十六大以来对我国依法行政取得的进步

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党的十六大以来，以同志为总书记的党中央高度重视社会主义民主法制建设，认真贯彻落实依法治国基本方略，将其作为全面建设小康社会的目标之一。实行依法治国基本方略的基础和关键，在于行政机关必须严格依法行政。根据党中央的统一部署，国务院积极行动，采取措施，全面推进依法行政，取得了显著成效。近日，记者就十六大以来政府依法行政取得的新进展，采访了国务院法制办公室党组书记、主任曹康泰同志。

问：十六大以来，特别是本届政府组成以后，在推进依法行政方面做了大量卓有成效的工作。请您谈谈近年来推进依法行政的主要特点。

答：本届国务院在推进依法行政方面有三个显著的特点：一是目标明确。*年3月，在本届政府组成后的第一次全体会议上，总理就提出要把依法行政作为政府工作必须遵循的三项基本准则之一；*年3月5日，总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中又明确提出了建设法治政府的奋斗目标。二是全面推进。本届政府组成后，积极指导督促各级政府及政府各部门，把依法行政贯穿于政府工作的各个环节、各个领域，全面加强依法行政，切实提高依法行政的能力和水平。三是措施得力。四年多来，国务院以贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》为主线，每年明确几项推进依法行政的重点工作，下大力气抓出成效，年年都有新举措，一步一个脚印，扎扎实实，稳步推进。

问：全面推进依法行政，核心在加强政府自身建设，要使行政机关严格依法办事，防止行政权力被滥用。本届国务院在加强政府自身建设方面采取了哪些重要举措？

答：国务院高度重视政府自身建设，采取多项措施，切实转变政府职能，创新管理方式，为全面推进依法行政提供体制、机制上的保障。具体来讲，主要有以下五个方面：

一是适应全面推进依法行政的要求，《全面推进依法行政实施纲要》。*年3月22日，国务院制定并了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。同年6月，国务院召开全国电视电话会议，对贯彻落实《纲要》作了部署。这一纲领性文件的制定和实施，是我国政府法制建设中具有里程碑意义的重大决策，表明依法行政发展到了一个新的历史阶段。

二是认真贯彻实施《行政许可法》。*年，全国人大常委会制定了《行政许可法》。《行政许可法》的颁布，是我国社会主义民主与法制建设的一件大事，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，推进行政管理体制改革，改变行政管理方式，从根本上促进政府职能转变，全面推进依法行政，都具有重要而深远的意义。国务院高度重视《行政许可法》的贯彻实施，*年1月，召开了各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门主要负责人参加的工作会议进行部署，并举办了省部级领导干部专题研讨班。各地方、各部门按照国务院的部署，对本地方、本部门的行政许可项目及其依据和实施主体进行了全面清理。据统计，自《行政许可法》颁布以来，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25,797项，取消8,666项，调整1,841项；在清理行政许可依据和清理行政许可实施主体上也做了大量工作。今年，国务院审批制度改革领导小组决定，对国务院各部门的行政许可项目再进行一次全面清理。

三是完善应急管理的体制、机制和法制，提高预防和处理突发事件的能力。国务院总结防治“非典”的经验，认真研究和加强政府应急管理工作，制定了《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项应急预案、80件部门应急预案。同时，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等行政法规，向全国人大常委会提交了《传染病防治法（修订草案）》、《动物防疫法（修订草案）》、《突发事件应对法（草案）》等法律议案。

四是，制定《政府信息公开条例》。今年4月5日，国务院公布了《政府信息公开条例》。这是推进依法行政、建设法治政府的重要举措，对提高政府透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，加强政风建设，预防腐败现象，都具有重要意义。

五是着力推进基层政府依法行政，夯实基础，加快法治政府建设步伐。推进依法行政、建设法治政府，重点在基层，难点也在基层。国务院高度重视推进基层政府依法行政工作，今年7月国务院召开了全国市县政府依法行政工作会议，总结交流了近些年来市县政府推进依法行政取得的成绩和经验，分析了存在的主要问题，对今后一个时期推进市县政府依法行政工作作了全面的部署。

