财务管理司管理工作报告

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为学习借鉴地方行政事业单位国有资产管理经验，财务司国有资产管理专题调研小组于20*年9月14日至22日，对*省、*市和*市*区行政事业单位国有资产管理情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、三地行政事业单位国有资产管理体制创新

*年以来，三地经过不断探索，建立了各具特色的行政事业单位国有资产管理模式，明确了机关事务管理部门、财政部门和占有、使用单位的职责分工，完善了国有资产监管机制，有效地加强了国有资产管理。

（一）*省“统一政策、分级监管”体制。*年*省级政府机构改革后，省委、省政府明确了*省人民政府机关事务管理局（以下简称省管理局）在国有资产管理工作中的具体职责：负责省直机关行政事业单位的国有资产管理；根据有关国有资产管理的政策法规，制定省直机关行政事业单位国有资产管理的规章制度并监督执行。为防止国有资产管理工作中的职能交叉和监管空位，省委办公厅、省政府办公厅转发了《关于省属事业单位机构改革中国有资产处置的意见》，进一步明确了省管理局与财政厅、国资委的职责划分：行政事业单位国有资产处置中涉及资金问题的处理意见由省管理局与财政厅会商；事业单位转制的企业，由省管理局会同国资委办理资产划转手续，并移交国资委监管。

*省实行国有资产集中管理模式，即建立统一政策、分级监管的国有资产管理体制。省管理局受省政府委托，作为一级政府（省直）资产所有者代表，以省直113个行政事业主管部门为依托，建立了省直各主管部门对1361个基层单位国有资产进行监督管理的分级监管体制。同时，为发挥各主管部门的积极性和主动性，使其在法定权限内切实履行资产监管的责任，针对垂直管理单位占用的资产分散于各市县区的特殊情况，以及教育文化卫生等系统突出的行业特点，省管理局委托部分主管部门负责管理国有资产。目前，已委托省工商局、地税局、劳教局、教育厅、广电局、卫生厅等13个部门管理本系统的国有资产，其所属实行独立会计核算的行政事业单位达600多个。

（二）*市“政府委托授权管理”模式。*市行政事业单位国有资产管理体制改革起步于1997年，其改革探索被概括为“*模式”，即“政府委托授权管理”模式。主要是推行国有资产委托监管制度，由市国资委与有关管委、办、局签订委托监管协议书，委托其代表国有资产所有者管理所属单位的国有资产，并承担保值增值的责任。市直行政事业单位国有资产统一在国资委登记建账，其中的非经营性资产由市国资委委托*市政府机关事务管理局（以下简称市管理局）管理，科教文卫事业单位的经营性资产由国资委社会事业处管理。

根据市国资委《关于授权*市政府机关事务管理局所属*市市级机关国有资产管理办公室统一管理市级机关国有资产的批复》，成立了市级机关国有资产管理办公室（即市管理局国资处，以下简称国资办），对市级机关的国有资产所有权实行单一注册管理。管理范围包括由财政拨款形成的行政事业单位非经营性国有资产——来自市级机关100多家单位(包括财政拨款的事业单位)，形成了纵向由市级机关各部门到所属事业单位、横向由经营性单位到非经营性单位的管理格局。在资产的配置、处置上，建立了资产管理和预算管理相结合的模式，资产购置预算和配置由市管理局负责，申请使用和报废资产由财政局与国资办会签，避免了国资管理部门“管而不理”的问题。

（三）*市*区“分工合作、协同管理”模式。*市*区政府从20*年开始，有计划有步骤地推进全区行政事业单位国有资产管理改革。基本做法是，将行政事业性固定资产的所有权和使用权相分离，建立产权政府所有、管理部门监管、行政事业单位使用的管理体制。具体由区财政局、区机关事务管理局（以下简称区管理局）和资产使用单位构成“分工合作、协同管理”模式。区财政局作为固定资产产权所有代表，行使固定资产购置资金的监管职能，负责监管全区行政事业单位固定资产的价值形态，并对资产实施调控；区管理局在财政局监督下，负责统一管理授权范围内的固定资产产权，即对行政事业单位非经营性固定资产的实物形态进行监管；资产使用单位负责对占用的固定资产进行日常管理，保证固定资产实物信息的及时、准确，确保资产的安全完整。这一模式充分考虑了区管理局与财政局、资产使用单位之间分工协作、相互制约的关系，明确了各部门的职责权限，形成了比较科学、规范的资产管理体制。

