《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》实施情况的报告

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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

2006年，全国人大常委会对《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》（以下简称“两官法”）实施情况进行了执法检查，这是全国人大常委会对司法工作实施监督的多项措施之一。本届全国人大常委会紧紧抓住司法公正这个社会各界关注的问题，把加强司法队伍建设，提高司法能力和水平作为对最高人民法院、最高人民检察院工作监督的重点，先后就人民法院和人民检察院基层建设、人民法院审判工作监督和人民检察院法律监督工作、规范司法（执法）行为、清理纠正超期羁押等工作听取最高人民法院、最高人民检察院的专题报告。继去年对“两官法”实施情况进行检查后，今年6月份开始，全国人大常委会执法情况跟踪检查组又先后对北京、辽宁、安徽、广西、重庆、内蒙古、河北、山东、宁夏、江苏等省、自治区、直辖市落实去年全国人大常委会“两官法”执法检查报告和常委会组成人员审议意见、改进法律实施工作的情况进行跟踪检查和专题调研，并与最高人民法院、最高人民检察院、中央编办、人事部、财政部、司法部等部门反复研究落实执法检查报告和审议意见的具体措施。通过连续几年对最高人民法院、最高人民检察院工作的重点监督，特别是连续两年对“两官法”实施情况的执法检查，促进了法院、检察院的队伍建设，进一步完善了监督制约机制，人员短缺、职业保障不落实等问题逐步得到解决，“两官法”的实施取得实效。现在，我代表全国人大常委会“两官法”执法情况跟踪检查组，就此次检查的具体情况报告如下。

一、一年来的新进展

根据2006年全国人大常委会“两官法”执法检查报告和常委会组成人员就改进法律实施工作提出的意见和建议，2007年的跟踪检点从3个方面检查了落实情况：一是完善监督制约机制、促进公正司法的情况，二是解决基层法院、检察院工作生活中的实际困难的情况，三是制定“两官法”配套规定的情况。跟踪检查结果表明，在各级党委、政府的支持下，各项工作取得新的进展。

（一）司法工作水平稳步提高

保障法官、检察官依法履行职责，实现司法公正是“两官法”的立法宗旨。在两次“两官法”执法检查和跟踪检查期间，正值法院和检察院普遍开展社会主义法治理念教育和规范司法（执法）行为专项整改活动。各级法院、检察院努力实践社会主义法治理念，大力加强司法队伍建设，规范司法行为，促进司法公正，使审判和检察工作的质量和效率明显提高。在过去的一年中，全国法院一审案件法定审限内结案率达95.19%，当事人服判息诉占89.72%，较上一年提高2.77个百分点，执行结案同比上升5.54%。全国检察机关查处职务犯罪案件的起诉率和有罪判决率分别达到89.5%和99.4%，分别较上一年提高0.87个和0.3个百分点。全国刑事案件超期羁押人数从2003年的24921人逐年减少到2004年的4947人、2005年的271人、2006年的210人。法院、检察院工作的这些新进展，在执法检查组检查和调研的10个省、自治区、直辖市都得到反映。

（二）司法廉洁的监督制约机制进一步完善

忠于职守，清正廉明，恪守职业道德，是“两官法”要求法官、检察官履行的义务。一年来，法院、检察院出台和完善并严格执行多项监督制约措施，对促进司法公正和司法廉洁发挥了重要作用。

--严格执行并不断完善审判公开、检务公开制度，增强审判、检察工作的透明度。各级法院认真执行最高人民法院《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》，把审判公开制度落实到立案、审判、执行、审判监督、信息等各个环节。各级检察院认真落实最高人民检察院《关于进一步深化人民检察院检务公开的意见》的要求，采取新闻会、检察长接待日、检察开放日、人民监督员等措施公开检务工作，丰富了检务公开形式，拓宽了检务公开渠道。最高人民法院、最高人民检察院将进一步完善审判公开、检务公开制度，实现司法权力运行动态公开与内部监督、社会监督的有机结合，通过司法公开促进司法公正。

