离休干部“两费”保障机制不断发展和完善

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昆山市离休干部的“离休费”、“医疗费”（以下简称“两费”）保障机制在20世纪90年代建立。在历届市委、市政府和市领导的领导、关心下，经全市各级党委、政府、各职能部门的努力和密切配合，离休干部的“两费”保障机制不断发展和完善，逐步走上了一条制度保障、有章可循、管理到位的良性运行轨道。

一、昆山市“两费”保障机制的运行情况

一是离休费，早在1995年，昆山市行政机关、事业单位离休干部的离休费保障机制就已经建立起来了，离休费由市机关事业养老保险处负责发放，1997年建立了企业离休干部离休费保障机制，离休费纳入市社保社会化发放。二是医疗费，昆山市的行政机关、事业单位在1997年3月，实行了职工医疗制度改革，医疗费纳入职工医疗保险范围，全部参加医保；企业离休干部的医疗费用，在当年启动时，作为企业的试点单位——市化建系统所属单位列入职工医疗保险范围。经过一年的试行，1998年5月起，将尚未参保企业单位中的离休干部单独参加医保。

目前，昆山市有离休干部301人（不包括垂直条线和外地安置在昆的离休干部，下同），其中：行政机关、事业单位离休干部183人，企业单位离休干部118人。由于财政支持机制的加强与完善，昆山市离休干部的“两费”及其他政策规定享受的各项生活待遇，做到了按时足额发放，落实到位，无一人拖欠。

二、通过引入“三个机制”，进一步确保“两费”保障机制的正常运行

（一）、进一步强化政策规范机制，探索“两费”保障机制的长效约束机制。

完善的保障机制要靠制度来维持和保障。一方面，昆山市遵照（苏办[1999]53号）、（厅字[2000]61号）、（苏办[2001]73号）、（苏办发[2002]2号）等文件精神，对行政机关和事业单位中离休干部的“两费”进行全面保证；另一方面，昆山市在2003年出台的《关于批转〈昆山市市属生产经营型事业单位转改制工作实施意见〉的通知》（昆政发[2003]45号）文件规定，“转改制事业单位中离休干部享受的有关待遇不变，医疗保障等方面的综合费用按人均每年3.4万元计、10年一次性34万元标准计提，其中综合费用19万元交主管部门，以现金一次性缴付”，对企业单位中离休干部的“两费”保障有了政策依据。近年来，昆山市又先后出台了（昆劳社医[2004]14号）、（昆劳社险[2006]27号）等文件，从制度上保证了离休干部其他生活待遇经费的落实，致使昆山市离休干部“两费”和其他生活待遇经费落实的保障机制不仅仅是政策的研究，更是政策的执行与监督约束。

（二）、进一步落实财政兜底机制，探索“两费”保障机制的长效运行机制。

市财政支持机制是昆山市老干部工作顺利开展的强大后盾。每年，市财政要提供数额庞大的老干部离休费以及各项生活待遇经费，同时市财政为了保证离休干部的医疗基金不拖欠，医疗费用不亏空，都会在年底进行补偿。主要的做法是：离休费及各项生活待遇经费主要是经社保或由单位直接发放；而对于医疗基金，医保部门根据当年征缴标准通知单位，并定期将征缴情况通报市老干部局，由老干部局全面掌握欠费单位、人员、额度等情况，及时与其主管部门联系，尽可能提请主管部门帮助解决，如主管部门也有困难的，上报市财政进行年终补偿。据统计，2003年度，昆山市财政补偿缺额部分的医疗费用385.8万元；2004年度补偿558.8万元；2005年度补偿1084万元。这种财政支持机制有力地保证了“两费”机制的顺利运行。

（三）、进一步扩大网络联动机制，探索“两费”保障机制的长效能动机制。

老干部工作是全局性的工作，依靠的不仅仅是老干部工作部门单一的力量，更需要全市各个单位的配合、协调，共同来做老干部工作。昆山市委、市政府领导对此十分重视，成立了昆山市老干部工作领导小组，建立了由市委老干部局向其他主管局辐射联通的老干部工作服务网络，老干部主管单位都有分管领导和专（兼）职工作人员。在实施“两费”落实工作中，老干部工作领导小组各成员单位密切保持联系，通过会议通报、信息传递，及时掌握“两费”保障机制的运行和执行情况。同时，市医保部门密切掌握老干部发生的医疗费用情况，遇到有严重超支现象，立刻通知老干部局和主管局，每当离休干部单位欠缴医保基金时，医保部门又会通报老干部局，由老干部局协助医保部门向主管局进行催缴……，这样一个老干部工作服务网络与会议制度，使各单位能动的执行政策、协调处理，在“两费”保障工作中，极大的提高了落实好“两费”的效率。

三、离休干部“两费”落实过程中的难点

昆山市离休干部“两费”的运行情况，总体上说是好的。但是，由于受到企业转改制的进一步深化、医药费价格机制不规范、医疗行业运转不健全等因素的影响，在落实“两费”过程中还存在以下的难点：

一是转改制企业的现实性困难阻碍了老干部“两费”保障机制的顺利开展，其表现为：

2000年前，由于部分转改制企业单位效益处境不同，对于离休干部一次性剥离资金没有达成统一的标准，因此当时的计提标准大都小于2003年3.4万/人年的标准，老干部专用经费计提不足。加之离休干部的医疗基金征缴标准在2003年由原来的7000元/人年提高到现在的15000元/人年，企业负担加重。

