组织管理创新与发展报告

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随着改革开放的不断深入和市场经济的发展，各种社会组织如雨后春笋般涌现，类型数量不断增多，活动领域日益扩大，社会影响持续提高。在推进政府职能转变、完善经济体制、加强社会管理、促进精神文明建设等方面发挥着越来越重要的作用，对政治、经济、文化等领域发挥着日益重要的影响。是全国的政治中心、文化中心和国际交往中心，有效发挥社会组织在和谐社会首善之区建设中的积极作用，不仅有助于首都的稳定与发展，也对全国社会组织的发展具有重要的引领和带动作用。因此，如何更好地培育发展和监督管理社会组织，成为一项重大而现实的课题。

一、市社会组织发展现状和主要作用

（一）社会组织稳步发展。近年来，市的社会组织发展迅速，目前，全市共登记社会组织7066个，其中社会团体3208个，民办非企业单位3724个，基金会134个；社会组织总资产达321.31亿元，净资产264.12亿元，年度总收入133.71亿元，总支出112.10亿元，从业人员11.6万人，社会团体会员1458万个，年度开展社会公益活动7.7万次，受益人达2055万人次，公益活动支出10.4亿元。社会组织遍布全市城乡，涉及国民经济各个行业、社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛、功能较强的社会组织体系。社会组织的社会地位不断提高，社会影响不断扩大，社会形象不断提升，在首都经济社会建设中逐渐显现出主体作用。

（二）社会组织作用突出。市社会组织健康发展，综合实力不断增强，在促进首都发展、维护社会稳定中发挥了不可替代的作用。

第一，为有效应对金融危机，2009年社会组织开展了60项活动，投入资金1.37亿元。市级汽车、服装等行业协会组织会员企业加强合作，采用抱团取暖的方式，组建应对危机服务平台，制定了出口企业扶持长效机制。

第二，在抗震救灾和抵御西南旱灾中，社会组织积极筹措资金，共向灾区捐赠款物7.6亿元，参与志愿服务达1116人次，有力地促进了社会慈善公益事业的发展。

第三，奥运会举办期间，社会组织提供了场馆设施建设、人员培训、志愿者服务；在国庆60周年活动中，社会组织承担了20万件庆典服装制作、和平鸽放飞、游行彩车驾驶员培训、10万参训学生应急救护等工作，有32个社会组织4563人直接参加天安门广场庆典活动，230多个社区社会组织参与了社区巡逻、治安维护工作，展现了社会组织的能力和风采。

第四，在支持三农方面，市级涉农社会组织开展了社团支农“春风行动”，400多个农村专业经济协会的农民会员受益，促进了农业产业化发展和新农村建设；在服务社会方面，社区社会组织积极参与民生服务，发挥社会公益特性，受益群众近230万人次，促进了社会和谐稳定。

二、市社会组织管理体制的特点

1986年我市在全国率先恢复社会组织管理工作。经过二十多年的发展，逐渐形成了具有首都特色的社会组织管理模式，呈现出落实双重管理体制、严把登记审批关口、个别领域试点突破的特点。

（一）落实双重管理体制。双重管理体制是目前我国社会组织登记管理制度的主要特征。市自恢复社会组织登记管理工作以来，一直致力于将这一管理制度予以有效落实。主要做法包括：

一是对业务主管单位进行适当调整，在原来由市委、市政府部委办等综合部门作为业务主管单位的基础上，将各职能局也纳入业务主管单位的范畴。同时，将原本各部委办承担的业务主管单位职责向各职能局转移，改变了原来主管单位不直接参与管理的现象，使社会组织与业务主管单位之间的工作领域更为贴近，为业务主管单位真正落实职责创造了条件。

二是倡导“三个一”的管理模式，推动业务主管单位切实履行职责。所谓“三个一”模式，即各业务主管单位都确定一名主管领导、一个分管部门和一名具体的工作人员负责所辖社会组织的日常管理。目前约一半以上的业务主管部门采取了这一管理模式，设有专门的管理部门及工作人员。三是加强登记管理机关与业务主管部门的沟通、协调机制，切实发挥双重管理体制的优势和效能。

