处罚权理论研讨会领导讲话

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这次相对集中行政处罚权工作理论与实务研讨会，是我们年初工作计划就已安排的重点内容之一。刚才，盛市长代表安庆市政府发表了热情洋溢的讲话，详细地介绍了安庆市近几年经济和社会发展状况以及安庆相对集中行政处罚权工作开展情况，按照会议安排，与会代表还将就相对集中行政处罚权工作的理论与实践问题进行深入研讨。我相信，有安庆市委、市政府的重视和支持，有主办方安庆市政府法制办和安庆市城市管理行政执法局的精心组织，有与会代表的积极参与，这次会议一定会顺利圆满。下面，我先谈几点想法，供大家讨论时参考。

一、相对集中行政处罚权的特征及其发展

在计划经济体制下，城市管理主要依靠行政手段来加强市容市貌的管理，管理中不规范操作自然会造成管理体制的随意性，常常出现管什么、如何管，设置什么机构去管，全凭领导人的意志，完全随领导的注意力的转变而转变。而这种情况，又成为管理机构职权随意扩张的必然原因。有利则争，无利则推，都把手伸向有利可图之处，而难度大、利益少的工作则能推就推，形成了许多工作各相关部门都争着管，互相牵制；而另外一些工作则都不管，造成城市管理的大量重复与漏洞，以致于城市管理的目标无法顺利实现。从法治角度看，城市管理实际是一种依法行政、依法管理的活动，主要包括城市管理立法决策与行政执法。目前，城市管理的难点与焦点集中在城市管理的行政执法方面。有专家认为，从“管理”到“执法”是我国行政管理的一次飞跃和重大转变。现代行政法意义上的行政执法其实出现得很晚，只不过是上世纪八十年代末到九十年代初才开始逐渐展现端倪，尤以**年出台的《行政诉讼法》为标志。过去在计划经济体制下，一切资源的配给、利益的划分、矛盾的解决及纠纷的处理都是在本行政区域的行政权管辖范围内实施和完成的。对违规行为的惩处，除少量为刑事责任外，绝大部分都在单位内部采取行政处分的方式处理。损害社会秩序违法行为的国家惩罚制度实际被内化为单位内部的纪律惩处，不讲“国法”重“家法”的这一现象，充分反映了当时我国社会的两大特征：即国家与社会不分的一元化社会结构和与此相辅相成的社会成员单位人特征。因此，长期以来，无论在制度设计上还是在具体操作上，都没有现代行政法中的行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政复议等概念，在行政管理事务中自然也没有行政法的一席之地。

改革开放的不断深化，特别是随着民营经济、外资企业以及跨地区、跨部门交易活动等新经济因素的出现，产生了跨地区、跨部门管理的需要，为真正意义上行政执法活动的产生提供契机。我国行政从“管理”到“执法”的转变（即实质上的根本转变）应该是从上世纪八十年代中期开始的。**年时任全国人大常委会委员长的彭真同志在一次座谈会上明确指出，我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办文逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法行政。”在此之前，**年国家工商局的恢复成立，**年《治安管理处罚条例》的颁布实施等可视为行政执法开始受到重视并予以逐步规范的标志。

早期行政执法体制形成过程中有个突出现象，即制定一部法规或规章，就设立一支行政执法队伍，其中以城市管理最为典型，机构重叠、多头执法等问题，使以计划体制下的部门职能分工过细为基础建立起来的专业化行政执法体制开始出现行政效能不高与相互推诿扯皮的问题。于是从上个世纪80年代中期，各地开始探索联合执法方式问题，即由各相关部门派出执法人员，由某个部门牵头组成联合执法队伍，以突击性执法检查的方式为主。但是，“联合执法”包打天下的做法，本身存在着越权执法的问题。“联合执法”机构中虽然包括各执法部门的工作人员，但这些工作人员已经不能代表其原来所在的执法部门，而成为“联合执法”机构中一分子。“联合执法”机构不能成为法律执行的主体。诸多法律条款都规定法律的执行权在某一部门，却没有任何条款规定其执行权在“联合执法”机构。既然法律没有赋予执行权，“联合执法”机构来执行法律，无疑是越权执法。“联合执法”产生的背景之一，是我国法律尚不健全、公众守法观念淡薄，往往单一法律部门的执法有可能遭到被执行人的排斥，甚至抗法，这就需要其他法律实施部门给予及时的支援。但随着我国法治建设进入成熟期，法律制定更完备，也更专业，公众的法律意识提高，遵法守法的观念日趋深入人心，“联合执法”不仅失去了执法背景，也不符合法律的规定和客观的形势发展。

