县征地拆迁工作实践与思考

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近年来，*县委县政府把加快城镇化进程作为加快*经济发展的重要战略来抓，城市功能目标定位为：“一基地、一城市、一中心、一屏障”，提出了“1234”总体发展思路，其中明确提出“做好城市建设和管理这篇文章”，“突出城市开发建设，推进特色城镇化建设”，成立旧城改造指挥部，整合资源，筹措资金，储备项目，积极推进新区开发和旧城改造，加快城镇化进程，城市建设迅速发展，城区面积增大，城市骨架拉开，“一城三片”的城市空间新格局已经形成。县城建成区面积从3.5平方公里扩展到7.8平方公里，按照*县新一轮修编的《*县城总体规划》，到2023年，将达到16.5平方公里。但由于受到建设资金不足和土地资源严重匮乏两大瓶颈的制约，城市开发建设征地和房屋拆迁难已成为实现科学发展、和谐发展的一大难题，因城市拆迁安置而引发的社会矛盾层出不穷，成为社会不安定因素的重要隐患，化解这些矛盾纠纷占据了政府部门大量的精力，如何钝化和调解因此而产生的各类纠纷矛盾，变“要我搬”到“我要搬”、“要我拆”到“我要拆”，实现“和谐拆迁”成为摆在我们面前的一道现实而又迫在眉睫的课题。为此，*县委预防职务犯罪工作领导组组织了对*县征地拆迁安置工作的专题调研，并借鉴我省大理、丽江等地的先进经验，以期找到破解我县征拆工作难题的办法，为尽快把县城打造成支撑经济发展、基础设施完善、服务功能健全、人居环境优美、发展协调有序的新兴城市铺平道路。针对近年来*城市征地拆迁安置工作存在的问题，提出推进征地拆迁工作的建议。

一、*县近几年来的征地拆迁基本情况

（一）土地征收情况。

2003年以来，根据全县各项建设用地的需要，我县先后对水麻高速公路、城市垃圾处理场、大峡谷景区、向家坝水电站以及高滩新区等项目建设用地实施了土地征收。截止20*年5月，全县各类建设已涉及征收集体土地约1160公顷，其中农用地占80%。

（二）城市房屋拆迁情况。

自2004年以来，我县的城市拆迁项目涉及1800余户近28万平方米。分别为：2004年6月沙坪新区拆迁，2005年4月高滩重庆路连接线拆迁，2005年8月团结路老商品房拆迁，2005年11月田坝新街拆迁，2006年1月剪刀湾弃渣场拆迁，2006年2月坝尾槽迎宾路拆迁，2006年4月春晖广场规划片区拆迁，2006年5月高滩“高管用地”拆迁，2006年6月云天化中学教育小区拆迁，2006年8月高滩大面拆迁，2007年8月坝尾槽南片区拆迁，2007年9月高滩新区第二期拆迁，20*年完成了10个项目约500余户8万余平方米的城市房屋拆迁，近年来累计拆迁城市房屋面积约30万平方米。20*年以后，从旧城改造近期、中期和远期的工作规划来看，人民路工商局片区、团结路尾端片区、团结路国土局片区、中咀片区开发改造项目将按照“成熟一片、开发一片、改造一片”的方法原则陆续上马，*将有大量的城市房屋拆迁工作。

（三）主要适用的法律法规及做法

1．土地征收方面。

我县在土地征收工作中的主要法律和法规依据是《中华人民共和国土地管理法》和《云南省土地管理条例》，并依据上述法规制定具体的办法（*县人民政府《关于印发<*县建设用地管理办法（试行）>的通知》）和针对每个重大征地项目拟订具体的实施细则。近几年来，我县在征地实施过程中，对被征地群众和集体经济组织大都是采取货币补偿方式一次性补偿后由被征地群众自谋职业。

