关于全面推进依法行政实施纲要的辅导报告

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*年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》。纲要确立了建设法治政府的目标，明确了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施，是建设法治政府的纲领性文件。纲要的，是国务院建设社会主义政治文明、落实依法治国方略的重大举措，充分表明国务院坚持执政为民，全面推进依法行政、建设法治政府的坚定决心。

一、全面推进依法行政、建设法治政府的客观必然性

对如何治理国家，人们长期以来一直在努力探索。历史和实践告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的模式。新中国成立后，我们在治理国家方面进行了有益的探索，也曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大在总结新中国成立以来、特别是改革开放以来民主法制建设经验的基础上，适时提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；九届全国人大二次会议将这一治国方略写入宪法，以国家根本大法予以保障；党的十六大又将依法治国作为建设社会主义政治文明的重要内容。

依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。依法治国的目标是建立法治国家，依法行政的目标必然是建设法治政府。新一届国务院成立伊始，就把坚持依法行政作为本届政府工作的三项基本准则之一。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。这个目标的提出有深刻的经济、政治、社会原因，也是依法行政自身发展的内在要求。

（一）这是抓住和用好重要战略机遇期，实现经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。发展是执政兴国的第一要务。发展是硬道理。这是我们必须始终坚持的战略思想。为了实现经济社会更快更好发展，我们必须坚持全面、协调、可持续的发展观。本世纪头20年，是我们必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。国际形势对我国总体有利，我们有可能争取一个较长时期的和平建设环境。国内也具备加快发展的条件，经过多年持续不懈的努力，已经初步建立起社会主义市场经济体制，为实现全面、协调、可持续发展提供了比较雄厚的物质技术基础。同时，经济全球化深入发展，加入世界贸易组织也为我们加快发展提供了有利时机。在世界经济结构的深刻调整中，各国综合国力和竞争力也将出现此消彼长的变化。大调整既意味着大挑战，也蕴藏着大机遇。抓住了机遇，就能赢得历史性发展。历史经验证明，无论是激发市场主体的积极性、主动性和创造性，维持统一、公平的竞争秩序，解放、发展生产力；还是加快科技教育进步，满足人民日益增长的文化需要，促进经济社会协调发展，都离不开良好的制度安排，都需要一套反映客观规律、为多数人认同并得到严格执行的法律制度作保障，都要求政府规范运作，依法办事，以降低行政管理成本、提高行政管理效率。在我们这样一个经济文化相对落后的发展中大国，人口众多，资源相对匮乏，经济发展与资源、环境保护不够协调，更需要强调法治，通过加强法制建设来解决发展中的诸多问题与矛盾。总之，要加快发展，要富民强国，就必须把推进依法行政、建设法治政府作为政府的基础性、全局性工作。从这个意义上讲，建设法治政府是经济社会全面、协调、可持续发展具有战略意义的重大决策。

（二）这是建设社会主义政治文明的内在要求。建设社会主义政治文明，最根本的是要发展社会主义民主，健全社会主义法制。

第一，确保我们的政权不变质、不变色，是建设社会主义政治文明的首要任务。在我国，人民是国家的主人，确保人民当家作主的民主权利，尊重和保障人权，是由我们国家的性质决定的。如果我们不能摆正自己与人民的关系，不能正确对待和运用手中的权力，人民的公仆就可能变为人民的主人，人民的权力就有可能转化为个人的权力，由此就会产生官僚主义、命令主义甚至站到群众头上作威作福，就会产生消极腐败现象。解决这个问题，最根本的要用法律法规来规范和约束行政权力，确保行政权力的设立和运作真正顺民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”权。

第二，提高执政能力、加强政府自身建设，是建设社会主义政治文明的重要内容。在全面建设小康社会的新阶段，我国经济社会环境已经发生并将继续发生巨大而深刻的变化，我们面临着许多新的考验和挑战。提高执政能力、加强政府自身建设迫在眉睫。政府工作涉及国家事务、经济和文化事业、社会事务的诸多方面，任务繁重，要求很高。政府既要维持社会秩序、提高管理效率、维护国家利益和公共利益、及时解决经济社会生活中出现的各种问题，又要公正执法、尊重并充分保护人民群众的合法权益，行政决策和行政决定还要瞻前顾后、相对稳定，考虑行政管理的社会成本。这就要求我们加快推进政府管理理念、管理机制和管理方式创新，不断提高科学判断形势的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力和统筹协调的能力。其中最根本的，是要提高依法办事的能力和依法行政的水平。总之，要完成宪法、法律赋予政府的各项职责，不负人民重托，不辱历史使命，就必须严格按照法律法规的规定取得和行使行政权力，并以此作为提高执政能力、加强政府自身建设的基础。