后来，《行政处罚法》颁布后，由于该法明确了委托执法的法律地位，于是一些地方开始探索“委托执法”。委托执法是行政机关将其职权的一部分，依法委托给其他具有管理公共职能的组织行使的法律行为。受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。因此，在法治国家中，行政机关轻易不敢将执法权转于他人。在我国，由于长期以来缺乏必要的规范，监督机制也不健全等原因，委托执法方面存在着相当普遍、不容忽视的问题。一是委托执法不合法。行政机关的委托行为缺乏法律、法规和规章的依据。二是委托程序不规范、手续不健全。主要是由于相当一部分委托执法是会议确定或口头进行的，即使一些委托采用了书面形式，也都忽视了权责对等的原则，而没有明确受委托组织和个人的责任关系和制约措施，这容易让受委托组织的权力失去控制。没有法律依据的委托执法会对公民的权利和自由构成危害。《行政处罚法》规定的委托执法前提是用法律来规范、制约行政权力，使委托执法在其行使的过程中受到其他国家权力的制约和公民权利的监督，从而保证行政权力不至于侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，以实现合法行政和合理行政。行政机关必须在法律、法规和规章规定可以委托的情况下，才能依法委托，而不能通过行政机关临时性的决定、指示、命令甚至领导的口头要求进行委托。受委托的组织行使权力、履行义务还有许多限制性要求，比如它仅是根据委托行使一定行政职权，而不是行使的一般的行政职权。所谓“一定的行政职权”，是指委托机关依法委托其行使的，并且依据法理是行政机关可以委托其他组织行使的某种职权，有些职权是行政机关只能自己行使而不得委托他人行使的，如行政立法权、对相对人实施涉及人身自由的行政处罚或行政强制权等；受委托的组织行使一定的职权是基于行政机关的委托，而不是法律法规的授权，因此，它行使职能必须以委托机关的名义，而不能以受委托组织自己的名义进行，其法律责任也由委托的行政机关承担；等等。受委托组织假如没有法定依据的委托，即法律、法规和规章的规定，就进行执法，则是一种“自行委托”，既不合法的，也是无效的。

我国第一次以法律形式确定相对集中处罚权制度，也是源自《行政处罚法》的规定。**年国务院在《关于贯彻〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》中明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”相对处罚权试点工作真正开始是**年，从最初在北京市宣武区试点，到今天已经遍及全国，可以说是“星星之火，可以燎原”。在机构改革未能完全解决多头执法、职权重复交叉等问题的情况下，规定国务院或国务院授权的省级政府可以根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置，为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，具有十分重大而深远的意义。作为城市管理行政执法的改革，相对集中行政处罚权的特点可以概括为：执法主体的单一性、执法体制的统一性、执法职能的综合性和执法范围的确定性。

