检查《中华人民共和国民族区域自治法》实施情况的报告

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全国人民代表大会常务委员会：

根据全国人大常委会执法检查计划，常委会组织检查组，于今年7月至9月对《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称民族区域自治法）实施情况进行了检查。这是该法颁布实施22年来，由全国人大常委会组织的第一次执法检查。检查的重点是上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展情况和民族区域自治法的配套法规建设情况。总书记和吴邦国委员长对执法检查工作非常重视，专门作了重要指示和批示，王兆国副委员长出席检查组第一次全体会议并作了重要讲话。

6月下旬，检查组听取了国务院21个部委关于法律实施情况的汇报。随后，分成4个小组，分别由司马义·艾买提、何鲁丽、许嘉璐、韩启德副委员长带队，赴内蒙古、宁夏、黑龙江、新疆、青海、甘肃、广西、贵州、云南、西藏、四川11省、区进行实地检查。同时，委托吉林、辽宁、河北、浙江、湖北、湖南、重庆、广东、海南9省、市人大常委会在本行政区进行检查。检查中，听取了各省、区及相关州（盟、市）、县（旗）的工作汇报，还深入实地了解民族地区经济社会发展情况，召开各种座谈会，广泛听取了各方面的意见建议。

此前，为做好检查工作，全国人大民委还组织8个调研组，分别对全国22个人口较少民族的经济社会发展情况进行了调研，并通过发放《情况统计》的方式，征集了全国155个民族自治地方的有关情况和意见建议。

现将检查情况报告如下，请予审议。

一、贯彻实施民族区域自治法取得的主要成就

民族区域自治制度是我国处理和解决民族问题的一项基本政治制度，民族区域自治法是实施这一制度的基本法律，是我国民族工作法制化、规范化的重要保障。自1984年民族区域自治法颁布实施以来，从中央到地方，学习宣传贯彻这部法律，做了大量的工作，取得了很大成就。

（一）少数民族的民主政治权利得到保障

1、少数民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务的权利得到实现。我国55个少数民族中，有44个民族实行了民族区域自治，共建有5个自治区、30个自治州、120个自治县，使少数民族自主管理本地方、本民族内部事务的权利得到保障。155个民族自治地方的自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治民族的少数民族公民担任；民族自治地方的各级党委、人大、政府、政协领导班子及其职能部门，都配有一定数量的民族干部。党和国家十分重视少数民族干部的培养和使用，155个民族自治地方的少数民族干部比例，普遍接近或超过少数民族人口占当地总人口的比例。各少数民族直接参与了国家事务的管理，在历届中共中央委员、全国人大代表、全国政协委员中，少数民族所占比例，都高于少数民族人口占全国总人口的比例。每个民族都有全国人大代表，人口在百万以上的少数民族都有本民族的全国人大常委会委员。目前，我国少数民族干部和各类专业人才总数达到290多万人，成为建设中国特色社会主义事业的骨干力量。

2、少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰得到尊重。我国各民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰，都是在长期的历史发展中形成的，是各民族特点的鲜明体现。尊重少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰，就是对这个民族的尊重。各级国家机关制定政策、采取措施，认真落实相关规定，尊重少数民族的风俗习惯、语言文字和宗教信仰。全国各民族自治地方和散居地区大多制定了清真食品管理办法，保障了清真食品的供应；对一些具有土葬习俗的少数民族，由国家划拨专用土地，建立了公墓，满足了特殊需求；对1855家民族特需用品定点企业，实行了特殊扶持，保证了民族传统用品的供应;依照有关法律与政策规定，注重了少数民族语言文字的保护、使用和发展，尊重、保护了少数民族公民的正常宗教活动。

