镇街道机关运行机制改革的实践与思考

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一、前言

近年来，随着经济社会的快速发展，基层机关工作运行中暴露了诸多矛盾和困难，不仅制约了经济社会的快速发展，更影响了基层执政能力的提升，加快推进基层运行机制改革，已经成为当前一个十分重要而迫切的课题。*年6月份，结合机关效能建设活动，我区在骆驼街道开展了机关运行机制改革试点工作。试点开展之初，有关职能部门召开有关会议，听取多方意见，并至外地进行调研。在调研的基础上，决定在骆驼街道推行以“机构设置、人事制度和分配制度”三项改革为主要内容的机关运行机制改革，探索完善“职能明确，结构合理，运转协调，行政高效”的基层管理新机制。

新机制试点运行一年以来，基本解决了机关内人浮于事、职能混淆、工作效率低下等问题，增强了体制新优势，初步建立健全了廉洁、高效、运转协调、行为规范、适应城市化建设要求的行政体制，取得了初步成效：初步实现从管理型政府向服务型政府的转变，机关运转效率有较大提高，群众反响较好；初步实现干部配置从“组织定岗”到“双向择岗”的转变，机关干部积极性、主动性、创造性得到有效调动，精神面貌焕然一新；初步实现干部队伍从“被动加压”向“自求绩效”的转变，各项工作有了新进展，基层执政能力得到较大的提升，领导认可，群众满意。今年8月份，在总结骆驼街道经验和做法的基础上，我们在全区镇（街道）全面推行新的运行机制，目前，整个工作已基本结束。

二、实施镇（街道）机关运行机制改革的主要动因

近年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立完善，经济社会各项事业得到快速发展，但镇（街道）现行的行政管理机制基本上还是计划经济时期的老框架、老办法，与市场经济的发展要求相距甚远，一些深层次矛盾得不到有效解决，机构庞杂、人员过多、效率不高、服务功能弱化等问题在镇（街道）普遍存在，财政收支不平衡的矛盾也比较突出。主要表现在：机构设置方面，“七站八所”现象严重，如骆驼街道原有一办一所五科室，同时还有农机、农科、环卫，绿化等10多个事业站所，加上各种附属机构，街道内部机构总数达20多个，机构过多、过杂，设置不够科学合理，跟不上形势发展的需要，形成政府职能越位、错位和缺位，机关中普遍存在“有人无事干、有事无人干”的怪现象；领导体制方面，中层领导职数设置不合理，党政领导班子成员兼任中层正职，造成领导职责不明确，抑制了后备干部的成长，中层干部积极性不高、工作合力欠强、整体效率欠高，影响基层党政组织的凝聚力、战斗力；人员编制方面，各类性质的干部人员偏多，构成复杂，既有国家行政干部、又有事业干部、劳动合同制工人，既有集体人员、又有借用人员、临时工，人头费用大，财政负担重；分配机制方面，缺少有效的考核激励机制，吃“大锅饭”的现象普遍存在，干好干坏一个样，挫伤了干部的工作积极性，也影响了街道各项工作的开展。基层机关工作运行中暴露出来的这些矛盾和困难，从根源上讲是当前镇（街道）机制性障碍的外在表现，不仅制约了经济社会的快速发展，更影响了基层执政能力的提升。实行基层机关运行机制改革已迫在眉睫。

三、实施镇（街道）机关运行机制改革应该重点把握三个环节

机关运行机制改革千头万绪，相互牵连，实施之前必须统盘考虑。具体操作中应该从群众意见最多的地方、干部反响最强烈的制度、效率最低的部门着手，通过改革镇（街道）机关机构设置、人事制度和分配制度，提升了机关效能，增强了执政能力。重点应该对以下三个环节进行把握。

（一）实施机构设置改革，推行“中心”管理机制，解决机构庞杂问题

按照统筹发展的理念和促进社会事业协调发展的需要，充分体现政府工作的重心，因地制宜，科学合理设置机构，核定中层职数，归并事业机构，进一步理顺“办、所、中心”的工作职能。

一是综合设置机构，充分发挥镇（街道）自主权。要打破现有的办、科、所及下属事业单位的设置模式，综合设置内设机构。对内设机构和中层职数从总量上进行核定，基层可根据本地实际情况及每阶段的工作重点，及时调整各内设机构的中层数量，最大限度地发挥镇（街道）的自主性。