--严格执行并不断完善内部监督制约机制，加强对重点岗位和工作环节的监督。各级法院、检察院努力巩固近年开展审判监督和法律监督、规范司法（执法）行为专项整顿等项工作成果，着力建立和完善内部监督制约的长效机制。法院内部全面实行立案与审判分立、审判与执行分立、审判与审判监督分立，有关审判工作质量考核评价指标体系初步形成。检察院全面实行职务犯罪案件立案、逮捕报上一级院备案审查和撤案、不起诉报上一级院批准的制度，检务督察制度、上级院对下级院的巡视制度有序推行，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度已在2700多个检察院实行并取得良好效果。此次接受检查的各省、自治区、直辖市的三级法院、检察院，都按照上级要求并根据本院实际，出台和完善了有关案件流程和期限管理、案件质量考评标准和办法等规章制度，使对司法权的监督落实到具体的审判和检察工作各环节当中。

--严格执行违法办案责任追究制度，维护清正廉明的司法形象。各级人民法院认真落实违法审判责任追究制度，最高人民法院并制定了人民法院纪律处分条例、法官违纪惩戒程序规则，将于今年底前施行。最高人民检察院制定的错案责任追究条例已经实施，检察人员执法过错责任追究条例即将出台。各级法院、检察院认真执行违法办案责任追究制度，2006年，共有292名法官、178名检察官因违法、违规办案受到追究。

（三）司法人员短缺问题逐步缓解

随着经济和社会的快速发展，人民群众的司法需求不断增多、案件数量不断增加、处理难度不断增大，法院、检察院案多人少的矛盾突出。最高人民法院、最高人民检察院在中央编办、人事部、司法部等部门的支持下，把贯彻“两官法”和贯彻中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》精神结合起来，采取多种措施，缓解案多人少矛盾。

--适当增编，充实基层。从2004年全国人大常委会听取最高人民法院、最高人民检察院专题报告，就加强法院、检察院基层建设问题提出意见和建议后，中央编办先后多次为地方各级法院和检察院增补和下达了政法专项编制。此外，有关增加适当的机动编制用于地方基层法院、检察院引进急需的高素质人才的问题也在研究落实当中。在编制的使用上，上级法院、检察院实行向基层倾斜的政策，将有限的编制重点充实基层。广西自治区法院、检察院自2004年以来都将70－80%的编制用于基层，安徽省法院近年用于基层的编制数占全省法院编制的77%，辽宁省检察院将2006年中央编办下达的专项编制基本都用于市、县两级。

--推进人员分类管理，合理配置人力资源。根据审判和检察工作特点，法院和检察院积极挖掘内部潜力。北京等地法院、重庆等地检察院根据不同工作岗位特点，在部分基层院试行人员分类管理，并建立起相应的录用、培训、考核、晋升等制度，使人员管理逐步走上分类定编、分类管理的轨道。辽宁、广西等地法院和检察院审判、检察业务岗位与辅助岗位员额比例大都在7：3左右，一些有办案能力的法官、检察官从综合部门进入审判、检察业务部门，充实了一线办案力量。法院系统还在18个法院试行法官助理制度，分担法官在审判过程中的辅助事务，今年将扩大试点范围。

--帮扶支援，缓解西部及贫困地区基层法律人才数量不足。2006年，各地认真落实中组部会同中央编办、最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》，全面开展选调应届法律专业毕业生赴西部地区服务、东西部对口支援、对西部两院工作人员进行培训等工作。截至目前，最高人民法院联合团中央等部门，共向西部10省（自治区、直辖市）派遣志愿者200名，并向其中的部分省（自治区、直辖市）派出讲师团，为中、基层法院巡回授课，以提高法官的业务水平。检察机关共选调法律专业毕业生433人，派遣志愿者323人到西部工作，东西部互派检察干部挂职58人，为西藏、新疆等少数民族地区培训业务骨干500多名。司法部也通过对志愿者参加司法考试采取特殊政策等措施对西部基层志愿者服务行动给予了支持。

（四）司法工作经费保障的长效机制逐步形成

提高司法工作经费保障水平是本届全国人大常委会督促有关部门重点解决的问题之一。在国务院的支持下，法院、检察院工作经费保障水平逐步提高。

--各级财政对法院、检察院的财政投入力度加大。中央财政用于地方，特别是中西部贫困地区法院、检察院的补助专款增长较快，2006年，中央财政用于地方法院的补助专款达到84250万元，用于地方检察院的补助专款达到92430万元，与上年相比，都有较大幅度增长。地方财政拨款增长幅度也不小。