3、平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固与发展。各级国家机关制定的法律、法规和规章，都较好地体现了民族平等和民族团结的原则。各级政府都把坚持民族平等、促进民族团结当作一项重要任务摆到议事日程，并广泛深入地开展了马克思主义民族观和党的民族政策教育，开展了民族团结进步创建活动，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”的思想日益深入人心。国务院先后召开了4次全国民族团结进步表彰大会，共表彰了2476个民族团结进步模范集体和2518个模范个人，各省、自治区、直辖市也表彰了一大批民族团结进步先进集体和先进个人，为加强民族大团结和树立良好社会风尚起到了促进作用。

（二）民族地区的经济建设实现了快速发展

1、经济实力明显增强。国家通过制定和实施发展战略、发展规划、专项规划，采取加大财政转移支付力度等措施，促进民族地区经济的快速发展。西部大开发战略将大部分民族地区纳入开发范围，6年来，青藏铁路、西气东输、西电东送等70项重点工程陆续建成，累计投入1万多亿元；中央财政对民族地区的转移支付累计达到4044亿元，占全国同期财政转移支付总数的52.6%，有力地拉动了少数民族和民族地区的经济社会发展，增强了民族地区自我发展能力。在扶持人口较少民族发展和实施兴边富民行动中，中央和省级财政都投入大量资金，支持经济建设与社会发展。国家还组织发达地区对口支援民族地区的建设。在国家和发达地区的大力支持下，经过各族人民的艰苦奋斗，民族地区的经济建设快速发展，经济实力明显增强。“十五”期间，绝大多数民族地区的生产总值每年都以两位数的速度增长，高于全国平均发展速度。2005年，民族自治地方生产总值达到15706亿元，比2000年增长74%；地方财政收入达到1026亿元，比2000年增长1.16倍；农村居民人均收入达到2287元，比2000年增长40.7%。

2、基础设施普遍改善。国家采取优先安排项目、提高上级财政投资比重等办法，扶持民族地区加强基础设施建设。通过加快电力建设、实施农网改造等工程，使民族自治地方的大多数乡镇和行政村通了电；通过投资400多亿元（1998年至2004年），加快了民族地区水利基础设施建设步伐；投资30多亿元（2000年至2005年），解决了5个自治区1200多万人的饮水困难问题；通过支持通讯建设，使民族地区的通讯条件普遍得到改善，到2005年底，民族自治地方固定电话用户达3026万户，移动电话用户达3535万户；通过加大公路建设投资，显著改善了民族地区交通条件。近年来国家继续全面推进了民族地区国道主干线、省际公路通道建设，实施了西部通县油路、县乡（镇）公路改造和乡镇客运站等一系列农村交通基础设施建设工程。到2005年底，5个自治区及云、贵、青、川4省公路总里程达到65万公里，高速公路达到7550公里，沥青（水泥）路面近22万公里，民族地区乡镇通公路的比重达到99.7%，行政村通公路比重达到89.1%，有60.8%的乡镇、28.4%的行政村通了沥青（水泥）路。此外，一些民族地区还新建了机场，新修了铁路，形成了立体化的交通网络。

3、生态、环境建设得到重视。民族地区多数地处我国大江大河的上游地区、偏远的沙漠地区和石山区，是国家的重要生态屏障。国家重视民族地区的生态、环境建设，在全国生态环境建设规划和国家各专项规划中，对民族地区给予了重点考虑；在天然林资源保护、退耕还林还草、重点防护林建设等工程中，对民族地区给予了重点支持。截止到2005年底，西部地区累计退耕还林8498万亩，治理水土流失58万平方公里，建设淤地坝11万多座，荒山造林和封山育林1.16亿亩，退耕还牧还草2.9亿亩。随着多项重点工程的实施，民族地区的生态环境有了一定的改善，生态环境恶化趋势开始得到遏制，为国家建设环境友好型社会和实现可持续发展作出了重要贡献。