2．拆迁安置方面。

在每一宗房屋拆迁过程中，我县始终严格按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《云南省城市房屋拆迁管理规定》等法规政策稳步实施房屋拆迁安置工作，几年来主要采用“统一规划、统一设计、划地安置、联合自建”为主，货币补偿和产权调换为辅的安置模式，较为充分地考虑了失地农民的生存利益。随着*城区可供开发的土地越来越少，在今后的拆迁中，由于我县土地资源非常有限，划地建房安置办法已不太现实。拆迁补偿安置模式逐步演变为“以货币补偿和产权调换为主，统一规划、统一设计、统一建房”为辅的拆迁补偿安置方式。

二、*县征地拆迁安置工作存在的问题

（一）旧土地利用总体规划的制约。

科学规划，合理利用土地资源是当前城镇化发展必须充分考虑和平衡的重要工作。但是，因受到当时的局限性和上级指标的控制，*县上一轮土地利用规划在编制指导思想上重点强调的是耕地保护和吃饭问题，而对于经济快速增长，城市化、工业化的快速推进缺乏充分的考虑。同时，由于规划中注重强调了耕地总量动态平衡、保护基本农田和控制建设用地规模等，而忽略了推进土地集约利用，提高土地利用效率等，导致对一些规划指标的预测不够科学、规划布局不合理。根据上一轮的土地利用总体规划布局分布，全县公路沿线以及稍开阔、平坦地方的土地都是规划的基本农田，基本农田是一条不可逾越的红线，而这些刚好又是我县近几年拟开发建设的地方。上述原因致使我县的土地征收报批工作非常困难。

（二）征拆补偿执行标准偏低。

1．征地补偿标准偏低。

根据《土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。各种费用的计算标准是以被征用地的前三年平均产值的倍数来计算的。而我县现行的征地补偿标准执行的是水政发〔2003〕34号文件，执行的征地补偿标准是六年前的年产值标准，六年来我县的各种农副产品价格成倍增长，而土地年产值却没有变。对此，群众反响较大，认为是相关部门不顾农民的生活，是在坑农、害农，从而激化了矛盾，给征地工作带来了诸多困难。

2．拆迁补偿标准偏低。

今年11月县委预防职务犯罪工作领导组组织相关部门到我省的大理、丽江等地考察征地拆迁安置工作。大理、丽江对框架结构房屋每平方米补偿1200元左右，丽江对每户还要划地400平方米，主要鼓励被拆迁户搞庭院经济等产业。而我县的划地重置价格框架房屋每平方米才补偿420元。大理、丽江对于补偿房屋价格标准的确定有两种：一种是按三年的市场均价，另一种是完全意义上的市场评估，两种情况都让被拆迁户基本上能在当地买得起商品房。大理、丽江都较充分地考虑不同地段客观存在的房屋价值差异，我县以前对房屋的补偿没有足够考虑地段差异，不论是城中心还是城区结合部，都是执行同样的补偿标准；大理、丽江对无证房的处置也相对宽松，大体按照建筑成本补偿。

（三）政府职能部门既是运动员又是裁判员。

我县的城市房屋拆迁有限公司其实质是县建设局的一个职能股室，按照县委、县政府的要求具体组织城镇化进程中的房屋拆迁工作，在财政紧张和土地资源匮乏两个瓶颈严重制约下，以很小的拆迁成本，几年来实施了近四十万平方米的城市房屋拆迁工作，且做到了无城市房屋拆迁原因出县上访情况。这种既是运动员又是裁判员的做法，尽管适应和满足前一阶段我县城镇化进程的需要，但随着《物权法》、《城市规划法》的颁布实施以及《城市房地产管理法》的修订，加之明年《城市房屋拆迁条例》还有较大修改，显然先前的有效做法得不到法理支持，也一定程度的忽略或侵犯了被拆迁人的合法权益。

（四）资金运作不够规范。

按照规定土地出让金应当实行财政专户专管，严格收支两条线的管理运行，但我县的财政盘子总量小，保吃饭后所剩不多，远不能满足相对发展较快城镇化建设的需要。为了保证城市建设的可持续推进也为了不给被拆迁户打白条，有时土地出让金的管理使用存在与文件要求不一致的现象，也由此受到上级审计部门的质疑意见，县政府组织相关部门研究并出台过一些针对性的办法，但在实践中效果不佳。