二、三地行政事业单位国有资产管理工作成效

三地在明确国有资产管理职责分工的前提下，从加强基础工作入手，不断健全工作机制，完善管理制度，创新管理方式，拓展管理范围，提高了国有资产管理水平。

（一）*省主要工作成效。省管理局首先开展了国有资产专项检查，进行了产权登记，摸清了国有资产存量，为解决国有资产使用管理中的问题打下了基础。开发了“行政事业单位国有资产管理系统”，对国有资产实施动态管理，强化了国有资产日常监管。同时，积极探索国有资产投资收益监管方式。今年4月，经省国资委同意，制定了《*省属事业单位对外投资管理暂行办法》，加强了对省属事业单位对外投资的管理。

（二）*市主要工作成效。市管理局自2001年开始，实行了“三核一评”（即核准单位户数，核定产权性质，核实资产存量，评比管理单位），并与资产使用单位签订国有资产管理责任书，建立目标管理责任制，2005年签订责任书的单位已增加到60个。同时，由中介机构对国有资产进行专项审计，防范资产监管风险。在资产配置和处置上，市管理局与财政局、国资办会签审批，加强了对国有资产的预算约束。

（三）*市*区主要工作成效。从20*年开始，区管理局连续三年开展了资产清理核查工作，在此基础上推行“资产条形码”网络信息管理手段，建立了一整套分级网络体系，实现了对资产购置、使用和处置的全过程网络动态管理。在资产处置上，采取集中收缴、集中处置的方式，优先用于支持新农村建设、教育事业、社会公益事业，然后按照公开公平的原则进行拍卖。同时，制定了经营性用房管理办法，由区管理局对经营性用房及相关收益实行集中统一管理。

三、三地行政事业单位国有资产管理实践经验与启示

（一）理顺职责关系，注重协调配合。行政事业单位国有资产管理涉及面广、政策性强、工作难度大，必须明确相关部门的职能定位和权责分工，相互支持，积极配合，才能做好工作计划的制定和实施、管理机制的完善和创新、管理制度的制定和执行等各项工作。如*省实行委托管理，充分调动了各主管部门的工作积极性；*市管理局将日常核查与协同相关部门监督相结合，一方面与财政局对限额以上资产配置、处置申请进行会审，另一方面配合审计局对固定资产进行审计；*区建立“分工合作、协同管理”模式，区财政局从财政监督角度把好资产生成支付入账和对账关，区管理局从实物信息监督角度把好资产管理全过程的实物动态变化关，各单位从日常管理角度把好资产使用维护关。

（二）做好基础工作，规范管理行为。由于长期受计划经济影响，行政事业单位国有资产日常管理中，重实物轻价值、重购买轻处置、重使用轻管理的现象仍比较普遍，资产家底不清、账账不符、账实不符的问题还很严重，资源配置标准不一、各部门占用资产不均的现象普遍存在。因此，只有从夯实管理基础入手，以规范管理行为为重点，才能切实抓好资产日常管理。如*省建立了产权登记和资产统计制度，定期开展资产专项检查工作，并且不断完善规章制度；*市自2001年以来先后进行了三次清产核资，并对固定资产进行了专项审计；*区也从2005年开始，由资产管理办公室组织，社会中介机构参与，对全区行政事业单位固定资产进行全面清查，建立了网络动态管理系统。三地都把基础工作和规范管理作为重中之重，采取的措施针对性强、执行到位，有效地加强和改进了资产管理工作。