4、扶贫开发工作成效显著。国家一直把少数民族和民族地区作为扶贫工作的重点，并不断加大扶贫力度，取得了显著成效。1986年首次确定的国家重点扶贫县中，民族地区占总数的42.6%，1994年提高到43.4％，2001年提高到45.1％。新阶段扶贫开发以来，民族地区整村推进扶贫开发的力度进一步加大，仅7个少数民族人口较多的省区（不含西藏）就有41541个贫困村被列入扶持范围。2005年，中央财政向5个自治区和云南、贵州、青海3省投入扶贫资金49.3亿元，比上年增加4.6亿。2006年，国家安排中央预算内投资2亿元，专项用于扶持22个人口较少民族加快发展，此项投资将持续实施至2010年。同时，各级政府还组织社会各方面的力量，开展对各族贫困群众的帮扶活动。“十五”期间,少数民族地区农村贫困人口从2000年底的1687万人,减少到2005年的1170万人,贫困发生率由10.8%下降为6.9%,减少3.9个百分点。

5、对外开放和旅游业发展势头良好。国家鼓励民族地区发挥区位优势和人文优势，扩大对周边国家的开放与合作，发展民族地区旅游业。1992年开始实行沿边开放战略，所确定的13个对外开放城市、241个一类开放口岸、14个边境经济技术合作区，绝大多数在民族地区。此外，还通过实行优惠的边境贸易政策，扩大民族地区生产企业对外经营贸易自主权，鼓励地方优势产品出口，使“十五”期间民族自治地方的进出口贸易总额完成707亿美元，实际利用外资98亿美元；国内旅游收入3500亿元，旅游外汇收入46亿美元。对外开放和发展旅游业，给民族地区带来了资金和项目，带来了先进的管理经验和技术，带来了新的经济增长点。

（三）民族地区社会事业发展取得了长足进步

1、教育事业迅速发展。“十五”期间，中央投入资金230亿元，实施国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程，在内地举办西藏班、新疆班，帮助包括民族地区在内的中西部农村发展基础教育。2005年，中央和地方为实行“两免一补”（免学费、杂费，对贫困的寄宿制学生给予生活补贴）政策安排资金72亿元，使包括民族地区在内的中西部地区农村的3400多万中小学生受益。到2005年底，民族地区实现“两基”的县达到549个，占民族地区县总数的78.54%。2006年春季学期开始，在西部地区实施农村义务教育经费保障机制改革，使包括少数民族学生在内的4880多万农村中小学学生享受免除学杂费政策。在此基础上，从2006年秋季开始，中央财政对22个人口较少民族农村义务教育阶段寄宿生补助生活费，受益学生约10万人。此外，国家采取设立民族院校，举办民族预科班、民族班，在少数民族地区试点招收硕士、博士研究生等办法，帮助民族地区发展高等教育。目前，民族地区已形成从幼儿教育到高等教育的完整体系，少数民族受教育年限显著提高。朝鲜、满、蒙古、哈萨克、锡伯等14个民族的受教育年限高于全国平均水平，55个少数民族都有了本民族的大学生，有些少数民族还有了硕士、博士乃至院士。

2、文化事业成绩斐然。少数民族文化是中华民族灿烂文化宝库中的瑰宝。国家对少数民族文化事业投入专项资金，抢救文化遗产，弘扬优秀传统文化，改善文化设施，发展文学艺术，兴办文体活动。据不完全统计，近年来仅抢救和整理散藏在民间的少数民族古籍就达30万种，并公开出版了其中的5000余部，如蒙古族的《江格尔》、柯尔克孜族的《玛纳斯》和藏族的《格萨尔王传》等。在挖掘、整理和保护的基础上，2005年经我国申报，维吾尔族艺术木卡姆和蒙古族长调民歌，被联合国教科文组织宣布为“人类口头和非物质遗产代表作”。2006年国务院审批公布的第一批国家级非物质文化遗产名录中，少数民族项目约占全部项目的1/3；国家实施的全国万里边疆文化长廊建设工程、广播电视“村村通”工程，取得了显著成效，使民族地区2.4万个行政村、3.7万个50户以上的自然村的农民群众有史以来第一次收听收看到了广播电视，开始通过接受现代化信息来了解外面的世界。维、藏、蒙等少数民族语言广播电视节目译制制作能力和质量大幅提高，大部分民族地区能收听收看到相应的民族语言广播电视节目，基本上实现了每村每月放映一场电影；国家和地方各级政府还经常组织少数民族文体活动，通过举办少数民族传统体育运动会、民族艺术节、少数民族文艺会演等，展示绚丽多彩的民族文化，丰富了各族群众的业余生活，促进了精神文明建设。