（五）历史原因形成的特殊情况。

在我县房屋拆迁过程中，我们对群众反映的问题进行了认真梳理，有很多情况属于历史原因造成，在实施时不能一概而论，简单按照拆迁安置方案予以处置。

1．业主私自改变房屋用途；

2．业主未完善相关手续，私自对原有产权房进行改扩建；

3．城乡结合部未列入城市规划区前的老土木结构房屋未办产权证或证件不完善；

4．家庭内部结构发生变化，房产分割未完善手续的；

5．经济条件确实特别困难，房屋不够住的；

6．虽结婚在外地，但户口未迁出，又在原居住地建有无证房居住的；

7．由于有关职能部门工作原因形成的其它情况。

以上这些特殊情况按照拆迁政策是不予补偿的，或者象征性的体现一下，导致被拆迁户在能力和情感上接受不了，使拆迁工作难以进行；如果补偿，又与现行的拆迁政策有冲突，找不到相关的政策依据作支撑，标准也很难确定，补偿过程中如果前后的连贯性把握不好的话，容易引起更大更多的拆迁矛盾纠纷。

（六）征拆工作软环境建设相对薄弱。

在以前的征拆工作实践中，确实有很多地方值得调整总结，比如因为工作人员的素质不高、服务态度不好以及工作方法简单等，致使我们的工作走了不少弯路，在老百姓的心目中留下了不好的印象，与当前构建和谐社会的要求不相适应，也客观上增加了工作的难度。被拆迁户总体讲是弱势群体，一部分确有一些不切实际的想法，一部分抱着“金窝银窝不如自己的狗窝”的老观念，不争的事实是城市建设的原因让他们失去土地和家园，要让所有被拆迁户一下子接受现行的征拆政策很不现实，有效地推进征拆工作，需要我们在“软环境”方面下更多功夫。

（七）被征拆迁户的就业及社会保障问题突出。

几年来的城市房屋拆迁被征拆户大多集中安置在盐丰、坝尾槽和高滩等安置小区，以门面经营作为被征拆户的谋生主要方式，被征拆户超过三分之二是部分或完全失去土地的农民，自身经营商业受到经验和资金条件的限制，加之*目前的市场经济规模尚未发展壮大，直接导致几个拆迁安置小区的门面出租率和价值偏低，目前经济危机的影响越来越明显，被征拆户的就业及社会保障问题越来越突出。

（八）房地产业要适度开发。

我县的人口总量小（接近10万），流动人口少，经济总量小，财政收入不多（目前每年1亿左右）；据不完全统计，目前县城内各类闲置的可用住房在10万平方米以上，县城五分之一以上的家庭有两套以上住房。今年县委、县政府在城市建设资金方面的定位是适度举债，未来一两年内不可能有充足资金投入到城市基础设施建设上去；当前全国乃至全球房地产业呈停滞或下滑状况，也一定程度的波及到我县，因此我县的房地产业应当注意适度开发。

三、推进征拆工作的建议

（一）科学规划，合理利用土地资源。

对土地进行重新科学规划，有利于合理利用土地资源。今后我们要根据*县“十二五”发展规划的要求，以规划为龙头，对原有的土地利用总体规划进行科学的调整，整合土地资源。指导思想要转变到从促进经济社会可持续发展，确保未来发展空间，强化规划的导向作用，科学制定产业功能区规划，合理安排产业布局，积极倡导“工业向园区集中，农民向城镇集中、农业向规模集中”的思路上来，不断优化用地结构。

（二）以市场为导向，适当提高征地拆迁补偿标准。

在今后的城市房屋拆迁中，政府要加强引导并出台相关政策，在制定每宗拆迁安置方案时都要充分搞好市场调查，适当调高征拆补偿标准，确保房屋拆迁补偿标准与市场价之间保持相对的平衡。同时，要充分考虑被拆迁房屋的地段差异，做好科学的评估报告，不搞“一刀切”、一个价。千方百计落实好党中央强调的“多予少取放活”的政策要求，保证被征拆户生活水平均有提高。

