检查《中华人民共和国义务教育法》实施情况的报告

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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

义务教育是整个教育事业的基础，是提高国民素质的奠基工程。普及和巩固九年义务教育与亿万人民群众的切身利益息息相关，是贯彻“三个代表”重要思想、全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的内在要求，也是全国人大代表普遍关注的热点问题。自1986年实施《义务教育法》以来，我国义务教育事业取得了伟大的历史性成就。到2006年，全国小学学龄儿童净入学率达到99.27%，初中阶段毛入学率达到97%，实现“两基”（基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）的地区人口覆盖率达到98%，九年义务教育完成率为84.14%。为适应经济社会发展对义务教育提出的更高的要求，实现义务教育普及、提高、均衡发展的目标，2006年6月，全国人大常委会对《义务教育法》进行了修订。新法坚持以人为本、促进人的全面发展的指导思想，在经费保障机制、管理体制、实施素质教育和促进义务教育均衡发展等方面做出了一系列重大的制度创新。特别是明确国家建立义务教育经费保障机制，经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。

为促进《义务教育法》的贯彻落实，确保农村义务教育经费保障新机制（以下简称新机制）健康、有效地运行，全国人大常委会决定在今年3月至5月对《义务教育法》的实施情况进行检查。检查的重点是：学习宣传法律的情况和制定配套法规规章的情况；新机制的落实情况和治理教育乱收费的情况；政府促进义务教育均衡发展的措施。在这三个重点中，新机制的落实情况是检查的“重中之重”。具体内容包括：新机制实施后，经费按比例分担的责任是否已经分解到位，资金是否已经有效拨付到校，学生是否真正享受到了“两免一补”（免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费），农民的教育负担是否有所减轻，广大农村是否还存在着“上学难、上学贵”的问题等。

这次检查是《各级人民代表大会常务委员会监督法》实施后全国人大常委会开展的第一次执法检查。在检查中，我们依法把法律监督和工作监督紧密结合起来，突出重点，注重实效。检查组首先听取了教育部、发改委、财政部、审计署的汇报，王兆国副委员长到会并讲话。随后，由成思危、许嘉璐、盛华仁副委员长和我带队，分五个小组赴安徽、江西、广西、河南、陕西、北京等六个省、自治区、直辖市检查。各检查组听取了省、市、县级政府及有关部门的汇报，召开了50余次校长、教师、学生和家长座谈会，考察了70所不同类型的义务教育阶段学校。同时，委托内蒙古、辽宁、吉林、上海、福建、广东、重庆、贵州、甘肃、青海、宁夏等11个省、自治区、直辖市人大常委会在本行政区域内进行检查。

现在我代表检查组，将这次执法检查的主要情况报告如下。

一、各级政府贯彻落实新《义务教育法》初见成效

新《义务教育法》实施的时间虽然不长，但在各级政府及全社会的共同努力下，已取得初步成效。

（一）通过学习宣传新《义务教育法》，营造了有利于法律实施的社会氛围

新《义务教育法》颁布后，各级政府及其有关部门认真开展了学习宣传工作。教育部向全国教育系统发出了《关于学习宣传和贯彻实施＜中华人民共和国义务教育法＞的通知》，要求各地教育行政部门和学校认真学习，进一步提高依法治教的意识，端正办学思想，规范办学行为。各地不仅以讲座、培训等形式组织有关部门的同志和校长、教师学习，还通过电视、广播、报刊、网络等媒体和印制宣传品向全社会宣传。

国务院有关部门已经着手全面清理与新《义务教育法》不相适应的规章和文件。各地也积极开展了地方性法规的清理工作，北京、上海、重庆、辽宁、吉林、江苏、浙江、广东、广西等地已经启动《义务教育法》实施办法或条例的修订工作。

(二)新机制开始全面实施，为农村义务教育持续健康发展奠定了基础

在全国1.66亿义务教育阶段学生中，农村地区学生（含县镇）有1.41亿人，占84.6%，因此，农村义务教育的质量决定着中国义务教育的整体发展水平。为了从根本上解决农村义务教育经费投入不足的问题，2005年底，国务院按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立起新机制。继2006年新机制在西部农村地区实施，2007年春季开始已经在全国农村地区全面推开。在这次检查中，检查组每到一地，都同地方政府算细账，详细了解新机制的资金是否到位。检查组考察后认为，中央和省级财政的资金能按时到位，各级政府对义务教育的总投入有所增加，农村义务教育保障水平有了一定提高。