3、医疗卫生条件得到改善。国家对民族地区的医疗卫生事业，注重政策倾斜，给予优先安排，使民族地区城镇医疗卫生水平有所提高，农牧区的医疗条件逐步得到改善，少数民族群众看病难问题有所缓解。2004年以来，国家为民族地区的公共卫生体系建设、重点疾病防治、农村合作医疗和发展民族医药等方面投入资金47亿元。新型农村合作医疗试点工作也在民族地区开始启动，目前有348个县成为试点县，占全国试点县总数的24.3%。对民族医药文献整理、民族医药教材出版、民族医院基础设施改造、民族医疗专科建立、民族医药人才培养等，中央和各级政府安排专项资金给予了支持。国家的大力扶持，促进了民族地区医疗卫生事业的发展，保障了各族人民的生命健康，使少数民族人口的预期寿命显著提高，其中有13个少数民族高于全国71.4岁的平均水平。

4、社会保障事业稳步推进。国家注重帮助民族地区加快社会保障体系建设，逐步建立和完善养老、失业、医疗、工伤、生育保险制度。中央财政对民族地区基本养老保险基金给予补助，2005年对5个自治区的补助达44.29亿元，比2004年增加1.7亿元，参保人数逐年增加。同时，农牧区最低生活保障制度也开始建立。

（四）配套法规建设取得重要进展

制定配套法规是贯彻落实民族区域自治法的重要环节。民族区域自治法颁布实施以来，配套法规的制定工作逐年得到加强。特别是2005年国务院《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称若干规定）的颁布施行，标志着配套法规建设取得重要进展。到目前，已出台部颁规章3件；自治条例135个，单行条例447个，变通或补充规定75件；四川等12个辖有民族自治地方的省市先后制定了配套的地方性法规，湖南、云南、海南、贵州、甘肃及时修订了实施民族区域自治法办法。配套法规的不断健全，有效地促进了民族区域自治法的深入贯彻实施。检查情况表明，民族区域自治法的贯彻实施，维护了国家统一和各民族团结，保障了少数民族的各项合法权益，促进了民族地区经济社会发展，巩固和发展了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，为实现民族地区的繁荣和发展提供了法律保障。目前，民族地区政治稳定、经济发展、社会进步、民族团结、边境巩固、人民生活显著改善，民族团结进步事业取得了举世瞩目的成就。这是在党的坚强领导下全国各族人民共同团结奋斗的重大成果，是党的民族政策和民族工作的巨大成功。

二、民族区域自治法贯彻实施面临的困难及存在的问题

检查中看到，纵向考察，我国民族地区发展迅速、变化巨大、成就辉煌，但横向比较，差距仍然很大。由于发展起步晚、起点低，自我发展能力弱，民族地区还面临着不少的困难。同时民族区域自治法的贯彻实施也存在一些问题。主要是：

（一）困难方面

1、经济发展仍然滞后。改革开放以来，民族地区经济虽然持续增长，但经济发展滞后的局面还没有从根本上得到改观。主要表现为，经济总量小，经济结构比较单一，特色经济尚未形成规模，缺乏骨干企业和龙头企业的支撑，基础设施薄弱，生态环境脆弱。2005年，民族自治地方生产总值仅为全国生产总值的8.6％，人均生产总值只相当于全国东部地区人均水平的35.8％。经济发展滞后，直接导致了民族地区财政自给率低，财政支撑经济建设、调控经济运行的力度不足，保吃饭与保建设的矛盾十分突出。由于财力不足，农牧区“行路难、用电难、饮水难”等问题仍然大量存在。截止到2005年底，5个自治区及云、贵、青、川4省还有约1.6万个行政村不通公路；新疆、云南、广西、甘肃和内蒙古，还有600多个乡镇不通电，涉及人口160多万；不少地区人畜饮水十分困难，如宁夏，目前全区还有223万人饮水不安全，其中77万人严重缺水。基础设施薄弱和生态环境脆弱，已成为长期制约加快发展的“瓶颈”。