第三，及时化解矛盾、妥善处理纠纷，为经济和社会发展创造良好的环境，是建设社会主义政治文明的重要环节。改革开放20多年来，我们的各项事业取得了很大成绩，同时也积累了不少矛盾和问题。矛盾不能回避，而且可解不可结，可疏不可堵。如何及时化解矛盾、妥善处理纠纷，是我们的政府必须认真对待的长期任务。总的原则是：风险分散，责任分担，瞻前顾后，及时处理。为此，需要依靠法制，以法律的方式解决纠纷、矛盾，使纠纷、矛盾的解决规范、理性、有预期，而且后遗症少。

（三）这是社会进步的客观必然。现代文明的重要标志就是依法治国、依法行政。依法治国也好，依法行政也好，其重要性不仅在于对促进经济发展、推动政治文明建设具有重要作用，更在于它们本身就是人类所追求的一种价值。

（四）这是依法行政自身发展的内在要求。同社会主义其他事业一样，依法行政取得了长足的进展，但也还存在不少问题，主要表现在：（1）依法行政的主动性、自觉性、紧迫性和责任感不强；（2）推进法行政的工作力度有自上而下递减趋势；（3）依法办事还没有真正成为衡量政绩的标准；（4）不善于运用法律手段及时解决社会纠纷，导致个别问题普遍化、简单问题复杂化、工作问题政治化。产生这些问题的原因是多方面的：一是机制障碍。主要是利益上群己不分，公共利益与个人合法利益、政府与企业、中央与地方的利益划分不够明确。二是体制障碍。主要是职能上权界不清，政府与市场、政府与社会、政府与个人之间的界限不够清晰。从政府自身看，中央与地方、政府与部门、部门与部门之间职责不清的情况也还比较普遍。三是法制上的障碍。主要是制度不够健全，一些制度不够科学，执行乏力。四是认识上的障碍。有的对依法行政的意义认识不足，有的对依法行政存在畏难情绪，有的对依法行政还有误解，认为依法行政是依法“治”相对人。推进依法行政、建设法治政府，迫切要求突破阻碍依法行政的机制、体制、法制和认识障碍。

纲要的总体思路：一是，按照执政为民的宗旨，把推进依法行政、建设法治政府作为建设社会主义政治文明的重要任务。为此，纲要确立了今后十年依法行政的指导思想和目标、基本原则和要求、主要任务和措施。二是，既规范和约束行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益；又保障和督促行政机关严格依法履行职责，实施有效行政管理，维护公共利益和社会秩序。为此，纲要既从行政机关实施行政管理的权限、程序、责任等方面提出了明确要求，又从体制、财政、执法手段等方面规定了相应的保障措施。三是，既规定推进依法行政的一般要求，又明确进一步深化行政管理体制改革的具体措施，把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制是法治政府的基础。为此，纲要在规定提高制度建设质量、确保法律实施、严格各项监督等内容的同时，把转变政府职能、深化行政管理体制改革的一系列措施作为重要内容加以规定。四是，既要着眼长远，有指导性，又要立足于解决问题，有可操作性。依法行政是一项全局性和长期性的系统工程，需要常抓不懈，有计划、分步骤地推进。为此，纲要在提出今后十年全面推进依法行政、建设法治政府的指导思想和目标的同时，又针对当前依法行政的突出问题，提出了近期工作的具体任务，并规定了落实目标和任务的具体措施。

二、依法行政的本质和建设法治政府的目标

（一）本质。依法行政的本质是依法规范、约束行政权力。法律既要防止行政权力滥用，也要为有效履行职能提供保障。具体来说，依法行政重在依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。为什么?