一是各级政府高度重视、责任明确，保证了新机制的实施。

中央在中西部地区农村义务教育经费保障上承担了主要责任。按照新机制的要求，中央重点支持中西部地区实施义务教育。其中免学杂费所需资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4；免费提供教科书所需资金，中西部地区由中央全额承担；校舍维修改造所需资金，中西部地区由中央和地方按照5:5分担。为了确保新机制的落实，国务院召开专门会议进行部署，财政部会同教育部制定了加强预算管理、免收学杂费、公用经费支出管理、校舍维修改造专项资金管理、中央专项资金支付管理等10多个配套文件和管理办法，从制度上保证新机制的贯彻落实。

省级政府在经费统筹上发挥了重要作用。根据国务院要求，各省结合本地区财力状况，确定了省内各级财政经费分担办法。地方应承担的免学杂费资金、校舍维修改造所需资金，除个别省外，省级承担的比例超过了60％。其中，贵州、广西、陕西、青海、宁夏、新疆等六个省、自治区应由地方承担的资金全部由省级财政承担，安徽、江西、辽宁、河南的省级财政分别承担了97.3%、75%、75%、62.4%。

完善了资金支付管理和监控方式。新机制要求，中央专项资金全部通过省级财政开设的零余额账户和县级财政开设的特设专户进行支付管理，封闭运行，直达学校。中央财政还建立了新机制专项资金拨付监控系统，实时监控中央资金何时到省，省何时到市县。这种管理方式有助于防止专项资金脱离和长期滞留专户，杜绝截留挪用，保证资金拨付的高效、快捷、安全。

严格规范了农村中小学收费行为。为防止出现“一边免费，一边乱收费”的现象，2006年7月，教育部、国务院纠风办、监察部、发改委、财政部等部门发出了《关于在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知》。各地均按照国家要求制定了相关政策，加大了对教育乱收费行为的查处力度。一些地方还开展了创建规范教育收费示范县活动，目前已创建了193个教育收费示范县。检查组看到，多数学校都在显著位置设有“收费公示栏”。

二是新机制开局良好，进展顺利，农村义务教育阶段“上学难、上学贵”的问题基本得到解决。

各级政府对农村义务教育的投入责任明确，投入总量增加，保障水平提高。中央和省级政府对农村义务教育的投入大幅增加，并由工程性的专项资金转为用于学校事业性支出的经常性经费，成为义务教育财政体制的主要组成部分，使农村义务教育办学经费得到保障。2007年，全国各级财政安排农村义务教育经费预算达到2235亿元，比2006年的1881亿元增加了354亿元。农村学校拿到了政府按学生人数和标准拨付的公用经费，保障水平有所提高。2006年，西部地区小学预算内生均公用经费达到140元，初中达到200多元。检查组了解到，各地除了及时足额将中央资金落实到位外，还积极调整财政支出结构，向农村义务教育倾斜。

减轻了农民的教育负担。国家在广大农村地区全面实施了“两免一补”政策,农民群众得到了实实在在的好处。据教育部统计，2006年新机制实施第一年就直接减轻农民经济负担100多亿元，农村贫困家庭小学生每人每年平均可免除书本费和学杂费210元，初中生可免除320元，其中寄宿生还可享受200元至300元的生活补助。农民群众称赞党的政策“种田不缴税，上学免杂费，群众得实惠”。农民的负担减轻了，送子女上学的积极性高了，2006年西部地区约有20万辍学学生重返校园。

农村中小学校舍维修改造的长效机制正在形成。针对过去危房改造工程在组织方式上存在的临时性、应急性和短期性等不足，新机制参照企业提取固定资产折旧的办法，根据农村义务教育阶段学生人数和校舍生均使用面积、使用年限、单位造价等因素，由财政承担校舍维修改造所需资金,建立了校舍维修改造的长效机制，形成了稳定、可靠的资金来源，资金总量也大幅增加。2006年，中央财政安排的校舍维修改造专项资金达到35亿元，加上地方安排的资金，全国用于校舍维修改造的经费远远高于过去。据广西自治区政府汇报，全区已消除D级危房。安徽、福建、陕西等省表示将在2008年消除D级危房。