2、扶贫攻坚任务艰巨。由于历史、自然、社会等方面原因，民族地区贫困问题一直十分突出，不但贫困面大，贫困程度深，而且返贫率高。截止到2005年底，全国民族地区农牧区绝对贫困人口仍有1170.4万，占全国农村绝对贫困人口的49.5%，比上年增加1.8个百分点，其中青海省贫困人口达75.8万，占全省农牧民总人口的21.4％;西藏自治区贫困人口达43.6万，占全区农牧民总人口的19.5％;云南怒江傈僳族自治州的几个人口较少民族几乎都处于整体贫困状态，贫困人口均占到本民族人口的90％以上；新疆南疆和宁夏固原不但长期处于贫困状态，而且人畜饮水问题一直没有完全解决；“十五”期间，青海省的返贫率为13%，贵州省的返贫率为10%，内蒙古自治区的返贫率为15%以上。解决民族地区的贫困问题，任务十分艰巨。

3、发展教育困难很多。民族地区教育经费不足、设施简陋、师资缺乏、“两基”欠账多和“两免一补”中的“一补”政策不到位等情况较为普遍。在贫困山区，由于经费短缺，办学条件更为简陋，不仅危房多、破房多，甚至还存在“草棚学校”、“山洞学校”。民族地区的许多乡镇学校，由于工资待遇低，生活条件差，教师外流严重，影响了教师队伍的数量和质量。到2005年底，全国699个民族地区县中，还有150个县“两基”不达标。而已实现“两基”攻坚目标的民族地区，许多是通过贷款和借债来完成的。例如，新疆“两基”欠债13亿元，内蒙古欠债6.8亿元，贵州欠债13.12亿元。教育资金短缺、师资力量不足、教学设备简陋，已成为民族地区教育事业发展的重大制约因素。

4、医疗卫生基础脆弱。近年来，尽管民族地区医疗卫生条件有了很大改善，但与全国相比，还处于较低水平，特别是许多边远山区和牧区，医务人员严重不足，医疗设备十分短缺，“看病难”问题仍然突出。如西藏全区乡级卫生院平均缺员69.29％。四川阿坝州有13所卫生院每院只有1名医务人员，该州松藩县有5个乡卫生院均没有医务人员，仅靠村里的“土郎中”来维持。青海省牧区医务人员严重缺乏，人均服务面积达33平方公里，是全国平均水平的13倍，卫生服务成本也高于内地8-10倍。四川民族地区乡镇卫生院，危房面积占31.67％，拥有B超的卫生院仅占19.89％，而且多数陈旧老化，超过了规定使用年限。广西90%的行政村卫生室达不到国家标准。一些开始实行新型合作医疗的民族地区，群众看病负担虽然有所缓解，但普遍反映医疗报销限制较多，报销比例偏低，特困户就医的困难更大。

5、社会保障惠及面窄。社会救助和社会保障制度虽然已在民族地区开始启动，但总体上仍然是惠及面窄、保障有限。全国155个民族自治地方的699个县中，尚未建立农村低保制度的还有323个县，占总数的46.2%，这些县至今仍实行传统的社会救济办法，救助力度十分有限。用十六届六中全会所提出的建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的社会保障体系的标准来衡量，民族地区建立和完善社会救助和社会保障制度的任务还很艰巨。