一是，行政权力在本质上是非平等的，是一种超越于个人之上的公共力量，具有巨大的规模效益。因此，行政权力是把双刃剑，既可以成为维护公共利益最有效的工具，又可能成为侵害公民个人权利最严重的方式。

二是，行政权力同其他权力一样，是一种非人格化的权力，其本意是对公共利益的集合、维护和分配，其主体在本质上应该是非人格化的（这一点与权利是不同的，权利的主体应该是而且必须是人格化的，这样才能使支撑权利的利益在取得、分配和维护上落到实处）。但是，行政权力在运作过程中，又必须靠有意识、有个人利益取向的特定人来行使，因而又有一种本能的人格化倾向。这种人格化倾向是行政权力往往成为谋取私利的主要根源。

三是，历史经验证明，只有用反映多数人意志的制度才能从根本上避免行政权力在行使中出现人格化倾向。用法律来规范、约束行政权力，才能解决行政权力的双刃剑、双重性问题。

（二）目标。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家；依法行政作为政府权力配置和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。法治政府的基本标志是：

第一，在体制上，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺；中央与地方、政府与部门的权限比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

第二，在法制上，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，老百姓合法权益得到保护、违法行为得到纠正或者制裁、经济社会秩序得到维护。

第三，在机制上，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高。

第四，在观念上，行政机关工作人员特别是各级领导干部法律观念明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。

第五，在结果上，行政权力的取得得到很好的规范和制约，行政管理公开、公平、公正、便民、高效、诚信，行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事。

三、依法行政的基本准则

（一）基本原则。纲要规定了七项基本原则。这七项原则概括起来有三个方面：

一是政治原则。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，是依法行政必须恪守的政治原则。

二是法律原则。依法行政必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。

三是相互关系原则。在依法行政与经济的关系中，强调发展的重要性，坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；在依法行政与以德治国的关系中，强调二者的结合；在依法行政与行政管理体制改革的关系中，强调合法性与创新性的统一、改革创新与循序渐进的统一；在依法行政与提高行政效率的关系中，强调既要严格依法办事，又要积极依法履行职责，确保依法能办成事、办好事。

（二）基本要求。根据上述原则，纲要规定了依法行政的六个要求，实际上就是依法行政的六条准则。这是纲要的重点和亮点之一。这些准则是衡量依法行政的标准，包含了现代法治的基本精神，体现了依法行政重在治权、治官的基本价值取向。

一是，合法行政。这是依法行政的前提。具体要求是，行政权力的取得和运作都要依法进行，没有法律的允许，行政机关不得作出损害老百姓合法权益或者增加其义务的决定。

二是，合理行政。行政机关实施行政管理不仅要合法，而且还要合理，遵循公平、公正原则。这是对现代行政的一个更高要求。合理行政的基本要求是：（1）管理面前人人平等，不因相对人的身份不同或者远近亲疏不同而搞不同待遇。（2）自由裁量权的行使应具有正当性。（3）遵守比例原则，行政机关采取的措施和手段是必要的、适当的，防止不计成本、不讲后果、用大炮打麻雀的办法实施管理。

三是，程序正当。程序在现代法治中具有特殊意义，其背后的哲学基础是过程与目标、原因与结果的关系问题。人类对客观事物的认识总是有限的，世间中的许多事情从结果和实体上往往难以判断合理与否，或者这种合理性判断往往难以说服人们（因为，人是最不容易被道理说服的动物）。从社会生活中妇孺皆知的“抓阄”、“先来后到”分配规则，到经济学中的“分粥原则”，其合理性不是这些规则最终结果的公平合理，而是按这些规则办事，人们容易认同，即使最终结果并不那么公平合理，人们也心甘情愿接受。这就是程序的意义所在。行政机关一定要重视行政程序在工作中的重要作用，学会用程序的方法来解决实体问题。程序正当主要包括五个方面的要求：（1）公开；（2）允许公众参与；（3）回避；（4）落实救济权；（5）严格按程序办事。

四是，高效便民。我们的政府是人民的政府，政府是为增进人民幸福和安宁，促进社会、经济发展服务的。高效、便民应当成为行政机关履行职责的根本价值取向之一。因此，我们的政府应该是便民的政府、高效的政府。高效便民，要求行政机关履行职责严格遵守法定时限，不断提高办事效率，尽可能为相对人提供优质、快捷的服务。

五是，诚实守信。这是落实信赖保护原则的具体表现。信赖保护原则被称为现代宪政原则的基础，是维持国家与人民关系的基础，是巩固、维持政权的基础。诚实守信，要求行政机关公布的信息必须全面、准确、真实。行政机关的政策和作出的行政决定要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，以给相对人明确的预期；确需改变的，由此造成相对人损害的，行政机关要依法予以补偿。