《行政处罚法》设定相对集中处罚权的制度，具有三个突出的特征：一是适当的、相对的行政处罚权的集中，不是绝对的、所有的行政处罚权的集中；二是横向的行政处罚权的相对集中，不是纵向的集中；三是必须经过法定程序批准，不能自行规定行政处罚权的相对集中。它的法律特征就是调整法律、法规和规章的规定，对法律、法规和规章规定的特定领域的行政处罚权，经过法定程序调整后，这些法律、法规和规章关于行政处罚权主体资格的规定，在特定的领域不再适用。在推进这项工作的初期，有个伴随而生的另一个概念——“综合执法”。当时有的同志认为，从分散执法的角度来认识相对集中处罚权，似乎更易于理解和掌握。所以，不仅一些行政执法机关，包括许多法制机构的领导也曾使用过“综合执法”这个概念。比如，国务院法制局**年3月7日给北京市政府的复函，标题就是《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》。**年上海市政府印发的《上海市城市管理和环境建设三年目标实施意见》提出“实行综合执法和专业执法有机结合，形成市、区县、街道三级执法管理网络，使城管执法覆盖全面，落到实处”的目标。受此影响，许多地方常常在实践中，将相对集中处罚权与综合执法混为一谈。我认为之所以会出现这种误解，是因为当时提“综合执法”，一方面是考虑行政执法“责任主体唯一”的原则，改变分散执法的体制，便于监督和管理；另一方面是考虑降低执法成本，提高执法效率，以适应新一轮机构改革的需要。但是，那时所提的“综合执法”概念不清、内涵不明。有的是指相对集中处罚权，有的是指联合执法。如果是指前者，容易混淆概念，不利具体操作；如果是后者，执法主体的法律地位不明确，责任归属难以确定，在执法中一旦产生纠纷，又不能直接作为一方当事人参加复议或诉讼，因而使行政相对人的合法权益难以得到保障。这种情况自**年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》后有了改变，相关概念界定得比较明确了，从那以后，起码政府法制机构的同志就不再有这种混合型的提法了。但后来，“综合执法”的内含又有新变化。20**年10月国务院办公厅《转发中央编办关于清理整顿行政7执法实行综合行政执法试点工作意见的通知》，中编办决定在广东、重庆开展综合执法的试点，其他各省市区各选择1—2个具备条件的市、县进行试点。它的基本内容：一是进一步转变职能，实现“两个相对分开”，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又监督的体制；改变执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。将承担技术检测、检验、检疫职能的单位逐步与政府部门脱钩，不再承担执法任务，其职责改为面向社会依法独立提供服务。二是调整合并行政执法机构，能够不设的不设，能够合设的合设；一个政府部门下设的多个行政执法机构原则上归并为一个机构。重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合执法的领域，合并组建综合执法机构。三是改变多层执法状况，按区域设置执法机构并实行属地管理，主要在城市和区、县设置执法机构，省级政府各部门不再单独设置执法机构。这里所提出的推行“综合执法”试点，其概念与过去执法机构所说的“综合执法”不同。我理解这是针对现代行政出现的管理内容越来越多，分工越来越细的趋势和目前管理职能相对分散而不能满足要求的不合理的行政机构体制而言，它与相对集中处罚权一样，都是解决多头执法和执法队伍膨胀等问题的重要举措，目标是一致的。从深层次说，综合执法是从机构改革的角度出发，相对合并一些相关的、相近的部门，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，推动行政管理体制改革。由于这种变革的难度更大，国务院要求“协同配合、精心组织，审慎实施”，所以目前还在试点阶段。

我们回顾相对集中处罚权制度的建立与发展，是否可以这样说，现在推行的相对集中处罚权工作，走过了联合执法——委托执法——相对集中处罚权试点阶段的发展路径，在实现职能转变、强化监督、规范执法行为、消除重复处罚、提高行政执法效率等作了积极而富有成效的探索，为建立廉洁高效、运转协调的行政管理体制创造了新鲜经验。

二、当前推行相对集中处罚权需要研究的几个问题

相对集中行政处罚权工作是改革现行行政管理体制和行政执法体制的一项制度创新，是行政管理体制改革的突破口，也是一个需要不断深化、不断完善的过程。如何以《全面推进依法行政实施纲要》为契机，本着以人为本、执政为民的原则，创新行政执法模式，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，不断提高执法效能和执法水平，是当前在深入推进相对集中行政处罚权工作中需要研究和重视的问题。

一是相对集中处罚权机构的名称问题。目前对相对集中处罚权的机构，全省均统一为“城市管理行政执法局”。明确定为“局”，也是贯彻《行政处罚法》关于一个行政机关行使有关行政机关的处罚权的规定，体现其执法主体的特点。同时明确行政执法局不能作为行政机关的内设机构或者下属机构，否则它没有履行集中行使处罚权的主体资格。这实际也是我们在审查时的重要条件之一。有的地方在申报相对集中处罚权方案时，其执法主体是行政机关的代管机构甚至是二级局，这就不符合要求了。在实践中，相对集中处罚权的推行与机构改革结合起来，并在机构改革中巩固和深化，进一步理顺市县机构行政管理体制。有的地方在机构改革中谋划在先，预留了一个局的位置给行政执法局，使这项工作有个比较扎实的基础。

二是城市管理执法机构设置的问题。相对集中处罚权是项行政管理领域的改革，不是简单地在现有执法机构或队伍的基础上再增加一支执法队伍，即所谓的“N+1”，比如你那个地方城市管理领域原来是8支执法队伍，现在这基础上再增加一支，变成9支执法队伍，这就不符合“精简、效能、统一”的原则。实际上，由于城市管理涉及的部门众多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成了我国大部分城市还存在执法队伍众多，经费不足等问题。看到外省市的统计材料，按隶属关系不同，过去北京市执法队伍127支，上海市有142支，杭州有207支队伍，苏州有80支队伍，山东东营市是新建的城市，也有42支，其中有的队伍主要靠收费和罚款维持运转，产生了不正常的利益驱动，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。同时，多支队伍执法也不利于监督，一旦出现越权执法、处罚错误、违规违纪的事件，市民也分不清是哪个城管执法主体，市民也投诉无门。即使有举报的，往往也无法提供具体的执法队伍名称、执法队员姓名，给查处违纪违规行为带来很大不便。所以，相对集中处罚权以后，必须下气力整合执法队伍，而且以后实施效果的检查，这也是重要的内容。最近看到介绍外省市的材料，比如哈尔滨市相对集中处罚权前全市各相关执法部门的行政执法人员有3000多人，相对集中处罚权以后，减掉三分之二；广州市执法支队和大队由总数为**人，由试点前的3000人减少33%；大连市由1**3人缩减到400人，减幅达61%。我省马鞍山市相对集中处罚权之后，执法人员总数也减了三分之一。不精简，就会悖离当初设计这个制度的初衷和目的，增加新的执法交叉与扯皮。