6、维护稳定任务繁重。我国的民族关系总体上是融洽的，社会是和谐的，但在市场经济条件下，因经济利益调整引起的矛盾增多，不尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰所引发的事件也有发生，影响民族团结的因素依然存在。特别值得警惕的是，民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力的渗透、破坏活动时有发生，对此，各族干部群众进行了坚决的斗争，但今后“反渗透、反颠覆、反分裂”的任务仍然繁重。

（二）问题方面

1、配套资金减免规定落实不到位。民族区域自治法第56条第2款规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。”但近年来，上级有关部门在民族地区安排基础设施建设项目投资计划时，除高速公路全部由中央和省级财政承担外，其他项目，一般都要求本地财政配套。由于民族地区绝大部分财政自给率很低，只能保“吃饭”，根本无力配套，使民族地区的建设项目往往得不到及时安排。

2、财政转移支付力度小、不规范。民族区域自治法第62条规定：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。”目前，上级财政对民族地区转移支付虽有较大增长，但仍不能满足民族地区支出需求，部分专项转移支付资金存在内容交叉、分配过程不够透明、资金下达不够及时等问题。各地普遍要求加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付。

3、资源开发补偿规定不落实。民族区域自治法第65条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”检查情况表明，这一规定未能得到很好执行。在新疆、四川、内蒙古等地资源开发中，民族地区输出天然气、煤炭等自然资源，得到的利益补偿不但数量少，而且不规范。以新疆为例，1993年原油资源税是12-14元/吨，当时的油价是478元/吨，现在早已涨到3800元/吨，但原油资源税仍然维持原标准；天然气资源补偿费率多年来也一直维持在1%。一些内地大型企业集团在四川、内蒙古等民族地区开发自然资源，不仅把税收缴到总部所在的发达地区，而且不注重发挥带动地方经济社会发展的作用，当地群众得到的实惠不多，就业得不到照顾。对这种资源开发在民族地区，耕地占用、环境污染、地质灾害、移民安置后的扶持都由民族地区承担，而所得补偿却很少的做法，民族地区干部群众反映强烈。

4、生态建设和环境保护补偿不到位。民族区域自治法第66条规定：“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。”但这一规定目前还没有落实到位。生态建设和环境保护补偿政策不完善，机制不健全，补偿标准低，适用范围小，造成项目区财政收入减少，群众生活艰难。大量失地的生态移民、库区移民，由于没能得到应有的补偿和合理的安置，又重新返回到贫困行列。同时这一做法也不利于巩固生态建设和环境保护已取得的成果。

5、配套法规建设需要加快进度。民族区域自治法第73条规定：“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”从检查的情况看，这一规定落实不到位，突出表现在两个方面，一是绝大多数的国务院相关部门至今没有制定配套规章、措施和办法；二是5个自治区的自治条例一直没有出台。这两方面的配套立法工作进展缓慢，不但影响了整个配套法规建设进程，更直接影响了民族区域自治法和国务院若干规定的深入贯彻实施。

6、有些部门对民族地区的实际情况考虑不够。民族区域自治法第54条规定：“上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应当适合民族自治地方的实际情况。”各地反映，有些部门在制定、执行政策时对民族地区的实际情况考虑不够。比如，在安排“整村推进”扶贫工程资金时，没有考虑到内地与民族地区的差异，在标准上搞“一刀切”；在决定全国合并小学教学点时，没有考虑到民族地区的特殊性，导致一些牧区的适龄儿童上学要跑上百公里，造成新的上学难；在录用公务员尤其是司法人员工作中，实行准入标准“一刀切”，致使一些民族地区公务员补充困难、司法人员不足的矛盾更加突出；在民族医院制剂审批和管理中，没有考虑其特殊性，存在审批内容过多，程序过于复杂，审批费用偏高等现象，致使一些民族医院制剂尚未得到药监部门的审批文号，受到限制使用。

三、检查组的几点建议

为了深入贯彻落实中央民族工作会议精神和党的十六届六中全会精神，促进我国民族地区经济社会全面、协调、可持续发展，加快全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程，结合民族地区普遍反映的困难和问题，对进一步贯彻实施好民族区域自治法，提出以下建议：