问：加强政府立法工作，提高立法质量，是全面推进依法行政、建设法治政府的前提和基础。请您将近年来政府立法工作的主要内容介绍一下。

答：从*年到2007年7月，国务院共向全国人大常委会提交法律议案33件，制定行政法规125件。同时，有规章制定权的地方政府结合本地实际制定了2925件地方政府规章，起草了大量地方性法规，国务院部门制定了1099件部门规章。国务院在近年来的政府立法工作中，始终注意抓了以下几个方面：

一是高度重视保障人民群众生命财产安全和人身健康等公共安全方面的立法，向全国人大常委会提交了《突发事件应对法（草案）》、《治安管理处罚法（草案）》、《农产品质量安全法（草案）》等法律议案，制定了《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《烟花爆竹安全管理条例》等行政法规。

二是高度重视深化经济体制改革、规范市场经济秩序等完善社会主义市场经济体制方面的立法，向全国人大常委会提交了《反垄断法（草案）》、《公司法（修订草案）》、《企业所得税法（草案）》、《电子签名法（草案）》等法律议案，制定了《直销管理条例》、《粮食流通管理条例》等行政法规。

三是高度重视教育、文化、卫生等社会管理和公共服务方面的立法，向全国人大常委会提交了《义务教育法（修订草案）》、《传染病防治法（修订草案）》等法律议案，制定了《艾滋病防治条例》、《血吸虫防治条例》、《工伤保险条例》等行政法规。

四是高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法，向全国人大常委会提交了《行政许可法（草案）》、《公务员法（草案）》等法律议案，制定了《政府信息公开条例》、《行政复议法实施条例》、《行政机关公务员处分条例》等行政法规。

问：行政执法领域一直是社会各界关注的焦点。本届政府在规范和改进行政执法方面采取了哪些措施？

答：行政执法涉及人民群众的切身利益，既是推进依法行政的关键环节，也是难点。目前，一些地方和领域重复执法、交叉执法、多头执法、执法力量分散的现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还比较突出，执法权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题还没有从根本上解决，侵害人民群众合法权益和以权谋私的腐败现象仍时有发生。针对这些问题，国务院嘱要抓了两个方面的工作：

一是推进行政执法体制改革，规范行政执法行为。按照国务院的统一部署和要求，各省、自治区、直辖市政府积极开展相对集中行政处罚权工作，进行综合行政执法试点。据统计，除经国务院批准的82个相对集中行政处罚权试点城市外，还有190个市级政府和804个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。183个市级政府和830个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。

二是推行行政执法责任制，确保法律法规的正确实施。2005年7月9日，国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》。根据《若干意见》的要求，各地方和各部门依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立健全执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和错案追究制，积极探索行政执法绩效评估办法。各省、自治区、直辖市政府和国务院各部门都修改、废止了一批职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，清理了一些不合法的行政执法主体，在一定程度上理顺了执法关系，提高了行政执法的质量和水平。

问：对抽象行政行为的监督是依法行政的一项重要内容。请您将本届政府在加强法规规章备案审查的有关工作介绍一下。

答：国务院领导多次强调要认真贯彻实施《立法法》和《法规规章备案条例》，加强对抽象行政行为的监督，维护法制统一和政令畅通。四年多来，国务院法制办共审查报国务院备案的地方性法规、规章1017件，发现存在问题的319件，作出处理的309件。各省、自治区、直辖市积极研究建立地方四级政府、三级监督的规范性文件备案审查制度。目前，31个省、自治区、直辖市政府和90%以上的市级政府、80%以上的县级政府已经建立了对所属部门和下一级政府的规范性文件备案审查制度。据统计，各省、自治区、直辖市政府四年来共收到报送备案的规范性文件26,238件，发现问题并作出处理的1286件，有效地维护了法制统一和政令畅通。

今年年初，国务院决定对现行有效的行政法规和规章进行一次全面清理。并明确要求要坚持开门清理，充分发挥专家、学者的作用，充分听取社会各界的意见，在综合各方面意见和建议的基础上，对现行的行政法规和规章提出继续有效、需要修改完善、应当宣布失效或者应当废止的意见，报制定机关批准后向社会公布。目前这项工作正在紧张进行。