六是，权责统一。这有两方面要求，一方面，行政机关履行职责必须要有相应的权力，做到“授权充分”，这样才能有效解决管理中的诸多矛盾和问题，维护公共利益和社会秩序。另一方面，又要相应承担责任，凡是违法或者不当行使职权，或者履行职责违反法定程序都要依法承担责任。

四、当前建设法治政府应着力抓好几项工作

（一）进一步深化行政管理体制改革

这是推进依法行政、建设法治政府的体制保障。为此，需要抓紧四项工作：

一是转变政府职能，落实“三个优先”原则。“三个优先”原则是，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关不要通过行政管理去解决。为此，要认识三个问题：（1）人民的政府，并不意味着人民群众的一切事情都要政府通过行政管理去解决。（2）政府坚持以经济建设为中心，并不意味着政府要成为一个“经济人”，即像企业家一样去思考问题。在市场与政府的关系上，市场是第一位的，政府是第二位的，尽管市场中的一些问题有时需要超市场的力量——政府权力去解决，但总体来说，政府不能凌驾于市场之上，更不能试图改变市场的运行规则。政府和政府工作人员要善待各类市场主体。（3）社会中介组织通过自律来解决某些问题,比政府通过行政权力来解决更有效、成本更低廉、副作用更小、更具亲和力。我们的政府要大力培育中介组织，克服两个“不放”：不放心、不放手。

二是恪守信赖保护原则。信赖保护原则如前所述，主要指：行政机关公布的信息必须全面、准确、真实；行政机关的政策和作出的行政决定要相对保持稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，以给相对人明确的预期；确需改变的，由此造成相对人损害的，行政机关要依法予以补偿。落实这个原则，要求政府想问题、办事情务必缜密、周到、慎重，切忌出尔反尔。做到这一点，实践中会有难处，也要付出一定代价。但是，矛盾可解不可结，该负的责任、该承担的风险、该付出的代价是躲不过的。关键是要学会分散。信赖保护原则说到底就是化解风险、分散责任的有效办法。

三是公开透明。凡是需要老百姓知晓、执行的政策、决定，都要公开；凡是老百姓比较关注且需要他们遵守执行的决策，在运行过程中应当多听老百姓的意见。这是确保决策科学合理的保障，是决策得到老百姓认同并执行的社会基础。公开透明还有一个要求，就是行政机关的信息资源应当尽量共享。这是树立规则权威（由服从组织到服从规则的转变）、克服部门保护主义、精简机构、提高行政效率的基础。

四是创新管理方式。现行行政管理方式主要是以权力导向型管理为特征的，这种管理方式的缺点是随意、没有预期、强调命令。规则导向型的管理方式的优点是比较稳定、规范、有预期且形式多样。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后管理之间，重在事后管理；在管理与服务之间，强调服务。总之，规则导向型的管理方式体现间接、选择、协商的特点。这也是行政管理应当力求体现的风格。

（二）提高包括立法在内的制度建设质量

一是对立法要有科学认识。立法是一门科学。从法律上讲，立法是国家机关专门的权力活动，具有权力的一般特性；但它又不同于一般的国家权力，它属于决策权范畴，具有决策的一般特性和理论基础。从认识理论上讲，立法是一种认识活动，立法过程是一个认识过程。从事立法工作，研究立法问题，必须善于认识、把握立法的基本规律和内在规律。

——立法是主观性与客观性的统一。这是认识、把握立法规律的认识论前提。从根本上说，法是人的主观见之于客观的反映，一方面，法是依据人的主观认识来制定的，一部法律制定的好与坏，与立法者的认识水平和能力有很大关系；另一方面，法所调整的社会关系（所要解决的问题）又是客观的。因此，做好立法工作必须从实际出发，深入调查研究掌握第一手材料，不能从本本、概念出发，不能搞土教条，也不能搞洋教条。

——立法是应然性与实然性的统一。应然性是指所立之法应当是什么样（理想法），实然性是指所立之法实际上是什么样（现实法）。立法的应然性要求：所立之法必须符合事物的本质和规律，必须符合人们本来的价值追求，具有公认的道德基础。立法的实然性要求一切立法必须符合客观现实的需要与可能，对客观条件不具备或者目前还过高的一些要求，在立法中就要注意加以避免，否则，所立之法就会行不通，改革时期立法的应然性与实然性矛盾非常突出。理想与现实是一对永恒的矛盾，也正是这一矛盾，立法工作才不断发展，不断完善。因此，做好立法工作必须善于发现问题和矛盾。一方面，要力求立法的科学性，使立法符合事物的本质、规律和发展方向；另一方面，对一些问题由于实践经验不足，人们的认识还难以统一，可以暂不予规定，待条件成熟时再作补充。