二是老干部医疗费居高不下，对“医药费”的保障增加了难度。

随着离休干部整体年龄的高龄化以及医疗行业消费的整体上升，老干部的医疗费用逐年上升。其表现为：

（1）离休干部整体年龄不断增高，用于疾病治疗和日常保健所发生的医疗费用也随之不断提高。据统计，2006年，昆山市离休干部平均年龄79.6岁，2005年度离休干部医疗费总和达到了1544万元，同比2004年度的1327万元增长了16个百分点。

（2）部分离休干部无收入的家属，他们在就医看病过程中往往以离休干部的名义配药划卡，造成门诊药店消费的医药费虚高。

（3）老干部在看病就医过程中往往抱着“好药肯定有好疗效”的心理，购买新品种或价格昂贵的药。

（4）离休干部患病比例高、疾病种类多、重病转入上海治疗的情况多。再加上医疗设备推陈出新，新药新仪器不断更新，增加了医疗成本。有数据显示，1998年，昆山市离休干部年人均实际发生医疗费8025.7元，但到了2002年就迅速攀升至人均21000元，到2004年底更是突破了人均41220元。

三是医疗市场存在监督不严的现象，医疗行业商业化。

随着市场经济的建立，医疗行业从业人员为了片面追求经济效益或达到上级指标，个别医生往往在离休干部就医看病过程中牢牢掌控“处方权”进行违规操作，严重违反行医准则，采取大处方或高额处方以及贵重药品外配的形式，甚至进行不必要项目的身体检查。

四、针对“三个难点”，探索离休干部“两费”落实的“三项措施”

措施之一，明确责任，落实经费，负责到位。

足额提取老干部相关经费，是落实老干部生活待遇的关键。为解决提留经费不足的问题，老干部局与企业负责人、离休干部主管局领导以及财政部门协调会商，以老干部预提经费超出部分由主管局负责到底，实在有困难实行财政补缺的办法确保离休干部的离休费绝不拖欠、坚决保证。对以国有固定资产预提的单位，经过协商，单位将把国有资产增值部分变现继续承担离休干部的生活费用。与此同时，一方面市老干部局做好企业单位以及主管局的解释工作，有政策规定的严格按照文件执行，没有政策依据的“软肋”也希望各方面尽量满足老干部的要求；另一方面，企业实在困难的，在年末向市财政申请进行补偿。

措施之二，通过宏观的政策扶持，严格药品管理，竭力遏制医疗费的过快增长。

（1）实施政策鼓励。昆山市结合老干部工作的实际，于2004年7月出台了《关于进一步做好离休干部医疗统筹管理工作的通知》（昆劳社医[2004]14号），建立离休干部健康奖励制度。文件规定，“离休干部个人全年门诊、住院医疗费用控制在12000元以内的，予以奖励。”这一政策的出台，使离休干部逐渐重视医疗费虚高的现状，避免过度用药，在一定程度上遏制了医疗费增高的势头。2004、2005年度，市财政为实施奖励措施专项拨款277154元和301958元。另外，市老干部局等单位出台了（昆劳社险[2006]27号），为离休干部“三无”配偶办理参加职工基本医疗统筹保险。文件规定“离休干部无经济收入的配偶参加城镇职工基本医疗保险，按人均30300元一次性筹集医疗补偿基金和大病医疗保险基金。”这一政策的实施彻底消除了离休干部的后顾之忧，一定程度上有助于减少离休干部医保卡“一卡多用”的现象。

（2）加强规范管理。关于医疗行业整体医疗费用上升的问题，市老干部局一方面提请市卫生部门在医疗行为进程中严格监督，避免重复用药（包括器械）、过量用药、不合理用药；另一方面，市老干部局会同市医保部门密切注意老干部医疗费用的使用情况，发现非正常现象及时通知主管局出面协商处理。

（3）开展养生保健讲座。关于离休干部在用药上存在误区和困惑的问题，市老干部局在每年的下半年开始同市一院健康俱乐部、市卫生局、市科技局联办，定期邀请上海、苏州的知名教授专家为老干部开展学术讲座和医疗咨询，解答老干部在就医用药以及自我保健方面的问题，使老干部在安全用药、合理用药的自我保健意识提高的同时，适量的约束医药费的上涨。

措施之三，强化教育，严密把关，加大监督查处的力度。

针对医疗行业中，个别医生片面注重效益、对离休干部配药有失职业操守的行为，市老干部局和市医保部门加大督查力度，定期或不定期地进行抽查，对发生的违规操作行为及时进行教育和纠正，限期整改，必要时进行罚扣。另一方面，市老干部局呼吁医疗部门定期开展培训，统一认识，转变观念，提高规范医疗行为的自觉性，杜绝商业行为，扼止不合理医疗费用的增长。另外，医保定点单位在向市医保中心结算老干部与其发生的医疗费用时，提取适当比例挂帐，一旦发现有违规操作时给予罚没。市医保中心每季一次向市老干部局反馈离休干部人员医疗费用情况，共同加强管理。

在“两费”保障机制落实过程中，昆山市重点抓好“两费”的“征缴、拨付、管理、保障”四个环节，确保了离休干部的离休费、医疗费、财政支持“三个保障机制”的顺利运行。