（二）严把登记审批关口。一直以来，市都将严把登记审批关作为管理工作的一个重要方面，努力做到“五个严审”，即严格审查社会组织的政治方向；严格审查其业务范围的非营利性；严格审查登记及证明文件的有效性和真实性；严格审查章程的合法性；严格审查社会组织内部人员的社会表现，从而使登记注册的社会组织都具备正确的发展方向和明确的活动宗旨，尽可能杜绝非法组织合法化的企图[1]。

（三）个别领域试点突破。为促进社会组织健康发展，市在个别领域试点突破原有的双重管理体制，成效较为显著的是城乡社区社会组织备案制的实行。制定《社区社会组织备案管理规则》，利用96156工作平台，实现备案工作的计算机管理，充分发挥区、街道、居委会三级组织在城乡社区社会组织备案工作中的作用，形成备案工作管理体系。目前，已有1700多个社区社会组织进行了备案登记。同时，从2001年开始在中关村科技园区试点的《中关村科技园区社会团体登记管理办法》将原本分散的业务主管单位统一归口至中关村科技园区管理委员会，在这一基础上，进一步提出了民政部门直接登记、民主管理、购买服务、财政支持、配置社工岗位、建立孵化基地、政策制度配套、涉外活动管理等多项改革创新的措施，形成了引领全市社会组织管理体制改革创新的工作思路。

三、市社会组织管理体制的改革创新

多年来，在党中央、国务院和市委、市政府的正确领导下，市的社会组织管理工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻科学发展观，坚持培育发展与监督管理并重的原则，积极面对新情况，勇于解决新问题，坚持改革发展，在实践中大胆探索，不断创新社会组织管理体制机制，走出了一条具有中国特色、首都特质的社会组织建设管理之路，促进了首都社会组织健康有序发展。

（一）社会组织建设与管理迈入新阶段。党的十七大提出建设和谐社会目标之后，社会组织建设与发展成为重要工作领域。近年来，首都社会组织建设与管理工作“健全组织、提升能力、培育扶持、规范管理、发挥作用”的基本思路逐渐清晰，管理服务体制逐渐完善，发展环境不断优化，社会组织蓬勃发展，作用发挥日益显著。

1、加强统一领导。市委、市政府高度重视社会组织建设与发展工作，把构建社会组织管理服务体系纳入社会建设的总体布局。2002年11月成立了市行业协会和市场中介发展办公室（简称“市中介办”），积极培育和扶持行业协会、农村专业经济协会、社区社会组织和社会公益性组织发展，取得了明显成效。2006年8月印发《关于促进市行业协会发展和改革的意见》，党的十七大之后，为进一步深化改革，成立了“市社会建设工作领导小组”，社会建设纳入全市经济社会发展规划。制定了《市加强社会建设实施纲要》以及《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，明确了全市社会组织建设与管理的总体思路、工作目标和主要任务，有力推动了全市社会建设工作进一步走上制度化、科学化、规范化的轨道。

2、深化体制改革。提出“一口审批、分类规范、政府监督、扶持发展”的社会组织建设与管理基本方针。降低公益类、慈善类、服务类社会组织准入门槛，新辟金融行业民非管理体制，探索建立登记审批绿色通道，创新咨询登记服务机制，实行社会组织登记首问负责制、一次性告知登记许可事项、为申请人建立与业务主管单位联系的服务承诺制度，建立“一站式服务、协调联合审查、20个工作日回复”的审批机制和社会组织退出机制。充分发挥电子政务在社会组织管理中的作用，实现了网上审批登记、年度检查、活动管理和数据统计分析。加强对社会组织开展活动的引导和活动项目的计划性管理，强化行政监察职能，形成密切配合、协调互动、快速反应的联合执法队伍和查处非法民间组织工作机制。

3、创新党建模式。在全国率先开展了社会组织党建工作，2009年9月新社会组织学习实践科学发展观活动开始后，按照市委统一部署，设立市社会组织党总支，将不具备成立党支部条件的新社会组织的党员纳入统一管理。积极推进社会组织党建“三个创新”，即创新党建工作体制、创新党组织设置形式、创新党组织工作方式，实现党的工作全覆盖。市民政局、东城区民政局和顺义区民政局被评为全国社会组织学习实践科学发展观活动先进指导单位，出租汽车暨汽车租赁协会等三家社会组织被评为全国社会组织学习实践活动先进单位。

