赴广州、天津开发区考察报告

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2003年10月21日至24日，蓝捷主任率副主任黄斌、党政办副主任赖华江赴广州、天津开发区学习考察。天津开发区是经国家商务部组织对国家级主要开发区进行综合评价连续七年位居榜首，而成为中国开发区的代表，广州开发区则位居第二、三名。因考察组日程安排非常紧张，考察信息量有限，我区与国家级顶尖开发区也无法参照对比。但取法其上，得乎其中；取法其中，得乎其下。站在巨人的肩膀上，学习借鉴，可增强危机感，少走弯路，并树立开发区发展信心。

一、由小而大的奇迹

1、经济高速发展

天津开发区1984年创建时，划了一块盐碱滩，产值仅为塘沽盐厂500万元。至1994年产值已达149亿元，增长了2760倍，年平均增长率为85%，真正成为天津市经济新增长点。2002年产值达1000亿，占天津市总产值40%，每平方公里创造80亿元产值，差不多是再造一个天津。2003年，天津开发区在累计开发土地37平方公里（其中工业区28平方公里、生活区9平方公里）面积上，实现工业企业销售收入1249.47亿元，GDP445.23亿元，财政收入93.06亿元，地方财政收入36.57亿元，全区人均GDP2.3万美元，达到中等发达国家水平。在经济总量达到相当规模后，仍保持较快发展速度，广州开发区1998－2002年GDP年均增长27.69%，高出母城广州市13个百分点。广州开发区计划到2007年，工业产值达1700亿元，GDP600亿元，人均GDP4万美元，率先基本实现现代化。

表1：主要经济指标(亿元)

指标

开发区国内生产总值工业总产值财政收入

9099年02年90年99年02年93年99年02年

天津2.5208.45380.097.81608.551031.244.3632.6680.32

广州140.94242266.665484.3432.8967

开发区与一般的城市工业发展道路完全不同，它不是依靠自身积累逐步发展，而是形成注入式高速发展态势，迅速成为母城经济增长极，开发区特有的注入式高速发展，主要特点是：一、土地开发及工业运行的支持系统（如水、电、气、通讯等基础设施配套）等需要集中注入，二、通过招商引资引入外力形成工业投资注入，三、从长远看，可形成良性循环的投入－－产出投资注入，形成超常规工业发展后劲。

2、规划面积扩大

随着开发区项目的增多，经济的高速发展，初创时划定的一小块面积已无法满足开发区的需要。天津、广州开发区规划面积都不同形式进行扩充了。

表2：天津开发区区域演变面积：平方公里

武清县逸仙工业园：10

初始面积：33＋西青区微电子工业区：10＋西区：48现有规划面积：136

汉沽区化学工业区：30

84年2000年2002年

表3：广州开发区区域演变面积：平方公里

广州高新区

初始面积＋二期＋三期（永和镇）＋广州保税区现有规划面积：213

6.6737.57广州出口加工区

84年93年93年2002年

三期即将永和镇划入，三区划入四区合并时，为将四区联为一体，将相连处的镇、村成建制划入，镇划入后即改为街道办事处。

另据了解，青岛开发区与所在地黄岛区合并，面积由原批准的80平方公里变为220平方公里，北京开发区由初始的23.5平方公里扩大为50平方公里，南昌经济技术开发区由初始的18平方公里扩大为现在的88.6平方公里，全国各地经国家、省正式批准的开发区，都在进行扩大“区土”运动，目的是扩大吸引资源和支配资源的空间，扩大区域经济活跃和产业结构调整能力。开发区有一个适度规模的规划面积，有利于形成吸引资源和支配资源的空间，增强区域经济活跃和产业结构调整的机会。全国开发区“扩土”运动的另一重要因素，是从可持续发展战略角度，经济系统脱离社会系统和人文系统的支持和相辅相成，是非均衡发展，是难以持久的。珠江三角洲城乡一体化已经没有工业园、农村、城市的界限，开发区无一例外地走城市新区道路，不但有助于总体发展环境的完善，整合资源支配空间，而且能立秆见影地分担企业的外溢成本，但过早地走城市化道路最直接的顾虑是承担巨大的社会成本。

黄金开发区是在两个省级开发区合并，并将相连的行政村、镇划入而成的，是国内开发区走过的一般成功之路，只是我区经济总量未达到相应的发展水平。将城市郊区划片整合设立新的规模意义上经济开发区，有利于赣州整体规划前瞻性一步到位，在开发区这一微缩的社会和经济试验实体，迅速形成工业产业聚集，并以工业化为赣州城市化的发动机，促进大赣州工业化、城市化协调发展。

开发区作为一个城市开放及现代化的标志，全国各地经济技术开发区几乎都是直接冠用所在地城市名。黄金开发区作为赣州的经济功能区，建议改名为“赣州经济技术开发区”，即展示开发区是建设新赣州的重要组成部分，也避免“黄金开发区”与金属“黄金”有关而产生歧义。