巩固和完善了农村中小学教师工资保障机制。目前，农村中小学教师工资已上收到县级管理，并由县级财政设立教职工工资专户统一发放，各地基本上没有再出现拖欠教师工资问题。

(三)积极采取措施，促进义务教育均衡发展

推进义务教育均衡发展是实施《义务教育法》的重要内容。国务院及其有关部门通过实施西部地区“两基”攻坚计划等一系列重大计划和工程项目，致力于从宏观上缩小义务教育发展的差距，并积极推动各地在区域内推进义务教育均衡发展。

国家重点实施的农村义务教育三大工程，对促进全国范围内义务教育均衡发展发挥了重要作用：农村中小学危房改造工程，改善了农村中小学办学条件；农村中小学现代远程教育工程，缓解了农村地区教学资源匮乏的困难；农村寄宿制学校建设工程，为西部各省完成“两基”攻坚任务奠定了基础。检查组看到，农村中小学不仅校容校貌发生了变化，而且增添了一些教学设备和生活设施，城乡之间、地区之间义务教育办学条件的差距正逐步缩小。国家还积极探索农村学校教师队伍补充机制，实行了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，已经招聘了16000多名高校毕业生到西部“两基”攻坚县农村学校任教。

各地也积极探索区域内促进义务教育均衡发展的政策。上海、天津、江苏、浙江、安徽、江西、海南、宁夏等八个省、自治区、直辖市在免学杂费方面做到了城乡同步。北京市东城区通过创建“学区化管理”模式，实现了学区内各个学校设施设备、课程、师资的共享，提高了优质教育资源的使用效益。上海市从深化招生制度改革入手，2007年将40%的示范高中招生计划按比例分配到全市的每所初中。辽宁、陕西等省加大了专任教师交流力度，选派得力校长和骨干教师分批分期到薄弱学校任职、任教。内蒙古、云南、甘肃等省、自治区通过拨专项经费、建寄宿制学校、加强教师培训等措施，大力推进少数民族地区义务教育的发展。

二、存在的主要问题和整改建议

从这次执法检查的情况看，我国义务教育事业虽然取得了很大成绩，但仍面临着许多困难，存在着一些薄弱环节。检查组建议，以下问题需要国务院统一研究解决。

（一）关于农村义务教育经费保障

《义务教育法》规定，农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。建立新机制是一项全新的事业，在实施过程中还面临着一些困难和问题：一是预算内生均公用经费偏低。实施新机制后，中西部地区农村中小学公用经费虽比改革前有所提高，但很多地方仍反映，目前的保障水平，只能维持学校基本运转，不能满足实际需要，规模较小的学校困难更大。许多农村学校的教学设备远没有达到国家规定的标准。在一些高寒、缺水地区，冬季取暖和安全饮用水的开支较大，有的学校仅采暖费一项，就要用去公用经费的一半以上。二是校舍等基本办学设施还相对不足。一些农村学校的宿舍、食堂、运动场地和卫生设施达不到基本要求。相当一部分农村寄宿制学校学生宿舍仍然不足，条件简陋，至今还有两、三个学生挤一张床铺的现象。有些学校由于没有操场，只能在公路等公共场所上体育课，师生安全没有保障。在一些县城及其周边地区还存在着大班额现象。江西66人以上学生的大班有1.38万个，有的班甚至达到100多人。三是一些地区的教师实际收入有所下降。实施新机制前，一些学校在收取的杂费和服务性收费中安排了一定比例的经费用于发放教师津补贴和开支“三险一金”（指医疗保险、养老保险、失业保险和住房公积金）。实行新机制后，由于严格了公用经费开支范围并制止了乱收费，这部分钱无从开支，使得一些地区教师实际收入有所下降。此外，到农村小学任教的教师还存在无处住宿或住宿条件极为简陋的问题。四是对贫困寄宿学生的生活补助覆盖面小、补助标准低。目前，全国享受寄宿生生活补助的学生约占寄宿生总数的29%，补助标准约为每人每年300元，平均每天只有一元钱。有的地方由于贫困面大，补助面小，一些学校在得到财政补助费后，采取了在贫困学生中平均分配的办法，学生得到的补助低于省定标准。