4、加强规范化建设。开展社会组织自律与诚信建设活动，落实信息公布制度，指导社会组织健全内部制度，实现了行政监管与社会监督的有机结合。建立公益性捐赠税前扣除机制，陆续出台公益性捐赠税前扣除、非营利组织免税资格认定等税收优惠政策和非营利组织会计制度、社会团体会费政策，对企业、个人给予公益性组织的捐赠进行税前扣除，对社会组织接受捐赠、政府项目补助、会员会费等收入免征企业所得税，在全国率先对113个社会组织赋予公益性捐赠税前扣除资格，为全市社会组织捐赠人减免了2008、2009年度约3.5亿元税收，有力地支持了首都公益事业发展。

（二）积极创新社会组织管理模式。近年来，为加强社会组织的培育发展与监督管理，市以构建“枢纽型”社会组织工作体系和中关村科技园区社会组织管理体制的改革试点为代表，在社会组织管理模式方面进行了一些大胆的尝试和创新，获得了一些经验与成效。

1、加快推进政社分开步伐。创新社会组织管理模式，关键在于实现政社分开、管办分离。市的社会组织管理工作在坚持双重管理体制的同时，按照社会化、专业化的要求，以及统筹规划、分步实施的原则，分期分批推进全市各类社会组织与主管行政部门在机构、人员、资产、财务等方面彻底分开，重点解决产权归属和干部兼职问题。经过清理整顿，明晰了产权关系，建立了社会组织独立运行体制，全市共有768名党政领导干部辞去了社会组织领导职务，基本解决了领导干部兼职问题，引导和推动社会组织自主、自立、自律开展工作。同时，逐步把业务主管职能从行政部门分离出来，除少数有特殊职能的政府部门暂时保留业务主管单位职责外，行政部门原则上只行使业务指导职责，不再担任社会组织的业务主管单位，变业务主管为业务指导，变事前审查为事后监督。

2、构建“枢纽型”社会组织工作体系。“枢纽型”社会组织是同类型社会组织的联合型组织。市在加快推进政社分开的基础上，创新地提出了枢纽型社会组织的概念和工作体系。具体来讲，就是发挥人民团体等“枢纽型”社会组织在社会组织管理、发展、服务中的重要作用，在政治上，充分发挥其枢纽作用，使之成为党和政府与社会各界群众广泛联系的桥梁和纽带；在业务上，充分发挥其龙头作用，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，进一步形成合力、促进共同发展。在管理、服务上，发挥其助手作用，根据有关法律、法规授权承担业务主管单位职责，对相关社会组织进行分类管理分级负责，促进社会组织自我管理、自主发展。2009年4月，首批确认市总工会、团市委、市妇联等10个市级“枢纽型”社会组织，分别负责职工类、青少年类、妇女儿童类、科学技术类、残障服务类、涉侨类、文学艺术类、社会科学类、医疗救助类、法学类社会组织的联系、服务和管理。

3、探索中关村社会组织直接登记改革试点。中关村科技园区成立于1988年，是首都高端产业功能区。活跃在园区的社会组织以会员制的协会组织为主，数量逐年增加，从2000年4家发展到2009年底的40家，企业会员数超过1万家，占园区企业总数的一半以上，涉及领域包括电子信息、生物医药等主导产业，也包括创业投资等与高新技术产业相关的中介服务领域。2009年初，国务院作出了中关村科技园区建设国家自主创新示范区的战略决策，为促进中关村国家自主创新示范区建设，市制定了《中关村国家自主创新示范区社会组织改革创新试点工作意见》以及《中关村社会组织登记管理办法（试行）》，在中关村国家自主创新示范区实施社会组织登记管理体制改革创新试点。这是对现行社会组织管理体制的重大突破，对进一步推行社会组织登记管理和培育发展制度创新、实践创新具有重要意义。