二是调整职能，推行“中心”管理。在保留必要办、所的同时，注重把大量的职能并入“中心”管理，对各“中心”职能逐条梳理，剔除不适应市场经济的职能，弱化微观管理和具体事务，强化社会管理和公共服务职能。按责权一致、上下衔接的原则，做到缺位的补位、越位的正位、错位的到位，实现了乡镇到街道的职能转变，从而理顺了权属关系，明确了职能职责。

三是归并事业单位职能，进行机构精简。对现有的下属事业单位，一般只保留牌子、编制、印章及档案，其职能划入相应的“办、所、中心”，人员由镇（街道）统一调剂使用。撤并下属事业单位，对职能相近、分工过细的机构进行归并,对房地产公司、自来水厂等企业化管理的单位实行转制。镇海区共有2镇4街道，通过撤并重组后精简了有关机构16个。

（二）实施人事制度改革，健全竞争机制，解决效率低下问题

贯彻“公开、公平、竞争、择优”原则，健全科学的竞争机制，最大限度地实现人力资源的有效配置。科学、合理设置岗位，对职能已明显弱化的岗位取消兼并，对一些人浮于事的岗位进行力量调整，达到“人人有事做，事事有人做”的目标。

1、因事定岗，分流人员。坚持因事定岗、因岗定编、因编定人，精简机关工作人员。针对机关人员少、编制紧、岗位多的特点，采用一人多岗的办法，使一部分常年工作量不大的机关干部承担多项任务，避免因岗位性质不同而造成的苦乐不均，最大限度地实现人力资源的有效配置。同时，对事业单位人员严格执行分流政策，可通过提前退休、离岗退养等途径，分流一部分事业人员；对所有工勤人员、企业化管理的聘用人员，实行工龄一次性补偿的办法，理顺劳动关系，进行清退分流；对个别确因工作需要留用的，重新签订劳动合同，明确合同关系。通过改革用工制度，既有利于精简人员，又可以对基层各种身份人员进行清理，解决处理多年的历史遗留问题。6个镇（街道）人员分流后共精简机关各类工作人员50人，其中骆驼街道精简人员占机关干部总数的21%，一批比较复杂的职工劳动关系得到的理顺。

2、实行中层干部竞争上岗。明确班子成员不再兼任中层干部，对镇（街道）的所有中层岗位实行竞争上岗，通过报名推荐、笔试面试、民主测评，差额考察，党委（党工委）无记名投票表决决定的办法选拔中层干部。同时，对上任的中层干部实行为期三年的聘任期。通过竞聘，可以使镇（街道）机关内部的管理层次更加清晰合理，既调动了中层干部的积极性，更增强了责任感，也有利于基层后备干部的培养与选拔。全区共有80名干部通过竞聘走上了中层岗位，其中提拔使用44人，占55%，一大批年轻干部脱颖而出。

3、实行一般干部双向选择。实行双向选择必须把握三个重要环节：首先在参与面上应该打破机关行政、事业编制的身份界限，组织中心、办、所与全体机关干部进行双向选择、竞聘上岗，最大限度地实现了人员的优化组合；其次在选择时给予选择双方最大的主动权，弱化组织安排，使干部真正做到适岗适用，充分发挥个人的专业特长；再次是必须在选择中注入危机感和紧迫感，对未被聘用人员安排到基层工作或试岗。通过选择，我们共有7名同志试岗，起到较好的警示作用。

4、设置重要岗位进行公开选聘。重要岗位是相对的，动态的，各地可根据本地一段时间内的实际工作情况，在广泛征求群众意见的基础上，按照工作岗位的难度、强度和重要性三方面标准进行综合评定，将仲裁调解、征地、拆迁、信访、计生等承担政府社会管理和公共服务职能的岗位作为重点岗位，由机关干部进行公开竞聘，从而把能力强、素质好的机关干部充实到艰苦一线岗位，既有利于优秀干部的锻炼培养，又可使热点、难点工作得到有效推进。

（三）实施绩效考核，完善分配激励机制，解决苦乐不均问题

传统的人事管理以事为中心，讲究组织和人员的调配，多注重于事的管理而忽略人的积极因素，因此多见“人浮于事”，它要求因事择人，过分强调人适应工作，而不重视员工潜能的开发和利用，更忽视了人是一种“资源”的战略意义，同时，它是重视物质的奖惩，忽视了对人的重视和尊重。在改革中，应当注重融入了人力资源管理理念，提倡“以人为本”的思想，挖掘了人力资源潜能，促进了机关效能的提升。