实施新机制，办好农村义务教育，直接关系到广大农民的切身利益，是建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的重要内容。建议国务院进一步依法落实新机制，充分重视、认真研究并妥善解决改革中出现的新问题。

第一，要根据国家财力状况，不断提高义务教育保障水平。各级政府要继续调整财政支出结构，进一步加大教育投入力度，确保在2010年前后实现国家“十一五”规划和中共中央十六届六中全会提出的“逐步使财政性教育经费占GDP比例达到4%”的目标。按照新机制的实施步骤，国务院计划在2009年出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，2010年全部落实到位。为解决目前存在的预算内生均公用经费偏低的问题，建议国务院提前出台并落实农村义务教育中小学公用经费基准定额。同时，建议在实施新机制时，中部六省243个县（市、区）（按照《国务院办公厅关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》确定）比照西部地区政策执行，中央和地方按8：2的比例分担免除学生学杂费所需的经费和学校公用经费。

第二，要从财政上确保教师津补贴的发放。要高度重视一些地方出现的教师实际收入水平下降的问题。对教师的津补贴，要确定范围、标准和经费来源，对地方政府出台的合理的、教师应享受、且本地公务员已发放的津补贴项目，应按照“谁出台政策，谁出钱”的原则，纳入同级财政预算，依法保障教师的实际收入不低于当地公务员的收入水平。同时，结合社会主义新农村建设，在改善农村学校办学条件、新建校舍时，可一并建设教师周转房，解决农村教师住房的实际困难。

第三，依法做到“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列”。地方各级政府用于义务教育的资金要全额列入政府财政预算，并单独列项，切实到位，便于人大的监督。县级以上人民政府要建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。

（二）关于农村教师队伍建设

在教师队伍建设方面有三个问题比较突出：一是城乡教师编制标准不统一，农村比城市低。按照现行教师编制标准，农村初中、小学的教师每人负担学生数分别为18人、23人，城市初中、小学为13.5人、19人。而农村地广人稀，学校规模偏小，有些偏僻地区还大量存在着分散的教学点（全国目前约有10万个教学点），恰恰需要多配备教师。二是边远、贫困地区、山区教师依然紧缺。虽然我国义务教育教师的数量从整体上看并不短缺，但存在着结构性缺员的问题，边远、贫困地区、山区的学校，特别是教学点派不进足够数量的公办教师，只能聘请代课教师。有些地方则是由于财政困难或财政供养人员超编，即使有编制也不聘用公办教师，而是低薪聘请代课教师(很多地方代课教师的工资不到公办教师工资的1/3)。据教育部统计，全国农村尚有36万名代课教师。三是农村教师的年龄、学科结构不合理，在职培训机制尚需完善。教师年龄偏大的问题，在有的地方比较突出，一些农村学校的教师队伍正面临着年龄断层。在学科结构方面，农村学校的外语、音体美教师严重不足，一些课程无法开设。还有相当一批教师，长期缺乏培训，知识老化，难以承担起实施素质教育的重任。

提高农村教育水平的关键在教师。《义务教育法》规定，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量,组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。建议国务院进一步完善符合农村义务教育特点的教师培养、管理制度，包括校长、教师的培养、培训、选拔、流动、奖惩等，形成有利于教师队伍建设的激励机制和保障机制。

第一，适时调整和统一城乡中小学教师编制标准。从统筹城乡教育发展出发，实行在编制上向农村倾斜的政策，为农村学校安排少量附加编制，对学生少的教学点可单独核编，为寄宿制学校配备一定数量的生活管理教师。

第二，完善农村教师队伍的补充机制，推动建立贫困地区教师特殊补贴制度，使贫困地区派得进、留得住教师。建议加大对各级师范院校的改革和扶持力度，通过免学费等优惠政策，吸引优秀学生报考师范院校。推广江西等省在师范院校实行的“三定向”（定向招生、定向培养、定向分配）政策，解决边远、贫困地区、山区教师紧缺问题。建议通过建立贫困地区教师特殊补贴制度和减免大学期间助学贷款等优惠政策，鼓励城镇教师和大学毕业生到农村地区任教。建议加大“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”的覆盖面，探索以固定编制与流动编制相结合的方式，由地方教育行政部门集中掌握一定比例的流动编制，聘任大学毕业生到师资紧缺的农村学校任教，保证农村学校能及时补充到高素质的新教师。对于代课教师的待遇和出路问题，建议国务院有关部门研究解决。