问：行政复议是化解行政争议的重要法律渠道，也是全面推进依法行政的一项重要举措。通过加强行政复议工作，对于加强行政监督、促进社会和谐稳定发挥了哪些作用？

答：2006年9月，中办、国办印发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，对加强新形势下行政复议工作提出了明确要求。同年12月，国务院召开全国行政复议工作座谈会，对进一步加强行政复议工作作了全面部署。今年5月，国务院了《行政复议法实施条例》，对行政复议的一些基本制度具体化，增强可操作性，进一步畅通行政复议渠道。近几年来，各地方、各部门不断完善行政复议的配套制度和具体程序，通过建立行政复议听证和案卷公开查阅制度等多种方式，努力提高行政复议的质量和效率。

自《行政复议法》颁布实施至2006年底，国务院共收到行政复议申请2997件，办结2950件；各地方和国务院各有关部门共受理行政复议申请51万多件，其中平均维持率为57%，改变率为19%，申请撤回率为18%。全国80%的行政复议案件能够做到“案结事了”，申请人不再向法院起诉。在经过行政复议后又向法院起诉的案件中，法院平均维持率为58%，改变率为16%，当事人撤诉率为18%，当事人对行政复议的满意度逐年提高。行政复议制度在化解行政纠纷，纠正违法、不当的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用。

问：最后，请您对以上介绍作一总体评价，其主要进展包括哪些内容？。

答：应当说，经过各级行政机关上下齐心、共同努力，近年来我们推进依法行政、建设法治政府的工作成效是显著的，取得了新的重大进展。主要表现在六个方面：

一是行政机关依法行政的意识普遍增强，依法行政的能力和水平进一步提高，依法行政已经成为绝大多数行政机关工作的基本准则。许多地方政府和部门在实施重要文件或者工作措施前，首先进行合法性审查，防止违法行政行为发生；行政机关在处理重大问题时依法决策、依法处理的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段管理经济和社会事务，有效预防和化解了一些容易引发社会不稳定的矛盾和纠纷。

二是制度建设质量明显提高。依法享有立法权的地方政府和国务院部门围绕党和国家中心工作，重视拟定立法工作安排，增强政府立法工作的计划性；注重深入调查研究，通过论证会、听证会以及向社会公布法规、规章草案等方式，广泛征求意见，提高政府立法的科学性和透明度。从本届政府的立法实践来看，无论是提出的法律草案、地方性法规草案，还是制定的行政法规和规章，针对性和可操作性都明显增强。

三是政府决策的科学化、民主化程度明显提高。各地方、各部门通过建立健全重大事项决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，完善了群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，有效避免了政府决策的盲目性和随意性，防止和减少了决策失误的发生。

四是政府职能进一步转变，行政管理方式不断创新。许多地方和部门通过贯彻行政许可法，减少行政审批事项，充分发挥市场自我调节，社会中介机构和行业组织依法自我管理，公民、法人和其他组织依法自我决定有关事项的作用，减少了政府对经济和社会事务的不必要干预。同时，对保留的行政许可事项进行规范，结合政务公开，积极推行社会听证、专家咨询论证和审批公示等制度，建立和完善责任追究制度和信息反馈机制，加强监督制约。越来越多的地方和部门还通过“一个窗口对外”、“行政服务中心”等方式，推进政府管理方式的创新，更好地为基层和群众服务。

五是通过理顺行政执法体制，规范执法程序，加强执法监督，行政执法状况不断改善。许多地方和部门通过认真开展相对集中行政处罚权工作和综合执法试点，较好地解决了多头执法、重复执法、随意执法的问题；通过建立行政执法责任制和考核评议制，规范行政自由裁量权的行使，采取多种形式开展行政执法检查，执法监督取得了明显成效，行政执法的规范性有了显著提高。

六是依法行政理论研究取得了重要进展。随着依法行政的推进，法学理论工作者和实际工作者密切配合，坚持理论联系实际，从不同角度对依法行政的基本范畴、基本理论、基本原则和实际问题进行了深入研究，为依法行政的实践提供了有力的理论支持。