二、有明确的功能定位和发展目标

经济开发区是中国对外开放的组成部分，在开放城市划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国际标准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以高新技术为主的现代化工业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重要区域。作为第一批批准的14个沿海城市的经济开发区，是当时我国继5个经济特区之后对外开放的第二层次。发展到今天，我国已融入全球经济一体化、全面对外开放，全国国家级开发区已有104个（经济开发区51个，高新区53个），省级开发区有1000多个，省以下各类开发区、工业园区2586个。2003年7月以来，国家开展土地市场秩序治理整顿，撤并整合了2046个各类开发区、工业园区。任何一个开发区如没有自己的功能定位，形不成自己的特色，不能成为当地经济新增长点，就不能成为经济开发区，就会被清理掉。天津开发区的目标是建设成为现代化、国际化港口大都市的标志区。广州开发区的目标是成为华南大中心城市和现代化区域中心城市的制造业产业带，科技创新和高新技术产业发展的主要基地，最适宜投资创业和生活居住的绿色生态新城。我区的功能定位、开发重点、主导产业规划、负债评价等重大问题，也应策应“对接长珠闽、建设新赣州”战略，而尽快制定科学的发展依据。

三、管理体制

1、高管制授权安排。天津市、广州市人大都颁布了《经济技术开发管理条例》，在法律上确定了开发区管理机构的地位和省级经济管理权限。当时，天津市人大在颁布开发区条例的同时，对开发区启步之后将面临的重大问题－－土地有偿出让和转让、外商投资企业注册登记，劳动用工三个关键方面同时立法，这四个地方性法规，被称为开发区立区的“四个支柱”，并以此为根据，逐渐制定出40多个区域制度、规定，形成了一个完备的开发区法规体系。天津、广州开发区在产业投资量审批，城市规划、土地管制、环境管制、工商管制等方面，都具有省一级的权力。在中国开发区协会我们了解到，省一级开发区都相应享有地市一级的经济管理权限。

2、高度精简机构，高级别干部配制。都设党的工作委员会、开发区管理委员会、开发区投资开发总公司，为正厅级设置。实行高级别干部配制。广州开发区是党委、政府、企业三位一体制，内设12个部门，每个部门都是多个机构一套人马，并增挂牌子，为党政合一设置，主要职能部门为办公室、组织部、教育局（卫生局）、监察（审计局）、政研室、经济发展局、规划建设管理局、计划与科技局、财政局、综治办等，行政编制（四区合一后）为219名。中层干部（内设机构正职为广州市副局级）由开发区任免、报市备案。

机关实行公务员和政府雇员两种身份，雇员实行聘用制，待遇实行包干制。在机关实行未位调整制，将年终综合测评各部门排在最后一位的，调整到公司或其他事业单位工作。

广州开发区在全国开发区管委会中率先执行ISO9001国际管理标准，执行行政过错追究制，防止“低效”和“不良”的行政行为发生。建立合理的程序流和信息流，提高机关的运作效率，建立文件化、规范化的管理框架，实现合理、简便、科学、高效的运作管理，以财政收入比，2002年广州开发区财政收入67亿元，即用4倍于我区的人员，创造了167倍于我区的财政收入。

广州开发区坚持“招商引资是重中之重”、“项目就是生命线”，对企业采取“贴身”服务，即对重点入区企业指定一名中层干部脱岗专门进行全程跟踪服务。实行限期办结，一站式服务，纪律惩戒，工作作风投诉等制度。制定了较完善的法规规章体系，保证了开发区为投资者创建一流服务环境。

天津开发区党工委、管委、总公司系统分设、职责明确，并实行联席会议制。党工委系统设有办公室、组织部、纪工委监察室等8个部门，管委系统设管委办公室、发展计划局、建设发展局、经济发展局、财政局、劳动人事局、科技发展局、环境保护局等部门，行政编制328名。

天津开发区提出“仿真”服务理念，即以国际上最佳投资环境为参照物，模仿创造“一切为了企业、一切为了投资者，用最好的服务、最好的环境、让投资者获得最大的回报”的企业发展平台。

南开大学在天津开发区创办了“泰达学院”，培养高层研发人员，区内还创办了一所应用技术学院，为外企培训输送低层管理人员和操作工。

3、超级财政税收安排。一是中央财政将一定年限开发区新增税收全部返还所在城市，用于开发区建设和发展。二是对外商生产型企业所得税实行优惠。天津开发区利用第一条优惠前15年得以筹措40亿元资金进行基础设施建设。

4、体制运作创新和高自由度。开发区可在高授权之内调配人员、财力、土地、制定相关法规和区域政策，内部机构设置、领导分工等方面也与一般行政区域不同，而保持高度创新和灵活性。