第三，完善农村教师队伍在职培训机制。地方教育行政部门要结合本地实际，制定和落实具体的培训计划，将中小学教师培训经费足额纳入预算。要充分发挥远程教育工程的作用，利用现代信息技术，多渠道、多形式地培训农村在职教师。

（三）关于“普九”欠债和学校危房等历史遗留问题

据教育部提供的数据，全国农村“普九”欠债高达500多亿元。在这次检查中,几个省也反映存在着债务问题。债务形式主要是施工队垫款、银行贷款以及向教师和社会借款等。实施新机制前，全国还有相当数量的D级危房。有的省反映，学校危房改造经费与实际需求差距较大，难以完成降低危房率的任务。原因是，新机制是按照折旧的方式核算危房改造经费的，如果不安排专项经费排除现有D级危房，危房改造的长效机制就难以建立起来。“普九”欠债和学校危房问题如长期不解决，会影响新机制的实施效果，建议国务院统筹规划，及早安排解决历史遗留问题。

（四）关于农村进城务工人员随迁子女和农村“留守儿童”的义务教育问题

据有关部门估计，我国由农村进城务工人员大约有1.5亿人，这是我国工业化、城镇化、现代化进程中的必然现象。这些人员的子女，大约有600万人被带到了城市，还有2200万人留在了家乡，总数约占整个义务教育阶段学生总数的17%，是一个不容忽视的社会群体。对农村进城务工人员随迁子女的义务教育，目前虽然已确定以流入地为主、以公办中小学为主的原则，但接收的公办学校在数量上仍不能满足需求。而一些民办的农村进城务工人员子女学校又存在着经费困难的问题，有的城市还有相当数量的未经批准的学校，这些学校办学条件差，教育教学质量低。农村“留守儿童”由于缺失了正常的父母关爱和家庭教育，在监护和健康成长等方面存在一些亟待关注的问题。

农村进城务工人员随迁子女和“留守儿童”的教育问题，是一项社会化的系统工程，单靠某一部门、地区或单位难以解决。建议国务院组织有关部门和地方政府，深入调查研究，制定解决方案，使这些孩子和同龄人一样，享受到平等的接受义务教育的权利，在德、智、体等诸方面得到健康发展。农村进城务工人员和城市居民一样，都是城市文明和财富的创造者，在享有公共服务方面具有平等的权利。根据《义务教育法》的规定，当地人民政府应当为农村进城务工人员随迁子女提供平等接受义务教育的条件。建议对这些适龄儿童、少年的义务教育，坚持以流入地为主、以公办中小学为主的原则，进一步要求流入地政府从建设社会主义和谐社会和促进城镇化建设的高度出发，多尽一些责任，多增加一些投入。同时，流出地政府也应加强对流出人口子女受教育情况的跟踪和监督。对农村“留守儿童”的成长，除了政府和学校要有针对性地采取措施，及时解决他们在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难外，要号召全社会积极参与，探索建立农村“留守儿童”关爱机制。

（五）关于义务教育阶段的民办学校问题

举办义务教育是政府的职责。为了满足人民群众对教育需求的多样性，在政府承担义务教育责任的同时，允许、支持和引导民办教育发展，是完全必要的。依照《民办教育促进法》的规定，政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。针对目前一些民办的农村进城务工人员子女学校存在着的经费不足和办学质量不高等问题，我们建议政府有关部门加强对其管理和扶持。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

新《义务教育法》刚刚实施十个月，目前只是取得了阶段性成果，还有促进义务教育均衡发展、实施素质教育等深层次的问题需要进一步研究解决。贯彻好《义务教育法》是一项长期的、艰巨的任务，我们要按照科学发展观的要求，继续做好《义务教育法》的学习宣传和贯彻落实工作，把我国义务教育事业推向一个新的发展阶段。

以上报告，请审议。