——立法是普遍性与特殊性的统一。法是社会一体遵循的规范，而社会现象又是纷繁复杂的。做好立法工作，首先，必须善于对复杂的社会现实及个案进行全面的分析和把握，以从中抽象出普遍使用的规则。司法、执法是从一般到个别，立法则是从个别到一般。其次，任何普遍规则都有例外，要在确立普遍规则时，妥善地规定例外，以保持法的适用性。第三，在研究、确定规则时，对重大原则问题必须是非分明，态度明确，敢于坚持，同时又要注意照顾各种具体情况和不同意见，实事求是地灵活处理各种矛盾。

——立法是民主性与集中性的统一。多谋才能善断，体现多数人的智慧是法律优越性的表现。要充分听取各方面的意见，尤其是基层单位、基层群众、基本群众的意见。集中性主要是把各种意见集中到党的路线、方针、政策上来。

二是认识、把握衡量立法质量的标准。

——符合法定权限和程序，以维护法制统一。“法不公则不善”，立法应当严格遵守宪法和上位法，避免各自为政、相互矛盾。

——遵循并反映事物的规律，为解放和发展生产力服务，避免一些法律规范成为影响甚至阻碍生产力发展、阻碍社会财富增加的绳索。

——坚持以人为本，充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。任何立法都应当有利于促进人的全面发展，为多数人所认同，而不是相反。这是法律规范得以实施，充分发挥其效能的社会基础。

——法律规范内容具体、明确，具有可操作性，能够切实解决实际问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。

三是提高立法质量应采取的措施。

——从实际出发，突出重点，科学安排立法项目。立什么法要从实际出发，总结实践经验，把握立法规律。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内发展和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。确定立法项目时，需要明确：法是要解决问题的，但所要解决的问题，必须是客观存在的，不能是主观想象的；必须是反复出现的，不能是偶然发生的；必须是普遍的，不能是个别的。对需要立法的事项，也要“当时而立法”。要特别注意，不能事事都要求助于法，避免立法对社会的过度干预。

——总结经验，把握规律，确保法律规范的科学性。政府立法工作是科学性、规律性很强的工作。只有在总结实践经验的基础上，把握规律，才能确保法律规范的质量。为此，需要处理好以下关系：（1）正确处理公共利益与公民合法权益的关系。政府立法工作必须维护公共利益，这样才能从根本上维护最大多数人的最大利益。同时，也要注意维护公民的合法权益，做到实现公共利益和公民合法权益的平衡。为此，要对一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，对为祖国富强贡献力量的社会各阶层人们的合法权益，都要切实维护。要确立这样的观念，只要是不损害公共利益和公民合法权益的行为，都应受到法律的保护。（2）正确处理权力与责任的关系。责任是行政权的核心。法律规范在赋予行政机关必要行政权力的同时，必须规定其相应的责任，并有严密的程序作保证。这样才能真正实现规范和约束行政权力，确保权力与责任相统一，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿。（3）正确处理强制与引导的关系。法律规范不仅具有强制功能，在现代更有鼓励、评价和引导功能。建设社会主义政治文明，要求特别注意发挥法律规范的引导功能。为此，我们的立法要重在为解决问题提供一种供人们自己判断是非、自己承担风险、自己分配责任的规则来解决问题。要鼓励、引导市场主体之间以契约等自治形式来规范、约束自己的行为，以激发其积极性和创造性。（4）正确处理立足现实和改革创新的关系。当前，我们正处于新旧体制转轨时期，如果立法工作不顾现实，就会行不通；如果不加区别地把现实肯定下来，有可能妨碍改革。因此，政府立法工作要立足现实，着眼于未来，把立法决策与改革决策紧密结合起来，体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。对现实中合理的东西，要及时肯定并采取措施促进其发展；对那些不合理、趋于衰亡、阻碍生产力发展的东西，不能一味迁就。总之，政府立法工作要在总结实践经验的基础上不断探索，力求在体制、机制、制度上不断有所创新。（5）正确处理实体与程序的关系。二者都非常重要，且相辅相成。当前，在政府立法工作中要改变重实体、轻程序的现象。要下功夫研究如何通过设定程序制约权力的行使、保障权利的实现。