（三）切实转变政府职能，规范拆迁管理工作。

政府在城市拆迁中要有所为有所不为。随着社会主义市场经济的发展，政府管理社会公共事务职能逐步步入法制化轨道，其管理形式、手段、方法、途径发生了重大变化。作为城市建设和管理主体，有依法管理土地，依法规划城市的责任，对城市房屋拆迁有管理职责。具体在城市拆迁工作中，政府要有所为有所不为，政府的角色应当由当事人向管理者转变。其管理职能是：制定城市房屋拆迁中长期规划；限制拆迁关系人行为；协调部门关系；加大宣传力度，增强依法办事意识。政府不再作为当事人一方和被拆迁人签订补偿安置协议，制定货币补偿价格。由拆迁人和被拆迁人这两个平等民事关系主体，共同协商补偿安置。政府在拆迁工作中承担监督管理职能，不直接参与拆迁行政许可、拆迁纠纷的协调与裁决、强制拆迁、监管补偿安置资金等具体拆迁事务，而主要从宏观上来管理拆迁工作，避免形成被拆迁人和政府直接对立的局面。对于完全意义上的公益项目，政府的组织引导力度可适度加大。

（四）拓宽融资渠道，规范资金运作。

要多渠道筹措拆迁资金。一是要加大财政投入，做到不拖欠拆迁户的征地拆迁补偿费；二是要严格实行土地出让招、拍、挂制度，加大对现有存量土地的变现，为征地拆迁及安置筹措资金；三是处理好“招商引资”到“招商选资”的转变环节，选择有实力和社会责任感强的开发商到我县投资；四是成立旧城改造指挥部，充分发挥政府引导和市场运作的双重机制，组织城市房屋拆迁专项资金，确保拆迁安置资金到位。

（五）积极预防，有效监督。

对种种历史原因形成的特殊个案的处置必须慎重。一方面个案情况复杂很难准确把握，通常只把处置结果简单公告，有的甚至未予公开（比如经济方面的），这也是老百姓经常质疑的地方；另一方面处置个案的弹性较大，也容易产生一些违纪违法行为。因此对个案的处置应当引入预防职务犯罪和监督机制，有关部门全程参与并实施有效监控，绝不能只签个字了事；其次要充分发挥相关部门的作用，联席办公会议要开好，集体处置的方法要坚持好；再者尽量拿出对同一类问题的具体处置办法（比如困难指标），有相对统一的处置标准。

（六）以人为本，和谐拆迁。

1.制定政策，惠民利民。坚持以人为本、让利于民，以市场为导向，以法律法规为依托，制定公正合理优惠的拆迁补偿安置政策。一是合理计算被拆迁房屋面积。针对*县城房屋密集的实际，适当提高容积率，对迅速搬迁的被拆迁户给予一定标准的奖励，充分调动被拆迁户的搬迁积极性。对经济状况确实差的困难群众，要充分予以照顾。二是合理确定货币补偿标准。充分尊重评估机构对拆迁房屋的评估结果，本着就高不就低的原则，体现最大的宽容性，按类别制定合理的补偿标准进行补偿。三是合理安排被拆迁群众生活。开展技能培训，对被拆迁户中的下岗失业人员、失地农民，优先安排合适岗位。开发改造市场，安排被拆迁户进驻经营。劳动保障、劳务输出、教育、卫生、民政等部门要及时出台政策，解决被拆迁户就学、就医、低保等实际困难，以最大限度维护被拆迁群众的合法利益，解除被拆迁群众的后顾之忧，为“和谐拆迁”打下基础。

2.群众参与，阳光操作。坚持依法、公平、公正、公开的原则，让被拆迁户参与拆迁全过程，保障被拆迁群众的知情权、参与权和监督权。一是群众参与制定拆迁政策。政策出台前，召开由被拆迁群众参加的座谈会、征求意见会、听证会等，反复征求意见，使政策充分体现民意。二是广泛宣传让群众知情。通过新闻媒体、召开会议、张贴公告等形式广泛宣传有关拆迁安置的法律法规、政策、补偿安置标准、工作程序等；通过领导接待日、大接访大下访活动等方式与群众直接交流，解疑释惑；组建拆迁工作队员进村入户，做政策宣传解释工作。三是实施阳光操作。在房屋拆迁评估机构选定、房屋丈量、违法建筑的认定、补偿数额及资金兑付、拆迁后生活保障等情况，都向社会公示，接受群众监督。严肃工作纪律，对开发建设人员及资金使用情况进行监督，由纪检监察部门牵头组成工作组，及时发现问题、杜绝漏洞，妥善解决群众投诉和举报。

