持在实践中提高基层领导干部做群众工作的能力。完善和落实领导干部到基层挂职、上下级之间双向挂职等制度，坚持通过参与大工程开发建设，组建各个基层工作组，解决弱势群体实际困难等途径培养锻炼领导干部。通过建立和完善信访“督察专员”制度，让领导干部到最贴近社会热点、难点、焦点的地方接受锻炼，提高他们的聆听能力、分析能力、协调能力和处理问题的能力。对那些政治素质好、有发展潜力的优秀年轻干部，要放手把他们放到重要岗位、艰苦岗位、关键岗位接受时间锻炼，提高他们的实际工作水平。对新录用的年轻干部要首先到基层进行工作，他们有一个基层实际工作经验的积累过程。

5、从交流和沟通的角度，引导领导干部角色转换的切入点。做群众工作中，干部要充分运用交流与沟通的技巧，做到角色经常切换。首先是要掌握丰富的群众语言，用通俗易懂的话语来表述政策规定，与群众交换意见。其次要善于揣摩群众的心理状态，善于分析不同发展阶段、不同阶层群体的心态。第三，善于向上沟通，有向上反映基层真实情况的勇气，熟练运用向上汇报问题，提参谋建议的技巧、艺术，有效争取上级的支持。第四，要完善自我，增加人格魅力，使干部能走进群众的心里，通过个人的影响力来引导和动员群众，使群众能心悦诚服地服从你的指挥，真正地拥护你。

基层领导干部作群众工作能力的提高既受客观环境的影响，又决定于自身主观的努力，非领导干部个体所完全能为，也非领导干部所不能为，是一项系统而长远的人才造就工程，需要组织上为他们配置相对丰富的机会资源，也需要组织上给予他们适度的任职压力，从而使主客观因素都能调集到有利于基层领导干部做群众工作能力提高的方向，成就基层领导干部，也成就我们的事业。