1、因岗定薪，重难从优。对机关事业干部实行因岗定薪，干部的工资管理不变，奖金按岗位标准发放，不同的工作岗位根据工作难易程度确定不同的奖金发放系数，明确重点岗位年终目标考核奖金系数上浮一定的百分比，在双向选择中落聘的试岗人员，扣发各类奖金50%。同时，奖金岗位系数一年一定，根据各地整体工作推进的需要，拉开不同岗位的奖金基数，提高工作人员的积极性。

2、量化考核，绩酬挂钩。对工作岗位实行目标管理，年终对工作人员进行民主测评和绩效考评，并将考评结果与年薪奖金挂钩。机关事业干部考核优秀的，奖金系数上浮20%，考核不称职的扣发所有奖金；其他干部考核优秀的，年薪增加10%，考核不称职的，年薪扣发40%。同时，建立完善年度考核末位告诫制和淘汰制，告诫时间一般为6个月，告诫期内不发年度目标考核奖，连续二年考核末位者作解聘处理。对“双向选择”中试岗的人员，试岗期间扣发各类奖金50%，试岗人员由组织另行安排工作，试岗期满经考核称职的，由组织安排上岗。

3、年薪管理，激发活力。对返聘的工勤人员和专业技术人员实行年薪管理，按职定薪，按岗定薪，劳酬挂钩，并签定聘用合同，通过年薪管理，直接拉开收入差距，发挥一定的激励和警戒作用。

四、实施机关运行机制改革将遇到的难点问题及障碍性因素

实施机关运行机制改革，涉及面广、政策性强，历史性、体制性问题多，而且直接涉及干部的根本利益，在实施中必将遇到诸多问题。

1、受传统观念的影响，实施改革的思想障碍较多。一是受长期计划经济体制的影响，部分基层干部长期疏于管理，素质不高，对政策的理解和分流的去向考虑较少，有为政府出难题的想法，观望政府的态度，看改革是真搞还是假搞。二是干部思想认识难统一，有些干部担心被精简分流，有些干部担心失去领导职务，有些干部担心双向选择中落聘试岗，有些干部担心个人利益受到影响，由于认识不够统一，容易造成干部队伍的思想不够稳定。三是对改革缺乏信心。在调研中，发现干部最担心的问题是公开公平公正，尤其是对人员分流不公正；人际关系影响多；操作方法不透明、不规范；干部升降、去留安排不合理等问题比较担心。四是分流职工思想难以稳定，很多职工对政府过于信赖，且没有一技之长，对投身市场竞争，自谋职业存在畏惧思想，也有人认为目前编制缺乏钢性，可能今天减人，明天又加人，因此对改革抱抵触情绪。

2、改革的配套人事制度难于完善。由于一些体制方面的问题无法解决，改革的范围还不够彻底，使被精简分流的人员感到不公；分流政策没有从上而下没有统一标准，属于“应急性”政策，不够稳定和连贯，存在一定的不合理性；一般干部双向选择的方法还欠科学合理，特别是“落聘试岗”人员的确定方法难于把握；部份科室中层领导调动较多，工作业务尚欠熟悉，工作的连续性受到一些影响；超编人员来源的特殊性，增加改革分流的困难。

3、绩效考核办法的操作性欠强。改革中出台的机关工作人员绩效考核办法提出了量化考核的具体规定，但在具体实施过程中操作较难，特别是在定量考核与定性考核相结合，日常考核与年终考核相结合方面还不够些。同时，基层对干部考核的工作机构和力量还显不足，使考核办法最后较难落到实处。

4、分配制度改革的压力较大。实施以岗定薪、年薪管理、奖金分配与考核相挂钩的分配制度，使干部之间的收入差距有所体现，但离劳酬挂钩的分配制度改革方面还有较大差距，机关内部苦乐不均、吃大锅饭的现象还很难从根本上得到解决。

五、规范和完善镇（街道）机关运行机制改革的对策措施

针对上述问题，我们认为，全面实施机关运行机制改革必须坚持：适应社会主义市场经济发展的需要，有利于加强党的领导和加强基层政权建设，通过改革和精简，逐步建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。在具体操作时要充分考虑各地实际情况，站在全局的、统筹的高度推进这项工作，努力做到“四个务求”：

（一）科学布局、合理定责，务求机构设置与当地经济社会发展步调一致

镇（街道）机关运行机制改革从本质上来讲是消除生产关系与上层建筑之间的体制性障碍，解决一些当地经济社会发展过程中的深层次矛盾，因此各镇、街道机构的设置要因地制宜，做到与本地经济社会发展相匹配。