3.健全机制，严密组织。一是加强组织领导。我县已旧城改造指挥部，要抽调优秀干部和专业技术人员负责拆迁征地、规划设计、政策法规咨询等工作，建立健全与旧城改造指挥部相衔接的组织体系和工作机制。二是完善工作制度。进一步建立健全拆迁行政许可听证、公示制度，召开由被拆迁户参加的行政许可听证会，行政许可的各项要件在听证现场进行公示；进一步建立健全信访接待服务制度，成立专门的信访工作组，实行“首问负责制”；进一步建立健全举报投诉制度，在拆迁指挥机构和拆迁现场设立举报箱、举报电话，并指定专人负责，对每个举报事项都认真办理并给予明确答复；进一步建立健全监督检查制度，实行台帐工作方法，及时上报工作进度，发现问题及时解决；实行“限时办结制”，对群众的合理诉求和反映的问题，做到大事小事不过夜，棘手问题现场办公；实行一站式服务制度，从丈量、认定到补偿资金的兑付，都在拆迁现场进行。三是建立联动机制。建立县、乡（镇）、村、社区（居委会）、工作人员上下联动工作机制，一级包一级，层层抓落实。各级政法、信访等部门全力做好引导和矛盾化解工作。人大、政协和各相关部门广泛参与，密切配合，形成强大的工作合力。保障拆迁工作有序、平稳、快速推进。

4.真情服务，亲情拆迁。拆迁工作人员要充分理解被拆迁群众为城市发展所作出的牺牲和贡献，做到亲情拆迁、和谐拆迁，确保每户群总自愿拆迁，不搞一户强制拆迁。一是要做深入细致的思想工作。拆迁开始后，拆迁工作队员登门入户做工作，确保入户率100%、见面率100%、争取理解率100%，确保群众积极主动支持搬迁、参与建设。二是实行文明拆迁。拆迁工作人员要通过采取交友法、算帐法（算补偿面积账、算补偿价格账、算环境改善账、算生活质量账）、一线工作法等，有效解除被拆迁群众的疑虑，营造广大被拆迁群众积极配合、主动参与的良好局面。三是注重解决实际问题。县、乡（镇）、村、社区（居委会）各级各部门都要为被拆迁群众全方位提供拆迁服务。设立房源咨询中心，在政府网站、电视台、拆迁集中地房源信息，千方百计提供待租待售房源，方便被拆迁户选购选租。针对孤老、残疾、弱智、重病患者等困难群体的实际情况，工作人员实行上门服务，帮助联系周转房、组织义务搬家等。对住房确实困难且符合廉租住房保障的被拆迁群众，纳入廉租住房范围解决。被拆迁群众安置后，要广泛开展亲情回访活动，组织看望慰问，了解掌握群众的生产生活情况，认真倾听群众呼声，及时解决就医就学、水电交通等突出问题，切实保障群众的正常生产生活。

（七）逐步健全失地群众的就业及社会保障制度。

1、健全就业保障制度。

一是加大就业培训，努力增强就业能力。免费向失地农民提供用工信息，免费提供就业培训。二是积极推进*县工业园区建设度，大力增加就业岗位，引进一些真正有实力的企业，尤其是劳动密集型产业，并出台相关优惠政策，为被征拆户提供更多就业机会。三是规划建设功能性项目，建立保证长效回报机制。积极鼓励行政村或村民个人参与农贸市场、商品交易市场、宾馆、酒店等功能性项目建设，在拆迁安置小区内兴建集贸市场，优先安排失地农民的经营摊位，从而保证失地农民长效回报。四是实施扶助工程，鼓励农民创业。对失地农民自谋职业和自主创业的，比照城镇下岗职工再就业的优惠政策，核发《失地农民再就业优惠证》，并可享受一定年限内的免征营业税、所得税、城市维护建设税、教育附加等优惠，免交管理类、登记类和证照类所涉及的行政事业性收费。