三是相对集中的内部层级管理问题。相对集中处罚权的执法主体内部是什么样的体制?是统合再分，还是双统双分?市、区两级怎么定位?市一级的相对集中处罚权确定以后，怎么向县一级延伸?我省现在已经批了4个县(市)作试点，许多县市正在申报推行这项制度。按照《关于印发〈关于积极稳妥地推行相对集中行政处罚权工作的若干意见〉的通知》，我们将加强与条件成熟的县（市）联系，推进方案的审批进度，其中，配合创建皖江八百里文明长廊工作，将沿江县（市）和文明创建重点县市作为工作重点。这其中我想还需要注意几个问题：一是设区的市推行相对集中处罚权制度，方案中自然应该包括所辖区，至于具体的执法体制，市政府可以结合本地实际研究确定。目前，我省在设区的市推行相对集中处罚权的管理体制，主要有两种模式：第一种是市和市辖区均建立行政执法局，而且都享有独立的执法主体资格，如芜湖、蚌埠、马鞍山、合肥、淮南、安庆、铜陵等市。第二种是市行政执法局作为唯一的行政执法主体，市辖区行政执法局作为其分支机构，没有独立的执法主体资格，如滁州、黄山、阜阳、淮北等市。两种模式都是结合当地情况确定的，各不相同也各有特点。总的来说，相对集中的行政执法体制的确立，在“精简、统一、高效”的前提下，应该实现“四个有利于”：即有利于强化城市行政管理的力度，而不是分散本行政区域行政执法的力量；有利于解决条块分割的矛盾，而不能为解决条块矛盾而制造新的条块矛盾，甚至重复执法、执法扰民；有利于统一行政处罚的标准和尺度，防止滥用自由裁量权；有利于行政执法队伍的建设和管理，以统一的素质标准和能力水平规范执法人员，树立崭新的行政执法整体形象。在减少行政执法层次，适当下移执法重心的前提下，可以采用不同模式，改进和加强城市行政执法队伍的建设。二是先由市，再到县，由上向下延伸，目的在于保障当事人的合法权益。有的同志对此不太清楚，以为仅仅是种求稳的办法。实际是从保障当事人合法权益、加强层级监督的角度来考虑的。比方说，市一级还没有实施相对集中处罚权，县级先行试点，当事人对县(市)执法局的具体行政行为不服，向谁来申请行政复议?只能向本级人民政府，即县(市)政府申请。这等于是限制了当事人的行政复议申请权，而且也不便于加强监督和指导。另外，从权力制约的角度出发，需要加强专门监督机构对相对集中处罚权机构的制约，因此，在研究和设计整体方案时，本级政府的法制机构应该与相对集中处罚权的机构是同级别的，以通过外部的、独立的、专门的监督方式防止权力的滥用。这既是为加强对行使相对集中处罚权的行政执法局的监督，也是为保障行政相对人的权益。当然，从最具现代意义的权力制衡的原理看，也要求权力和责任必须相对等。

四是相对集中处罚权方案批复后的实施问题。截止目前，我省17个设区的市已有11个市被批准实施相对集中行政处罚权。从已批准的11个市来看，分成两种类型：一种类型是申报前准备工作做得比较扎实，申报以后很快就挂牌，像马鞍山、黄山、安庆等市；另一种情况是申报前有一些问题和矛盾没有完全处理好，批复以后内部矛盾显现，政府协调难度较大，有的长达一年多时间都没有挂牌。所以，作为省政府法制办，我们一方面要积极配合并督促市政府把这项工作做好,要求批复后做到六个到位：“人员到位、授权到位、责任到位、制度到位、工作到位、经费到位”。再一个就是，今后，所有操作层面的问题在方案批准以前应该基本上得以解决和落实。一旦批下来，就要尽快挂牌。前不久，我们报经省政府下发了关于进一步做好相对集中行政处罚权的意见，其中明确规定，如果以后再批准相对集中行政处罚权方案，半年以内不挂牌的，批准的权限就收回，要重新申报。批复后半年都不能挂牌，说明前期工作没做好。方案虽然是研究了，但还是粗线条的，各个部门职责怎么划分，行使处罚权的和行使决策权的机关怎么配合，执法保障问题如何解决等，都没有明确。因此，就需要收回批复重新审核。

