法制办副主任情况汇报

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今天，市政府在年末岁尾、工作繁忙之际专门安排一次市政府领导干部集体学法，说明市政府领导对推进依法行政工作的高度重视，也说明在政府法制基础建设和提高干部队伍法制素质方面舍得下功夫。我今天有机会和同志们一起共同学法，非常高兴，也非常荣幸。我就依法行政的几个问题和同志们进行交流，主要围绕什么是依法行政？为什么要依法行政？怎么样去依法行政？谈一下我个人的看法和想法，不妥之处，请批评指正。

从党的十五大确定了依法治国基本方略之后，党中央和国务院又作出了一个重大战略决策，就是要在全国推进依法行政，近几年来，特别是在贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》以来，全国各级政府领导以及各级政府的工作人员依法行政的意识普遍有所提高，依法行政的各项任务也在积极地推进和落实，特别明显地是依法行政已经得到政府机关和社会各界的普遍认同，可以说发生了很大的变化，也取得了很大的进步，也一样，这几年法制工作取得了很大进步和进展。但是在贯彻《全面推进依法行政实施纲要》五年多以来，我国在推进依法行政工作方面也存在很多问题。存在把依法行政喊在嘴上、写在文件上，缺乏对依法行政进行深入的思考，因此，表现为认识的不足或认识上的偏差，导致工作上不够深入，认识的不足或偏差主要有以下几个方面：一是认为依法行政就是怎么依法管理经济和社会事务，把依法行政和对自己本身的要求没有很好地结合起来；二是认为依法行政就是强化行政权力，强化各种行政管理；三是把依法行政的任务简单的分解、机械地理解，如依法行政就是依法治林、依法治山、依法治水等等；四是认为依法行政是一项业务工作，是法制机构的事，只要重视法制办，就是重视依法行政；这些认识都是对依法行政的理解还不够到位，或不够准确，如果我能就这几个问题给大家予以回答，那么，今天报告会的目的就达到了，下面，我先说说什么是依法行政？

首先，谈谈依法行政的来源，依法行政这个口号或原则，是在西方资产阶级民主革命时期，一些政治思想家如洛克、孟德斯鸠、卢梭等人提出来的，是基于“三权分立”的理论提出来的，“三权”即立法权、司法权和行政权。提出的背景是当时西方资产阶级民主革命时期，中产阶级的历史地位的上升，民主意识日益觉醒；同时当时的行政管理者的行政权力过大，常常侵犯了公民的合法权益，这也是由行政权力的自身特性造成的，即国家强制性、支配性、执行性、公益性，最主要的是扩张性和腐蚀性。在这种情况下，资产阶级民主派就提出了依法行政。当时最主要的代表观点是：“无法即无行政”，即行政权力必须由法律产生，没有法律的授权就没有行政权力，把行政权力置于议会的控制之下，目的是为了更好地保护公民的合法权益，保护公共利益。

经过二百多年的发展，今天的依法行政就是行政法治。法治是与人治相对的，是两种不同的管理国家的方式，溯及更早的历史时期，以往还出现过神治的过程，但最主要的还是人治和法治。人治是靠管理集团、靠个人的智慧来管理国家和社会；而法治是靠法律来管理国家和社会事务，究竟是人治好还是法治好？各有所长。但从历史发展的趋势、从人类进步和文明的发展来看，法治比人治要好得多，小平同志在总结我国建国30多年的发展经验说：“还是法治靠得住啊”，依法行政是在行政领域搞法治，而不是搞人治。世界中等和发达国家普遍采用依法行政这个原则，即使是君主立宪制的国家，也采用这个原则。而我国是有人治传统的国家，而不是法治传统的国家。

我国依法行政的提出。1993年，我国在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定》中，第一次提出依法行政，要求“各级政府都要依法行政、依法办事”。之所以在这个经济文件中提出，是因为市场经济是法制经济，而不是人治经济。到了1996年，总书记在中共中央举办的省部级以上领导干部座谈会上提出“领导干部的依法决策，依法办事是依法行政工作的基础，”第一次把依法行政提到了依法治国的战略高度上。到1997年12月份，又提出一切政府机关都必须依法行政。1999年，国务院又召开了在全国推进依法行政工作会议，同年作出了全面推进依法行政工作的决定。到2004年3月22日，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了用10年左右的时间建成法治政府的目标，明确了全面推进依法行政工作的指导思想、主要任务、基本原则。党的十七大对此进行了重申和完善，提出到2020年建设法治政府要取得明显成效。因此，我国从建立社会主义市场经济体制初期提出依法行政，到现在目标更加明确。