2、健全社会保障制度。

对于在拆迁中失去土地的农民，要想方设法予以保障救济，努力推进三条保障。一是实行“困有所济”。对失地农民中丧失劳动能力的，优先列入特困救济对象；同时，为完全失去土地的农户办理“农转非”，对符合条件的，要列入城镇低保对象。二是实行“老有所养”。建立失地农民社会养老保险制度，在农民自愿的前提下，政府每年应从县级土地收益中提取一定资金用于失地农民参加社保配套资金。三是实行“病有所医”。建立失地农民住院医疗保险制度，实行失地农民个人缴费、县乡财政配套、当年参保当年享受，当年停保当年退出的办法。

（八）完善政策配套措施，促进房地产业又好又快发展。

房地产产业是一项社会经济发展关联度高的综合性产业，房地产开发是拉动地方经济发展的重要经济增长点，但过度开发会形成房地产泡沫经济。当前，我县的房地产供求市场已基本处于相对饱和状态，按照旧城改造规划，今后几年我县将继续加大旧城改造力度，特别是逐步加大房地产开发固定资产投资力度，才能确保我县国民经济增长速度不致下滑。是继续加大房地产场开发力度还是保持适度开放，关键在于政府引导并制定切实有效的配套政策保障措施，笔者认为可采取以下几个方面配套政策措施：

1.充分发挥区位优势，加大宣传力度，快速提升*县知名品牌效应。*作为出川入滇的重要大通道，目前已具备水（*港）、陆（昆水高速公路和内昆铁路）、空（距宜宾机场约30公里）交通便捷优势，在昭通市范围内经济相对较发达，在宣传工作上大有可为，一是积极争取省、市级重要会议在*召开，不断扩大在省内的知名度；二是充分利用昭通、重庆等5市经济协作工作会议机制平台，扩大*的影响力。

2.城市规划中应注重商贸、适宜人居的功能定位。当前，我县旧城改造任务艰巨，多数建筑修建于上世纪80年代，同时又由于容积率小，建筑密度大，极大地浪费了土地资源，导致了城市绿化率低，严重影响了城市形象。立足于我县建精品城市、花园城市、特色城市的实际，今后在旧城改造及开发建设中应特别注重各项规划指标的前瞻性。

3.优化环境质量，努力实现适宜人居环境质量跨越。通过近几年来的环境整治，我县城市脏、乱、差的现象得到了彻底改观，但由于云天化厂区位于城市区内的历史原因，广大市民及外地人均对该厂造成的空气环境质量心存不安，在很大程度上影响了外地人到我县购房居住的愿望。要改变目前市民心理状况，一是相关权威机构可定期空气环境质量状况指标，消除市民对空气环境质量差的恐惧心理；二是继续加大对相关企业的排污达标整治工作，同时切实提高城市绿化率，让广大市民呼吸到更加新鲜的空气。

4.进一步加大招商引资力度，更加积极创造有利条件引进大中型企业到我县工业园区落户建设，创造人流、物流的聚集效应。近几年来，我县工业园区建设各项工作扎实有效，但由于我县工业园区建设起步较晚，相关基础设施配套不完善而形成了投资上的先天不足，引进洽谈的投资企业望而却步，错失了投资发展机遇。实践证明，地方经济实力强，必然导致人口急剧增加，城市人口规模才能得到快速扩大。

5.制定更加优惠的吸纳人口政策措施。现阶段，各地在吸纳城市人口方面都有不同的配套政策，如凡购买了当地商品房的，可按一定人口数量纳入城市户口。我县的情况基本类似，但优惠条件不够，政府还可以制定更加优惠的人口吸纳政策，以促进外地人到我县购房居住，推动我县房地产产业的快速发展。