1、机关机构、编制和领导职数的设置要充分体现政府工作重心

随着宁波经济社会的不断发展，城市化建设的全面推进，政府工作的重心发生了明显的转变，农业管理的职能逐步弱化，城市建设、工业经济发展、社会综合治理等方面的工作任务越来越重。同时，各镇、街道由于区域不同，发展重点不同，在工作重心的把握上还有个体差异。因此在机构设置、部门定编、各个部门的领导职数确定时都要体现这种变化和差异，根据本镇、街道的工作重心来合理地设置机构，合理地确定编制和中层领导职数，使改革后的机构更能适应当前工作的需要，推进各项工作的开展。

2、机构职能的界定和岗位职责的明确要注重政府职能的转变

要以机构改革为契机，重新理清镇、街道的机构职能，特别是要体现从管理型政府向服务型政府的转变，解决好原有的机构职能交叉重叠现象，做到部门职能界定清晰。要坚持因事设岗的原则，明确每个岗位工作职责，使干部的工作任务更加明确，避免出现互相推诿的现象。要研究推出部份重要岗位，在充分调研的基础上，把工作难度大、任务重的岗位推出，在确定重要岗位时，要注意听取干部职工的意见，要做到科学合理。

3、下属单位改革要遵循市场经济的发展规律

各镇、街道原有的“七站八所”事业单位及其他下属单位的设置由来已久，带有明显的计划经济体制痕迹，有些已与社会发展的趋势不相适应，在下属事业单位的改革过程中，要对其职能进行分类，对于行政机关委托事业单位的行政许可、执法职能，由行政机关收回；对于原事业站所代政府行使的管理职能，交还给镇（街道）机关承担；对于一些社会公益性服务职能，坚持走市场化运作发展方向，进行改制。

（二）统筹考虑、整体推进，务求机构改革的配套制度和办法切实可行

镇、街道机关运行机制改革是一项综合性的改革，涉及面广，影响大，干部群众关注度高，改革过程中必须有相关干部人事制度改革相配套，有关政策的制订出台必须充分考虑基层的实际情况，要站在全局的高度考虑方方面面的关系，要注意机构改革与面上其他工作的相互衍接。特别要处理好四方面关系：

1、改革要全面推行，上下联动。在试点取得成功的基础上，可向全市统一推行，在具体操作上不要百花齐放，更不能应付差事，应该有一个可以参考的改革模式，能够适用的配套政策，积极向上的宣传导向，形成一个全社会支持改革的舆论氛围。

2、机关内部改革与下属单位改革要同步推进。实施镇、街道机关运行机制改革是一项综合性改革，机关内部机构和下属单位之间无论在工作职能、工作人员等方面都有直接的关联，改革中必须同步考虑，能够一次性到位的，尽量在机关内部改革中同步推进。

3、干部竞争上岗与保持总体平稳要二者兼顾。实施中层干部竞争上岗和一般干部双向选择是机构改革的重要内容，制订具体操作办法时，既要充分体现“能者上、劣者下”的思路，营造竞争氛围，又要尊重客观实际，体现一些人性化的理念，保持干部队伍人心平稳。如在确定试岗人员的过程中要注意工作方法，确定的标准要做到定性与定量相结合的原则，既要看群众测评情况，更要进行定性的分析，力求做到公平公正。

4、机关干部待遇与基层干部待遇要统筹考虑。要把机关干部队伍与下属单位、村、社区干部作为一个整体来考虑，在出台有关经济待遇规定时注意调动各类干部的积极性，不能顾此失彼。

5、人员分流与处理历史遗留问题一并考虑。人员分流难历来是镇、街道机构改革的难点，在实施人员分流政策时，涉及到很多历史遗留问题，要借此机会对镇、街道各类人员的性质进行转并、对劳动关系进一步进行理顺。

（三）积极探索、不断完善，务求建立奖优罚劣、劳酬挂钩的干部考核管理机制

改革后的机关能否高效运转、干部职工的积极性能否真正得到充分调动，各项工作能否最后落到实处，关键要有好的考核管理机制作为保证。因此，应在强化镇、街道干部队伍的考核管理突出三方面的重点：

1、建立干部考核管理机构。考核工作是一项系统性工作，要使考核工作落到实处，必须有专门的机构和人员来抓，镇、街道原来没有专门的常设性机构，往往临时抽调人员进行考核，质量和效果难以保证，因此可以考虑专门设立考核机构、明确专职人员，把对机关干部的绩效考核作为一项常规性工作来抓，从工作力量上保证考核管理工作的开展。