4、开展社会组织服务民生行动。为鼓励和引导社会组织健康发展，建立了政府购买服务制度，2009年政府部门购买社会组织服务5385项，全市给予社会组织各种项目补贴达5.79亿元；2010年，市政府将购买300项社会组织公益服务项目列入为民办实事工程，市区两级投入1亿资金购买社会组织公益服务。为强化社会组织服务社会功能，围绕“大民政”建设，从提高社会公共服务水平、完善社会管理体制的迫切需求出发，在全市范围开展了“社会组织服务民生行动”，主要围绕“扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文体科普、妇幼保护、服务三农、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业”等关系民生的十大领域开展服务活动，采取政府引导扶持和社会化运作相结合的方式，整合社会组织公益资源，树立社会组织公益品牌。7月12日“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”召开，将社会组织服务民生行动推向高潮，引起社会各界的广泛关注，目前有1853个社会组织申报了2715个项目，筹集社会资金近23亿元，组织动员社会组织工作人员、会员和志愿者50多万人。社会组织服务民生行动通过把社会组织公益项目纳入统一规划，进行计划性安排并组织实施，实现政府、社会、企业与社会组织之间的互联、互补、互动，充分展现了社会组织整体优势，成为社会组织建设和管理工作史上的一次新尝试，收获双赢成果。第一，创新社会动员体制。以社会组织服务民生行动为契机，强化政府的主导和引导作用，创新社会组织动员机制、资源配置机制和社会监督机制，进一步提升社会组织参与社会建设的能力。第二，建立社会组织动态管理体系。政府购买服务和社会组织服务民生行动的开展，推动登记管理机关管理工作由“静态”转变为“动态”。通过购买服务加强政府购买项目的监管，将日常管理、活动监督、支持服务、规范建设的系统化管理职能与社会组织活动紧密结合，把握住管理工作的主要环节，探索出培育扶持、监督管理的新方式和新途径。第三，引入社会化管理机制。社会组织服务民生行动通过引入第三方管理、契约管理、受益单位和受益对象信息反馈管理等社会化管理机制，形成了社会化、契约化监督机制。

四、市社会组织发展的形势分析

（一）社会组织发展面临的机遇与优势。当前，社会组织发展面临前所未有的历史性机遇。首先，党中央、国务院高度重视社会组织建设和管理工作，党的十七大以来将社会组织的培育与管理置于社会建设的战略高度，政府、社会将更加关注社会组织，其地位和作用日益显著。其次，政治体制、经济体制、社会体制的改革和完善都需要一个健康有序、充满活力与能力的社会组织部门，同时，大量社会问题与社会矛盾的存在（如养老问题、农民工问题、教育与医疗问题等），越来越需要发挥社会组织的独特作用。市具有许多培育和发展社会组织的优势：第一，财政状况好、大企业多、中高收入人群的比例较大，社会组织的发展有充足的潜在资金资源。这为政府购买社会组织的服务，扩大企业与个人的捐赠，特别是非公募基金会的成立都提供了较好的物质基础。第二，市是人力资源最丰富的地区，能够为社会组织提供充足的人力资源。特别是对于专业性人才需求旺盛的教育类、卫生类民办非企业单位来说，充足的人力资源为其发展提供了得天独厚的条件。第三，社区群团组织、跨社区活动甚至在全国范围开展活动的草根性组织非常活跃，群众基础较好。第四，支持性社会组织较多，特别是大量全国性社会组织和国际性的资助型社会组织能够为基层社会组织提供人力资源与资金等方面的支持。

(二)社会组织发展面临的挑战。首先，作为首善之区，市的稳定任务压倒一切，在发展社会组织方面，客观上存在一定的风险，尤其是对有政治倾向的社会组织需要格外警惕，防止国外势力通过社会组织进行颠覆和渗透。如何发挥社会组织积极作用，同时克服其消极因素，成为发展社会组织的巨大挑战。其次，由于行政体制改革和政府职能转变不到位，政府包揽社会事务现象比较普遍，一些政府部门不愿将部分职能转移给社会组织或将原本属于行业自治领域的事务交还社会组织，很大程度上制约了社会组织的发展。第三，社会组织总体结构还不够合理，其职能和定位不够明确，专职工作人员比例偏低，人才吸引、使用、流动的渠道不够畅通，制约了社会组织的长远发展。第四，相关的法律法规尚不够健全，政府、公众对社会组织的认识不足也影响了社会组织的发展。

五、创新社会组织管理的思路和对策

新时期推进社会组织管理创新，关键是要以科学发展观为指导，围绕全市经济社会发展战略、“大民政”建设战略和社会建设战略，健全完善社会组织管理体制，不断提升社会组织的质量和服务功能，逐步形成与首都地位相一致、与世界城市建设相适应的社会组织管理工作新格局。