（三）创新管理方式，改进管理手段。随着改革的逐步深化，行政事业单位国有资产管理工作面临的新情况、新问题日益显现，要求相关部门必须不断适应形势要求，转变管理理念，创新管理方式，改进管理手段，进一步提高资产使用效率和管理水平，降低政府运行成本。三地在近年来的资产管理实践中，积极探索、广泛应用先进管理方式和管理手段：一是在资产购置和处置中充分发挥市场机制的作用。如*市通过整合后勤资源，进行市场化改革，充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用；*区在固定资产管理过程中，采用招投标等社会化、市场化手段进行资产评估、出让、出租等操作。二是在资产使用的管理上，充分发挥考核机制和程序设计的作用，引入目标管理等理念。如*省对省属事业单位对外投资的执行情况进行跟踪管理；*市通过开展“三核一评”活动，与经营者签订经营性资产管理责任协议，强化激励约束机制，促进各单位加强国有资产管理。

四、对中央国家机关国有资产管理工作的建议

今年6月，财政部出台《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》后，我局至今未能与其在中央国家机关国有资产管理方面的职能分工达成一致意见，相关办法也没有及时出台，对中央国家机关国有资产管理工作产生了较大影响。为尽快解决这一问题，切实做好国有资产管理工作，我们认为，我局应积极借鉴地方的实践经验，理顺外部关系，转变传统观念，把工作重点放在完善体制、夯实基础、健全制度和加强研究上，更好地适应行政管理体制改革和公共财政体制改革的需要。

（一）理顺与财政部的关系，建立中央国家机关国有资产分级分类管理体制。明确各部门的职责分工，抓紧出台中央级管理办法是目前的当务之急。由于中央国家机关国有资产的特殊性和管理的复杂性，财政部、国管局、各部门（中央国家机关各部委）都是不可或缺的一部分。我们认为，应当探索建立财政部—国管局—各部门分级分类管理体制，具体分工如下：

财政部作为全国行政事业单位国有资产管理的职能部门，其工作重点是进行业务指导、信息交流和监督检查，负责审批中央行政事业单位国有资产管理的重大事项，并对国有资产处置收益进行管理。国管局在财政部的政策指导下，具体组织实施中央国家机关国有资产管理工作，其工作重点是开展清查统计、健全制度标准、规范管理程序、进行监督检查，负责审核中央行政事业单位国有资产管理的重大事项，并向国务院和财政部定期报告资产管理情况。各部门按照相关制度标准和管理程序，负责具体实施本部门下属的各级行政事业单位国有资产管理工作，审核本部门国有资产管理的重大事项并审批其他事项。对于垂直管理系统的行政单位和行业特点突出的事业单位，如海关、国税、科教文卫、新闻出版等，还可以实行委托管理，由各部门根据统一政策，制定本系统、本行业的实施办法。

在这种体制下，管理方式将由以行政审批为核心转变为以制度规范和监督检查为核心。具体而言，国管局主要负责制定制度标准，规范管理程序；各部门按照标准和程序进行审批，报国管局备案；国管局通过专项检查和清查统计对各部门国有资产情况进行监督，并将结果报国务院和财政部，也可根据情况向社会公告。这种管理方式，一是扩大了各部门的国有资产管理权限范围，可以充分发挥其积极性和主动性，切实负起资产管理的责任；二是减少了财政部、国管局日常管理的事务，使其集中精力于完善制度标准和加大监督力度；三是减少了审批环节，提高了管理效率；四是为实行资产绩效管理奠定了基础。