2、进一步完善绩效考核的方式方法。一是实行镇（街道）全面考核与中心（办、所）内部考核相结合。要按照干部管理权限，实行分级考核，镇（街道）应适当放权给各办、所、中心，从街道全面负责考核转变为街道考核与各办、所、中心内部考核相结合的办法，部份考核内容由中心负责，考核结果及时上报考核管理机构，考核管理机构有针对性进行督查和指导。二是实行日常性考核与年终考核相结合。通过建立平时工作完成情况的台帐资料，进行定期考核，既让干部职工时时处于考核之中，及时发现了解自己各方面情况，能有针对性进行改进，又使年终考核时有足够的评价依据。三是实行定性考核与定量考核相结合。要在岗位职责的基础上，对考核内容进行明确和量化，既要有定性的内容，又要有定量的指标，既要考核岗位目标完成情况，又要考核群众认可度，提高了考核结果的准确性和权威性。

3、加大干部分配制度改革力度。一是根据工作难易，增加重点岗位的数量和档次。要在充分研究的基础上，适当增加重点岗位的数量，可以根据工作难易程度设立两档以上重点岗位，不同档次的重点岗位享受不同的奖金系数，使不同岗位的干部待遇相应拉开。二是充分运用绩效考核结果，做到绩酬挂钩。对于绩效考核为优秀的，按规定增加工资奖金，对于考核为基本称职和不称职的，按规定扣发有关工资及奖金，使干部的工作实绩与收入待遇直接挂钩。三是进行办、所、中心内部二次分配，进一步奖优罚劣。根据上级考核结果及不同奖金类别，由街道将各办、所、中心进行奖金切块分配，由各办、所、中心根据考核结果和工作目标完成情况，进行内部再次分配。

（四）加强领导、统一思想，务求机关运行机制改革工作平稳有序推进

实施镇（街道）机关运行机制改革，建立与市场经济相适应的行政管理体制，是提高机关行政效率，推动各项工作开展的根本保证。在具体操作过程中，对于改革中出现的问题，必须认真对待，做好过细的思想政治工作，避免大的震动，同时又要态度强硬，解决好分流人员的有关问题。为使改革工作平稳有序推进，必须周密部署，认真做好相关工作。

一是全省或全市要有一个统一的改革模式，大原则必须一致。在实施前要做好充分的调研工作，要摸清本单位机关及下属单位的机构、编制、人员性质等基本情况，充分考虑机构改革中可能出现的问题，及早做好预案。

二是实施过程中要做好充分的宣传发动工作。要让广大干部职工真正认识机构改革的初衷和目的，对机构改革中涉及的局部利益调整要有正确的认识，以积极的心态面对机构改革，宣传工具要注重为创业提供良好的舆论导向，让干部有投身创业的思想准备。

三是要做好过细的思想工作。对因年龄等原因分流的同志和分配制度改革中局部利益受到影响的人员，要做好政策的解释工作，对竞争上岗中落聘的人员主动与其进行沟通交流，帮助他们分析原因、要让他们消除思想顾虑。

四是要坚持以人为本，稳妥做好分流人员后续工作。按照“无情改革、有情操作”和积极慎重、妥善安置、有序分流的原则，多渠道、多途径为分流人员创造良好的条件，帮助他们搭建创业平台，努力帮助分流人员实现再就业。可建立培训机制，让分流干部职工学到一技之长。同时，加大资金筹集力度，安排乡镇改革配套资金，使改革工作能够顺利进行，特别是上级财政要加大转移支付力度，解决好分流人员的补偿、保险、拖欠工资和借款问题。

五是要强调组织纪律。机构改革过程中涉及干部职工利益的调整，与每名机关干部都直接相关，在有关政策的制订和具体实施过程中，一定要坚持按章办事、杜绝出现“提拔亲信、排斥异已”的不良现象，尤其是人员分流必须公开，公平地进行，让有创业能力的干部能够找到适合自己的岗位，让更精干的力量留下来做事业。

六是要加强组织领导。要把机关运行机制改革作为重点工作来对待，成立专门工作班子全力以赴抓好抓实，主要领导要切实负起责任。上级有关部门要从宏观上对镇、街道机关运行机制改革做好指导，制订切实可行的实施方案，在一些配套人事制度的制订中把好关，保证这项工作的顺利开展。