一、依法行政的含义

简单地说，就是依法行使行政权力，具体指国家机关特别是行政机关及其工作人员行使管理国家和社会事务的职权或对国家政治、经济、文化和社会事务的管理，必须有明确的法律授权和法律依据。这个“授权”有三层含义：一是行政权必须依法取得，西方国家的著名论断“无法即无行政”指的就是这个意义；二是行政权必须依法运用，必须按照法律规定的范围方式，程度实施行政管理；三是行政机关履行职责，行使权力，违法的必须承担责任。实际上就是将行政权力置于法律的约束和控制之下，而不是要强化行政权力，强化行政管理。在这里，我讲一下行政权力的来源，在奴隶社会以前，人们认为权由神授；在封建社会是皇权，家天下，皇帝把立法权、司法权和行政权集于一身；到资产阶级民主革命时期，提出了天赋人权、主权在民的思想。认为人在出生后，即具有许多权利，如生命权、姓名权、劳动权、工作权等，行政机关行使的是公民让度给国家的权力。我国实行的是人民代表大会制，人民行使国家的权力。人民推选代表，代表制定法律，法律授权行政机关行使人民赋予的权力，因此我们提出“要全心全意为人民服务”的观点，因为我们的权力来自于人民。有的人错误地认为，“官”是领导封的，权力来自于领导，因此“感谢”领导。这是人治的观念，是错误的认识。实际上权利来自于人民，是法律授予的，应该对法律负责。同时，行使权力要注意权力的边界，不要超越界限行使权力。前几年，延安出现了夫妻看黄碟事件，就是权力的行使超越了范围和界限。

依法行政的内容包括两个方面；一方面是立法。小平同志讲“有法可依、有法必依”，国外也称“无法即无行政”。指的是立法工作。要搞好行政，首先要搞好立法，行政立法就是对行政权力进行规范，为依法行政提供准确的依据。立法是依法行政的主要领域，依法行政的效果与立法有很大的关联，目前很多法律质量不是很高，有的职权相互交叉；有的有部门利益化的倾向；有的脱离实际，很难操作，解决不了实际问题，需要在依法行政中逐步予以完善。另一方面是行政执法，是指行政机关的法定任务。我国组织法规定，人民政府是各级人民代表大会的执行机关。行政执法包括四个方面：一是权限要合法。（权限在纵向和横向都有合理分配）；二是内容要合法；三是程序要合法，即按照法定的权限和程序行使行政权力。四是权责一致，行使多大的权力，承担多大的责任。下面谈谈依法行政的本质：

依法行政本质是依法规范约束行政权力。有些国家叫控制行政权力或限制行政权力。具体来说：依法行政不是行政机关依法来治别人，而是依法治自己；不是依法治“民”而是依法治“官”，不是依法治“事”而是依法治“权”。因为首先行政权在本质上是不平等的，是一种超越于个人之上的力量，公民个人权力无法与之抗衡，加之行政权力的扩张性、腐蚀性，因此必须对行政权力进行规范约束和控制。其次，行政权是非人格化的权力，但在行使过程中，往往参杂了行使权力人的个人利益和个性，为了防止公共权力为个人谋私利，必须进行约束和控制；三是从历史上和世界各国来看，只有用制度即法律来规范和约束行政权力的行使，才能防止行政权力的利益化倾向，才能确保行政权力的正确运行。

二、为什么要依法行政

要依法行政的大道理很多，如依法行政能更好地贯彻落实科学发展观。科学发展观要求按客观规律办事，按照人类历史发展的规律办事，而法律体现了客观规律，是历史发展的必然，是历史发展到特定阶段的产物，符合历史发展的客观规律。法律是规范、引导、促进、保障经济发展的。近几年经济发展快了，法制也得到了很大发展，反之，法律也促进了经济的加快发展。浙江近几年发展得很快，民营经济占80%的比重，经过调查，得到了一个重要结论，近几年来，浙江省委省政府着力营造了民营经济发展的法制环境，说明搞法制也能促进经济发展。另外据世界银行的调查结果，一个国家的富裕程度，60%依赖于规范化的制度建设。说明法律制度是无形财富中的最大一块财富。