（二）改进管理手段，切实做好基础工作。中央国家机关国有资产管理经过多年实践，取得了显著成绩，积累了不少经验。但是，为适应不断发展变化的形势要求，必须大力推进管理创新，改进管理手段，夯实管理基础，进一步提高管理水平和质量。一要进行资产清查，摸清底数，这是规范管理的前提和基础。由于当前中央国家机关国有资产管理工作面临较大压力，全面开展资产清查难度很大，可以考虑先进行专项资产核查，如土地、房屋、公务车辆等。前不久，国办转发了国管局、中直管理局《关于进一步加强和改进中央单位用地管理工作的意见》，提出要开展中央单位存量建设用地资源普查工作，为土地资产清查创造了良好条件。二要进一步加强资产处置管理，创新资产处置方式。目前，由于中央国家机关国有资产管理体制尚不健全，管理行为不够规范，部分单位不仅有一定数量的资产处于闲置状态，而且在资产的出租、出让和报废等方面也存在较大随意性，资产处置后很难通过资料准确地反映出来。为此，必须切实加强资产处置管理，规范“非转经”审批，对长期闲置或超标配置的资产，严格按照规定程序统一处理。要认真执行报废审批制度，防止可用资产提前报废，尤其要严格防范一方面报废可用资产、一方面申请购置同类资产的现象发生。要探索引入市场机制，利用市场手段实现各部门闲置资产的合理流动，使其及时转化为有效资源。

（三）健全制度标准，规范管理程序，加大对规章制度执行情况的监督力度。1998年以来，我局先后制定了《中央国家机关国有资产处置管理办法》等一系列规章制度和标准规范，初步建立了中央国家机关国有资产管理制度体系，但在以下方面还需要进一步加强：一是根据财政部的两个办法，尽快出台中央国家机关国有资产管理办法，理顺管理体制，明确职责分工；二是制定资产配置、使用和处置管理等配套办法，规范国有资产管理的各个环节；三是健全国有资产标准体系，包括配置标准和处置标准等；四是会同有关部门制定垂直管理系统和特点突出的行业国有资产管理办法；五是针对公务车辆、经营性用房、闲置资产等，制定专项资产管理办法。

此外，过去我局对规章制度的执行情况缺乏有效监督。例如，超编车辆清理工作迟迟没有启动，对资产管理中的违规行为未能进行有力的监督制约，很多制度办法仍停留在纸面上，难以发挥应有作用。因此，在加强制度建设的同时，必须加大对其执行情况的监督力度。一是建立健全中央国家机关国有资产动态管理信息系统，运用信息化手段及时掌握资产变动情况；二是建立资产统计报告制度，及时汇总资产状况和管理效果；三是与财政、监察、审计部门共同开展专项检查，分阶段对各部门执行规章制度的情况进行督查；四是在资产处置中引入社会中介机构，对资产进行公开处置，尽可能保证公平和公正。

（四）加强调查研究，促进经验交流，推进国有资产管理工作的改革与发展。随着市场经济体制的逐步完善和行政体制改革的不断深化，行政事业单位国有资产管理的任务日益加重，专业化要求也越来越高。我们要充分借鉴国内外先进的理论成果和实践经验，深入开展调查研究，进行管理理论和方式创新，不断提高国有资产管理水平。一是积极把握国家宏观政策的变化和各项改革的进展，推动工作深入开展。如教育部提出“各高校要在20*年底前组建高校资产公司并完成资产划转”，我局作为中央国家机关国有资产管理部门，可以与教育部配合，对中央直属高校对外投资及其资产管理情况进行专题调研，如果涉及到行政事业单位国有资产的划转问题，可以研究制定相关管理办法。再如，最近中央编办制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，对事业单位改革提出了初步思路，我们可以针对改革中机构变动涉及资产的问题进行研究，制定有关制度，避免国有资产流失。二是搭建国有资产管理研讨平台，建立中央和地方经验交流的长效机制。如*省成立了省直行政事业单位国有资产管理协会，组织开展学术研讨、经验交流和宣传培训等，成为了联系省直各行政事业单位的桥梁纽带。目前，中央单位的资产管理人员原来大部分是从事财务管理工作的，有些部门的资产管理工作甚至由机关服务中心承担，资产管理人员的专业化水平普遍偏低，限制了管理效率和水平的提高。各部门都希望能有一个交流经验的平台，以便互相学习借鉴，促进研究成果转化应用，提高资产管理水平。