——改进工作方法和机制，进一步提高社会公众对立法的参与程度。为此，需要建立以下制度：（1）公开征求意见和听证制度。确保我们的法律规范能很好地反映群众，尤其是基层群众的意见，这也是确保法律规范得以很好实施的基础。（2）立法的成本效益分析制度。这里的成本主要是法律规范得以实施所需的成本。（3）专家咨询制度。（4）争议协调制度。（5）定期清理制度。这项制度旨在及时消除法律规范的矛盾与冲突，提高法律规范的适应性。

（三）理顺执法体制，确保法律实施

法律得以顺利实施，一般取决于三个条件：（1）该法律本身是一部良法；（2）有一套比较健全的法律实施机制；（3）具有有利于法律实施的社会基础。其中，良好的实施机制是确保法律得到实施的关键。从理论上讲，法律由预期效益到实际效益客观上是递减的。因为法律实施的每一个环节都是有成本的，成本支付带来的往往是效益递减。法律实施机制的主要任务就是通过整合各种成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以确保法律在实施过程中将效益递减降到最低。我们现行的法律实施制度，往往重在机构的设立，而不重视机构的保障，包括人员与经费保障，更不重视法律运行机制的建设。结果是，没有机构法律效益要递减，有了机构法律效益递减有时甚至更快。因为机制不畅，就往往从增加人员上找对策，这势必增加法律运行成本；经费无保障，执法人员又往往只好“自费”执法，甚至搞“执法者养违法”。就行政机关而言，确保法律实施，需要从理顺体制、完善机制着手，抓紧以下工作：

第一，深化行政执法体制改革。建立行政执法体制的总的要求是：权责明确、行为规范、监督有效、保障有力。（1）相对集中行政执法权，尽量改变“大盖帽”满天飞的状况；目前需要继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。（2）减少行政执法层次，改变行政执法“上下一般粗”的状况。目前要适当下移执法重心，对于人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政机关实施。上下级行政机关的执法职能要分解。基层行政执法机关重在解决事实问题，上一级行政执法机关重在解决法律问题。（3）行政执法权与执法者的利益要彻底脱钩，执法经费必须予以保障。（4）下大力气建设清正廉洁的高素质执法队伍。

第二，行政机关必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。乱执法与不执法是目前行政执法中最突出的问题。各级行政执法机关必须做到既不失职、又不越权，严格按程序办事。要克服“运动式”执法的弊端，纠正领导批示才管理、领导不批示就不管理的现象。要公平、公正执法，平等对待当事人，不得滥用权力。在执法过程中，应当依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。

第三，建立健全行政执法主体资格制度。行政执法是一项重要的行政权力，应当由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关合法委托，不得行使行政执法权。要实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的人员不得从事行政执法工作。

第四，健全行政执法案卷评查制度。这是确保法律实施的重要举措。这项制度的核心是：记录真实，立卷归档，公开查阅。凡作出行政处罚、行政许可，行政强制等决定以及对有关公民、法人和其他组织的监督检查，都必须有记录，记录有签字，有关证据材料、执法文书连同有关记录都要立卷归档。归档的案卷必要时可以公开，供有关人员依照规定查阅。这有利于增强行政执法人员的历史责任感，促使执法人员在执法过程中兢兢业业、依法办事。

第五，强化对行政执法的监督。（1）推行行政执法责任制，积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。（2）强化行政复议监督。（3）加强监察、审计等专门监督。（4）强化社会监督，完善群众举报违法行为的制度，高度重视新闻舆论监督。（5）严格执行行政赔偿和补偿制度。

（四）下大力气培育行政机关工作人员的法律思维，提高其依法行政的能力

我们认为，法律思维方式与政治思维方式、经济思维方式和道德思维方式相比，有以下几个方面的特点：一是，以权利与义务分析为线索；二是，普遍性优于特殊性；三是，合法性优于客观性；四是，形式合理性优于实质合理性；五是，程序问题优于实体问题；六是，理由优于结论。概括起来，法律思维方式就是一种权衡利弊、瞻前顾后、照顾其他的思维方法。这种思维方法既要考虑解决眼前问题，又不能给将来埋下隐患；既要考虑解决实际问题的效果，又要顾及所支付的成本；既要考虑当事人的利益，也要考虑其他相关人员的利害得失。