五是如何在稳步发展的同时，积极创新相对集中处罚权工作的问题。在试点阶段，尽管需要进行相对集中处罚权的领域并不局限于城市管理领域，但是考虑到城市管理领域的法律关系比较复杂，涉及面广，执法主体相应较多，首先在这一领域相对集中处罚权有利于取得经验，推进工作。但在实际工作中，随着时间的推移，可能有的同志产生一种错觉，以为相对集中处罚权只能在城市管理领域，或者认为即使在城市管理领域推行难度都较大，不愿也不想扩大推进相对集中处罚权的领域。对此，需要指出，依照《行政处罚法》和《国务院关于推进相对处罚权工作的决定》，不论是城市管理领域或其他的行政管理领域，存在多头执法、重复执法等问题，都可以考虑通过相对集中处罚权予以解决。这是因为随着现代社会行政权的不断扩张，行政机关管理的范围越来越宽，分工相应地也越来越细，而在提高效率、精简机构的趋势下，又要求合并某些方面的行政管理权。因此为解决行政权的扩张与行政管理效能本身的要求与冲突，必须对一些领域实施综合管理，实行相对集中处罚权。这也是这项工作之所以具有蓬勃生命力的原因。我们建议，开展相对集中处罚权工作已经有一定基础的城市，可以着手研究扩大推行的范围和领域。城市规划区有大企业的城市，如马鞍山（马钢）、安庆（安庆石化）、铜陵（铜陵有色）、淮南和淮北市（两淮煤矿）等，也可以积极探索创新模式，包括城市管理与厂区管理的统筹、执法管理上点与面的统筹等，在社会与企业联动方面探索推进此项工作。

六是加强城管行政执法人员的培训问题。一方面是履行职责的需要。城管行政执法既是构建和谐社会很重要的一个方面，也是一项综合性很强的工作，要高质量地完成任务，不仅要求行政执法人员要有较高的政治素质，还要有较高的法律素质和专业素质。从实践看，一些地方执法主体集中了、权限集中了，但城市管理行政执法人员的素质并没有相应“集中”，许多执法人员还不熟悉行政基本法和专门法的规定，自身的素质和执法能力不能综合提高，仅凭直观和一般性的常识进行执法，难以保障行政执法的水平和让行政相对人信服。另一方面是由于相对集中的执法主体的法律依据过于分散。目前相对集中执法权的依据散见于相关法律、法规、规章中，这些法律、法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，因此必须建立经常性学法制度，加强对城市管理行政执法人员的培训。

七是相对集中处罚权工作的法制保障问题。执法的有效性是基于执法的合法性。目前，相对集中处罚权工作推行的依据大多是文件，原则性标准多，刚性规定少，需要通过行政立法解决权威性效力问题，同时也便于据此设立统一的具体实施标准，整合行政执法机构，提高行政执法效能。我们的思路是以确立相对集中处罚权的主体法律地位为核心，以取得有效的行政执法手段为抓手，以清理修订相关的规章为配套，建立一套较为科学可行的推进相对集中处罚权法制保障机制。今年我们已报请省政府同意将相对集中处罚权规章的立法列入计划，在调研起草的过程中，希望各地各部门大力支持与配合。

相对集中行政处罚权工作作为一项制度创新，既有明确的法律规定，又有迫切的现实需要，从大的趋势来看，这项工作正面临着良好的发展机遇。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对此也提出了明确要求。省委、省政府十分重视这一工作，特别是在创建文明城市方面更是强调要将相对集中行政处罚权工作与之紧密结合，下一步的工作怎么做，会议也拟出了一些思考题提前发给了大家，希望大家认真讨论，献计献策。作为一项行政执法领域的重要改革，许多地方希望省政府法制办加强指导、检查、考核，加强协调，规范措施，以利于工作的深入开展。我们在调研中的体会是，为了不断推进相对集中处罚权制度的深入发展，在积极实践的同时还需要从理论与实践的结合上，进行深层次的探讨、研究，不断发现问题，解决问题，使这项制度创新的积极意义和效果实现最大化，这也是这次研讨会召开的主要目的。让我们共同努力，按照省委、省政府的要求，为不断推进这项执法改革深入发展而作出应有的贡献。