今天我主要从政府权力运行的角度讲为什么要依法行政？依法行政是依法治国战略的重要组成部分，依法行政被作为一项战略决策提出来，是因为它反映了政府机关行政工作运作方式的基本特征。依法行政不是政府诸多工作的一项，不是诸多社会事务中的一项，不可能成为一个业务部门；也不同于特定的专项治理，也不是那个政府的专属职权，而是溶于政府各项工作之中，统领政府各项工作，要求各级政府、政府各部门行使职权都要纳入法制化的轨道。因此，依法行政反映了不以人的意志为转移的客观规律，势在必行。而不是权宜之计，也不是人为地要用条条框框限制和约束行政机关，来束缚行政机关的手脚，具体要从以下几方面来理解：

㈠、依法行政是依法治国的重要内容，推进依法行政是实现依法治国战略目标的需要。行政机关是国家机器中最庞大的机构，行政机关公务员人数占有比重最大，这个机器运转得怎么样，对依法治国有重大影响，只有行政机关公务员依法执法，公民依法守法，才能实现依法治国的战略目标。

㈡、行政机关作为权力机关的执行机关，担负着80%的法律法规的实施。推进法律法规的贯彻落实是实施依法治国战略的重要内容，如果80%的法律法规得不到很好的贯彻落实，那么实施依法治国战略将是一句空话，因此，行政机关担负的行政执法的任务，对法律法规执行的效果直接影响着依法治国战略的实施。

㈢、从行政机关的特点来看，行政机关担负着国家政治、经济、文化和社会事业的各项任务，在整个国家管理中具有举足轻重的作用。政府行政机关的各项管理工作具有广泛性、强制性、直接性的特征，直接干预社会生活，直接对公民、法人和其他组织的各项权益产生重要影响，因此，行政权的行使直接关系到群众的切身利益，直接影响着中国特色社会主义事业的兴衰成败，我们必须推进依法行政，从根本上保护广大群众的合法权益，保护人民群众当家作主，实现其民主政治权利，调动广大群众参与社会主义现代化建设的积极性。

三、如何做到依法行政

要推进依法行政，方法很多，如法律培训、领导干部带头学法、改变文化环境等，我主要从坚持法制的原则方面讲，有助于我们从实际工作中理解依法行政。

㈠、坚持职权法定原则，也叫法律授予原则。是指行政主体在行使行政权力时，必须要有法律的授权，即“无法律即无行政”。行政机关只能行使法律授予的权力，超越法律授权行使权力无效。这是各国在依法行政中都坚持的一条最重要的原则。我国各级政府、各部门行使的职权都由我国法律作出了明确的规定，超越职权行使权力都要自食其果；同时行政机关也不能给自己设定特定的权力，因此，各级法制机构要对政府的红头文件进行审核把关，要求逢文必审。行政权利和公民权利是不同的，行政权力遵循“法无明文授权无行政”；公民权利遵循“法无禁止即自由”。因此，行政机关权力是有限的，不是无限的，政府是有限政府。但是法律规定行政机关行使的权力，行政机关必须行使，不行使该权力也是违法，是行政不作为。

㈡、坚持法律优先原则，也叫法律优位原则或法律保留原则。法律在效力上是有位阶的，在我国按照以下层次排列，宪法、法律、法规、规章。宪法是母法，位于最高效力，任何法律、法规、规章都不能和宪法相抵触；法规和规章都不得与宪法和法律相抵触。下位法必须服从上位法。规章包括国家部委规章和地方政府规章，一旦相抵触，由共同上级机构国务院予以裁决。法律保留原则，即凡是由法律规定的事项，其它法规、规章不得予以规定，例如涉及国家权力、公民的基本权利等事项，必须由法律作出明确的规定。法律保留分为绝对保留和相对保留。