（一）创新社会组织管理体制。制定市社会组织管理和服务实施办法，完善“一口审批、分类规范、政府监管、扶持发展”的工作体制，逐步实现政社分开、管办分离。建立市委政法委牵头，各有关部门参加的社会组织建设与管理工作联席会议制度，健全沟通协调机制，形成管理工作的整体合力。落实慈善类、公益类、福利类等社会组织直接登记，探索农村专业经济协会、社区社会组织简化登记和备案双轨制，建立社会组织社会角色管理、契约式管理、公共服务承诺等为主要内容的新型登记管理体制。按照依法办事、便捷高效的原则，规范工作流程，完善“一站式”服务机制，为社会组织申请成立提供规范、高效、优质服务。创新社会组织党建工作体制，在党代会、人代会和政协会议中逐步增加社会组织代表比例，更好地发挥社会组织反映诉求、服务社会功能。

（二）基本形成“枢纽型”社会组织工作体系。积极培育“枢纽型”社会组织，在现有人民团体业务覆盖不到的领域，通过新建、改造、提升等形式，再认定一批“枢纽型”社会组织，进一步形成枢纽型社会组织框架体系。研究制定《“枢纽型”社会组织工作规范》，按照“六有”（有领导责任制、有职能部门、有工作制度、有党组织和党的工作广泛覆盖、有管理和服务体系广泛覆盖、有业务和活动品牌项目）的要求，健全完善“枢纽型”社会组织工作机制。充分发挥“枢纽型”社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用，按照政社分开和分类管理原则，授权相关“枢纽型”社会组织承担业务主管单位职责，同时，将原来由行政部门主管的社会组织，按类别和性质与相关“枢纽型”社会组织建立工作联系，并逐步实现与原行政主管部门在人、财、物方面彻底“脱钩”。

（三）推进中关村社会组织登记管理改革创新。启动中关村国家自主创新示范区社会组织在民政部门直接登记试点工作，开展中关村社会组织直接登记和管理，取消业务主管单位，由政府部门根据社会组织业务范围和类型进行业务指导；允许冠以“中关村”名称的行业组织在全国开展活动；市民政局在中关村设立社会组织直属管理机构，对中关村自主创新示范区内的社会组织进行登记和日常管理，推动社会组织服务管理创新。完善中关村社会组织联席会机制，积极探索在中关村培育“枢纽型”社会组织的新模式，推动中关村社会组织健康有序发展。

（四）完善社会组织扶持政策。创新社会组织培育模式，建立社会组织孵化基地，为初创的公益类、服务类社会组织提供资源服务、项目引介、业务发展等专项服务，解决场地、资金、政策扶持等方面困难。鼓励有能力的社会组织吸纳大学生就业，支持社会组织开展民生服务，打造社会组织公益品牌。以社会需求为导向，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，发挥社会建设专项资金引导作用，支持社会组织参与社会建设。探索建立政府购买社会组织公共服务机制，制定实施政府购买社会组织服务项目管理办法，健全项目信息公开和项目储备库制度，加强项目管理和运作的统筹规划、综合协调、指导监督。积极搭建资源配置平台，拓宽社会组织参与社会管理和公共服务的渠道。制定社会组织人才队伍建设的户籍、薪酬、职称、保险、培训等政策，为发挥社会组织作用提供保障。

（五）强化社会组织监督管理。健全社会组织监管机制，完善法制监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的制度体系，促进社会组织健康发展。建立社会组织综合治理机制，加强有关部门协调联动，对社会组织实施综合监管。创新评估评价体制，完善社会组织退出机制。创新社会监督体制，完善属地管理、契约管理和第三方监督机制，有效监督社会组织活动。建立覆盖全市的社会组织活动信息网络，充分发挥“服务、协调、管理、预警”功能，强化年检和日常监管，加强对网上社会组织等新型社会组织的监管，加大对社会组织违法行为的监督查处力度，严厉打击非法社会组织及违法活动。

（六）加强社会组织自身建设。创新管理方式，健全以章程为核心的社会组织内部管理机制，促进社会组织自律建设，提高社会组织的素质和公信力。适应政社分开的要求，深入推进社会组织民间化，进一步理顺党政机关与社会组织的关系，探索建立社会组织社会化运作发展模式。指导社会组织改进工作方式，增强管理和创新能力，提高社会组织自我管理、自我运作、自我发展的能力。加强与在京国际社会组织和全国性行业协会的合作交流，建立健全协调机制，通过引进、联办、协办等形式，扩大合作交流，不断提升社会组织的竞争力和国际影响力。