--基层法院、检察院公用经费保障标准相继出台。为了保证法院、检察院履行职能所必需的经费，地方政府有关部门会同省级法院、检察院根据本地区两院工作实际需要、当地财政保障能力以及结合自然、气候、交通条件、物价指数和工作量测算差异数据，普遍制定了包括日常公用经费和业务费在内的基层法院、检察院公用经费保障标准。截至目前，全国有18个省（自治区、直辖市）制定了基层法院公用经费保障标准，其他未出台经费保障标准的省份也将在年内完成这项工作；全国31个省（自治区、直辖市）都已制定了基层检察院公用经费保障标准。保障标准的出台，使基层两院履行职责所必需的经费保障制度化，从制度上为真正实现收支脱钩、经费全额保障创造了条件。

（五）制定“两官法”配套规定工作取得重要进展

制定配套规定是落实“两官法”激励机制的必要条件。在已经制定法官、检察官等级评定和晋升办法的基础上，今年又在落实与法官、检察官十二等级相对应的审判津贴和检察津贴上取得重要进展。经国务院批准，在职法官、检察官按评定的等级执行相应标准的审判津贴和检察津贴，从今年7月1日起执行。2006年，经国务院批准，有关部门还出台了完善艰苦边远地区工作津贴制度实施方案，一定程度地提高了包括法官、检察官在内的基层公务员工资水平，建立了因公牺牲法官、检察官特别慰问金和特别补助金制度。国家公务员管理部门还明确表示，作为公务员的一部分，法官、检察官执行国家统一的公务员退休制度，不得要求不符合提前退休条件的法官、检察官提前退休。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

一年来，各级法院、检察院努力贯彻“两官法”、落实去年全国人大常委会“两官法”执法检查报告和常委会组成人员审议意见和建议，改进法律实施工作，但在人民群众的司法需求不断增多的情况面前，法院、检察院的工作仍有一些需要不断改进、提高的地方，主要是：有的法官、检察官司法水平不高，司法作风不过硬，判断事实、适用法律、驾驭庭审、调解纠纷的能力有欠缺，办案不严格、不规范、不文明，办关系案、人情案、金钱案，损害司法工作权威和司法队伍形象；有些监督制约制度没有落到实处，查处违法违纪的力度需要进一步加大，干警的廉洁自律意识需要进一步增强，监督机制需要进一步完善；两院编制标准多年不变，带来不同地区办案力量的不均衡，有些地区编制不足，有些地区有编制却因种种原因或者被留做他用、或者被冻结不用；基层法院、检察院普遍存在法官、检察官后继乏人现象，西部和边远贫困地区尤为突出，西藏等民族地区已经出现法官、检察官断档问题。另外，在今年4月1日《诉讼费用交纳办法》执行后，基层法院出现受理案件数量增加而经费保障水平下降的情况，暴露出一些地方“收支两条线”尚未真正落实，两院经费保障实际上是与上缴国库的诉讼费、罚没款挂钩、“以收定支”。上述问题的存在，妨碍法院、检察院工作的进一步发展，妨碍司法公正，应当引起重视，采取有效措施解决。

二、改进“两官法”实施工作的意见

为有效解决此次跟踪检查“两官法”实施情况当中发现的问题，执法检查组在上一次执法检查报告的基础上，进一步提出以下改进工作的意见：

（一）增强责任意识，推动“两官法”顺利实施

去年全国人大常委会开展“两官法”执法检查时，吴邦国委员长要求要通过执法检查“推动法院、检察院队伍建设，提高法官、检察官的政治、业务、职业道德素质，以维护社会公平正义。同时要督促有关方面帮助基层法院、检察院解决工作生活中的实际困难，确保工作正常开展”，这也是今年跟踪检查的出发点和落脚点。在“两官法”跟踪检查过程中发现的问题，有些是老问题，有些是新问题；有些要由法院、检察院自身努力加以解决，有些需要相关部门的支持和配合。不管是老问题还是新问题，不管是哪个部门的责任，都要从做好党的事业，维护司法公正，促进社会和谐的高度，认真加以解决。要把改进“两官法”实施工作与贯彻中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》结合起来，全面贯彻和落实科学发展观，深刻认识做好法院、检察院工作对提高党的执政能力、巩固党的执政地位、完成党的执政使命的重要性，营造和谐稳定的社会环境和良好的法治环境，促使法院、检察院工作再上新的台阶。