四、开发模式

开发区初期启动大都是靠银行贷款进行载体开发，取得土地出让收入，再将收入投入开发，并结合税收进一步投入开发，形成滚动发展。天津开发区以总公司为主体在1985年到1988年，借国家贷款3.7亿元，初步完成3平方公里起步工业区和1.2平方公里生活区建设，实现了开发区起步，形成“借贷开发”模式。1989年到1992年，总公司将土地费和财政收入两部分资金共6.3亿元捆绑使用，用于区内土地开发和基础设施建设，开发土地4.4平方公里，进入第二步“捆绑模式”，从而“滚动”起来了。从1984年到1999年15年间，总公司累计完成投入40亿元，开发土地24平方公里。天津开发区1990年提出了“1•2•3”模式的开发投入－－产出比例关系，即投入1元人民币的基础设施投资，引进2美元的投资，产出3美元的产值，每平方公里综合成本约为2亿元人民币，那么就决定了吸引外资的标准是每平方公里不低于4亿美元（每平方米投资毛密度400美元以上），企业达产后，每平方公里年产值不低于6亿美元（50亿人民币）。这成为天津开发区规定外商投资企业使用土地的最低要求，也是引进项目质量的参照标准。

五、市场机制招商引资

天津、广州开发区行政管理机构中均没有专门招商机构，广州开发区主要是依托各直属总公司为招商服务机构，充当了政府招商主力军，开发区按招商成果（以注册资本为标准）以适当比例给予项目扶持资金。即解决了占用有限的开发区行政人员招商，影响管理、服务职能履行的问题，同时又解决了国企各公司出路。完全按市场规律招商，极大地释放了招商积极性，提高了招商效果。2002年，广州开发区提出项目引进和企业筹建“1•2•3”工作目标，即年均1个工作日引进一家企业，2个工作日有一家企业开工建设，3个工作日有一家企业投试产。广州开发区对招商项目技术档次和资金密度有一个门槛。即原则上新建项目的技术进步对经济增长的贡献率不低于35%，项目投资密度在西区：>350美元/m2,东区：>250美元/m2，永和经济区：>150美元/m2。

天津开发区按照项目工作一体化的思路，建立集多项职能于一身的工商行政机构。形成了集政府审批、执法认可、管理服务多种职能为一身的一站式服务的开发区工商局。为了构筑开发区招商引资竞争优势，在传统的“三通一平”硬环境基础上，提出了涵盖科学化、系统化、人性化服务、管理软环境建设要求的“新九通一平”概念，即信息通、注册通、配套通、物流通、融资通、人才通、市场通、人脉通、服务通。“一平”是建立综合社区平台。

表4：累计利用外资、引进项目情况（截止2003年6月）

项目

开发区实际利用外资

（亿美元）引进工业企业（个）引进全球500强企业投资项目数量（个）

天津开发区204365181

广州开发区97.6550378

六、形成主导产业

天津开发区2002年全区电子通讯、机械制造、医药化工、食品饮料等四大行业共完成工业产值942.85亿元，占全区工业总产值的91.4%，主要又是以摩托罗拉、三星、本田、顶新等一批大型企业为支柱。

广州开发区则是以化学原科及化学制品制造业，电子及通讯设备制造业，电气机械及器材制造业，食品制造业、金属制品业、交通运输设备制造业六大产业为主导，2002年完成工业产值426.61亿元，占全区工业总产值的78.85%。

开发区以主导企业为龙头，形成产业链招商，以商招商，是迅速形成产业集聚，工业高速发展的成功之路。

七、工资制度及分配方式

开发区都注重探索建立与开发区经济快速发展相适应的工资激励机制。积极倡导开发区“开拓、求实、廉洁、效率、文明”敬业精神，并以利益杠杆推动创业精神，工资体制大体为：工资部分＋奖金部分＋福利部分。

1、工资部分。

基本工资都执行1993年以来国家规定的公务员职级工资制。工资部分中其余部分为各类开发区补贴。如天津开发区设立了住勤补助、开发区津贴、教育津贴等。教育津贴每人每月150元，不再报销学历进修费用，对取得硕士、博士学位的再给予一次性补偿，即解决了将教育经费集中到几个人身上引起不公平及无效教育问题，又减少了有关部门核算报销教育费用的工作量。

2、奖金部分。采取目标责任考核形式，既对个人的岗位责任进行考核，又对开发区的各项经济指标进行考核，即与开发区的快速发展相适应，又体现了以人为本，充分调动员工的积极性，促进各项任务的完成，使职工收入持续稳定增长。

3、福利部分。在一些重大节日发放一次性补贴作为职工福利，还为职工办理住房公积金、劳保等。

对各种福利、费用实行货币化成为发展的必然趋势，随着我国市场化进程的加快，国家对各种福利政策实行了改革，天津开发区已对住房、着装费、通讯费、取暖费、劳保费实行了货币化，并正探索交通费、办公费货币化方式。

4、区财政为全体员工上缴社会保险，天津开发区每年还拿出基本工资总额的10%用于建立补充养老保险。

5、广州开发区对直属国企的经营者采用了年薪制。