㈢、坚持正当程序原则。正当程序来源于英国的自然公正原则，自然公正原则后来成为美国的行政程序法的基石。要做到合理行政，必须要坚持正当程序，即作出行政处理决定，办理行政案件必须按照法律规定的具体程序进行。有几层含义：首先坚持平等原则。即公民、法人或其他组织在行政管理中与行政机关的地位是平等的，行政相对人有表达和陈述的权利；行政机关有举行听证、协商、沟通、公开征求意见的权利。要保障公民平等地参与公共事务，但在行政实践中往往并非如此。我国还没有一部统一的行政程序法典，行政管理的程序一般散见于各个行政法规范中。制定一部统一的行政程序法，是我国立法工作的一项迫切的工作任务。贯彻平等原则应该具有以下几个环节：一是告知制度，要告知执法人员的身份、目的、相对人违法的事实、违法的条款、违法的责任和结果；二是听取陈述和申辩制度，要切实保障当事人陈述和申辩的权利；三是听证制度，广泛听取第三人对某项事务或违法行为的意见。目前，我国的听证制度执行的效果不是很好；四是回避制度；五是建立记录制度，近年来的案卷评查制度，有力地监督和促进了记录制度；六是说明理由制度；七是时效制度，指行政机关办理行政业务，必须在法定时间内履行职责，按期办结。目前行政执行能力差，时效制度不健全是重要原因之一。其次坚持公开原则。公开行政行为、行政过程、行政结果、公开行政行为中涉及的有关的文件和资料，是推行阳光行政的基本要求，目前全世界各个国家都在实行行政公开制度。我曾两次跟随国务院工作人员去澳洲和加拿大考察行政公开工作，很受启发。我国的一些地方政府设立了信息公开机构，取得了一些成果，我国在公开行政职责，公开办事项目方面做得很好，但在办事过程和办事结果方面做得不够。公开是公民参与政治活动的应有权利，公民有知情权，才能参与和监督、才能减少腐败的滋生。不公开就为暗箱操作打开了方便之门。第三，坚持公正原则。公正原则和平等公开原则是紧密联系的，是正当程序原则的出发点和归宿。行政行为的合理性和行政程序的公正性，是依法行政的两大支柱，也是防止行政权力违法和滥用的盾牌，即只有做到行政行为的合理和行政程序的公正，才能真正的依法行政。对行政行为来说，要做到公正，最主要地是用好行政自由裁量权。自由裁量权是为了满足行政机关行政管理的需要而设定的权利，要求行政机关要在一定范围和幅度内根据管理的需要作出行政行为。但行政自由裁量不是任意裁量，自由裁量必须合理。在法律上把自由裁量的合理利用，叫合理行政。合理行政指法律规定对某一违法行为有多种行政处罚，行政执法人员要选择一种对管理相对人最合适、损害最小、对社会有最大效益的裁量。否则在法律上称为行政行为的畸轻畸重，都是不当的行政行为，都必须予以纠正。在国外把不当的裁量称为权力滥用。

㈣、要坚持诚实信用和信赖保护原则。政府必须做到诚实信用，否则会给社会产生各种不良影响，政府不能朝令夕改，否则公民将无所适从。在推进依法行政中，在建设社会主义市场经济体制中，政府要带头讲究诚信，给社会起示范带头作用，引导社会成为一个诚信的社会。同时，要加大对不诚信行为的教育和打击力度，使社会向诚信的良性方向发展。信赖保护原则是指政府在作出某项行政行为后，行政管理相对人基于对政府行为的充分信赖而实施了某项活动，但是由于时事变迁或者其他原因，政府必须改变已经作出的行政行为，因此给管理相对人带来的损害，政府应该主动予以补偿。这一原则有利于提高政府的公信度，最大限度地保护公民、法人和其他组织的合法权益。

总的来说，如果只是简单地依照法律条文办事，不是严格意义上的依法行政。依法行政必须要结合实际，结合具体问题，具体情况，按照法律的目的，法律的精神，法律的原则，法制的原则依法行使行政职权。依法行政的几个原则是世界各国通行的原则，如果坚持贯彻好这几个原则，就会更好地自觉地做到依法行政。

由于时间关系，报告到此结束，谢谢大家！