（二）狠抓措施落实，保证“两官法”顺利实施

一是加强队伍建设，全面提高法官、检察官的综合素质。

--要加强思想政治建设，继续深入开展社会主义法治理念教育和实践活动，树立和宣传司法公正、司法为民的先进典型，发挥先进典型的激励、示范作用，增强法官、检察官的法治意识、大局意识和责任意识，完善职业道德规范，确保法官、检察官队伍始终忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律。

--要加强司法业务建设，提高法官、检察官判断事实、适用法律、驾驭庭审、调解纠纷的能力和水平。要规范司法（执法）行为，讲求程序公正与实体公正并重，提高办案质量和效率，认真解决人民群众关心的再审立案以及民商事案件执行当中出现的问题，充分发挥民事诉讼调解优势，减轻诉讼负担，提高司法效率。要在严格职业准入、依照公务员法、法官法、检察官法选拔任用法官、检察官的同时，有计划地合理安排重点岗位、重点环节上重点人员的业务培训，更新知识结构，造就高素质的司法队伍。

--要加强纪律作风建设，树立公正、文明、清廉的司法形象。要加强和改进审判监督和法律监督工作，加强对容易发生徇私枉法、滥用职权、侵犯当事人诉讼权利和实体权利的重点岗位和工作环节的监督制约，坚决杜绝法官、检察官队伍中发生的以权谋私、办关系案、人情案、金钱案等损害司法工作权威和司法队伍形象的违法违纪行为。已经建立的规章制度要真正落实，尚需完善的要抓紧制定或修订。与审判公开、检务公开相适应，有利于加强监督制约的各项规章制度应当向社会公开，提高司法工作的透明度，形成司法体制内的监督与人民群众监督的良性互动。

二是采取多种措施，充实基层和一线办案力量。要抓紧研究确定编制内审判、检察业务人员与司法行政人员的员额比例，做到分类定编、分类管理，切实保证法院、检察院一线办案力量。要研究改进和完善国家统一司法考试制度，提高司法考试的通过率，促使取得法律职业资格的人更多地进入基层法院、检察院。要进一步推行上级法院、检察院用人主要从下级法院、检察院遴选的制度，真正形成加强基层、充实基层、服务基层的政策导向和激励机制。要按照《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》的要求，加强对选调人员的培养和使用，建立和落实对口支援机制，促进东西部人民司法事业的共同发展。要严格执行国家退休制度，不得强行要求未达到退休年龄的法官、检察官提前离岗或者退休。与此同时，要充分发挥法院内部暂未取得法官任职资格、但具有一定司法工作经验的人员的积极性，组织他们专职负责民事纠纷案件司法调解等工作，分担庭审压力。

三是完善并落实经费保障机制。要严格执行“收支两条线”的财政政策，按照收支脱钩、全额保障的原则保障法院、检察院履行职责必需的经费。坚决纠正“以收定支”、“以收抵支”，法院、检察院自己找经费、搞创收、与当事人“同吃、同住、同行”等损害司法公正的做法。要抓紧制定并切实落实基层法院、检察院公用经费保障标准，细化科目，确保办案所需经费。没有制定出标准的要在今年年底以前制定出来，暂时达不到标准的要安排出达到标准的时间表，已经达到标准的要随着法院、检察院工作量的增加和当地经济社会发展的水平而适时调整。中央和省级财政部门要加大检查监督力度，确保公用经费保障标准的落实。要及时解决因诉讼收费制度改革给法院经费保障工作带来的新问题，研究解决目前因降低诉讼收费而形成的经费缺口的相关措施，完善收支脱钩、全额保障的长效机制。

（三）加强协调配合，共同维护法律的权威

全国人大常委会去年的“两官法”执法检查报告就指出，贯彻实施好“两官法”，法院、检察院有责任，政府部门也有责任；中央部门有责任，地方也有责任。在与“两官法”及其配套规定的贯彻实施和完善过程中，有许多需要相关部门的主导、支持与配合。最高人民法院、最高人民检察院要积极会同编制部门、司法行政部门、人事部门、财政部门以及其他相关部门，解决“两官法”实施当中存在的问题，落实全国人大常委会的意见和建议，共同维护法律的权威，维护司法工作的权威。

以上报告，请予审议。