（一）进一步加强学习、提高认识，增强贯彻民族区域自治法的责任感和自觉性

民族区域自治法是各族干部群众、各级国家机关和各个单位都要遵循的准则。党的十六届六中全会作出的关于构建和谐社会的战略部署，对进一步坚持完善民族区域自治制度、深入贯彻实施民族区域自治法，加快民族地区经济社会发展，提出了新的更高的要求。在构建社会主义和谐社会的进程中，贯彻实施好民族区域自治法，对国家稳定、民族繁荣、社会和谐具有重大意义。各级民族自治地方的上级国家机关，特别是制定政策的有关职能部门，要进一步加强学习，切实掌握党的民族政策，熟悉相关法律规定，加强调查研究，深入了解民族地区的实情，强化依法履行职责意识，进一步提高搞好民族工作的自觉性。同时，要结合本次执法检查反映出来的困难和问题，对本部门已有的相关政策规定进行一次认真清理，凡与中央精神和法律规定不一致的，要尽快加以调整，以维护社会主义民族法制的统一与权威，切实把民族区域自治法和国务院的若干规定落到实处。

（二）加大扶持力度、完善扶持措施，进一步促进民族地区的经济发展

科学发展是解决现阶段我国民族问题的根本途径。深入贯彻实施民族区域自治法，最根本的就是要帮助民族地区加快发展。针对检查中反映的困难和问题，民族自治地方的上级国家机关应进一步履行帮扶职责，整合帮扶资源，加大扶持力度，使全国各族人民共享改革开放和社会主义现代化建设成果。

——要采取切实措施，帮助民族地区加快产业结构调整，发展特色经济，培植优势产业和龙头企业，搞好资源开发利用和生态建设，最大限度地将资源优势转化为经济优势。

——要将基础设施建设的项目和资金进一步向民族地区倾斜，并切实落实配套资金的减免政策，以加快民族地区交通、水利、电力、通讯等建设，尽快解决农牧区群众“行路难”、“用水难”、“通讯难”等问题，不断增强民族地区的发展后劲。

——要进一步加大对民族地区的财政转移支付力度，提高一般性转移支付比重，并加强财政转移支付工作的规范化、法制化建设。为更好地帮助民族地区解决财力上的困难，要在进一步完善专项转移支付资金管理办法的同时，将各自治区、自治州、自治县都统一纳入中央对民族地区转移支付范围。

——要尽快建立资源开发和生态保护补偿机制，按照谁开发谁补偿、谁受益谁补偿的原则，明确补偿范围、标准和程序，落实补偿政策，提高现有补偿标准，以切实维护对国家生态环境保护和资源开发作出贡献的民族地区的利益；在民族地区开发资源的大型企业，要切实做到带动当地发展，促进当地就业，为当地群众生产生活提供帮助。同时，要进一步重视民族地区生态环境保护建设，加大天然林保护、防沙治沙、退耕还林还草、重点防护林等生态工程的投入力度，不断改善民族地区的生态环境。国家有关部门要在调查研究的基础上，就民族地区资源开发中的问题，包括资源补偿税的征收使用、生态环境补偿费的标准和如何保护当地利益等问题作出具体规定。

——要进一步采取更加有效措施，加大对民族地区扶贫攻坚的扶持力度。要在落实原有扶贫政策措施的基础上，通过中央和地方的共同努力，针对不同类型的贫困状况，采取特殊措施，集中力量，整合资金，加大力度，系统改造，争取在短期内取得有效突破；要在少数民族贫困地区抓紧施行最低生活保障制度，对人均收入达不到低保标准的，由国家财政予以补足；对目前仍属贫困并且还没有完全解决饮水问题的新疆南疆、宁夏固原等地区，根据实际需要由中央财政拨付专项资金，在通过采取引水、打井等措施，帮助解决饮水问题的同时，加大扶持力度，促进发展，尽快实现脱贫。

——要召开专门会议总结、研究、部署对口支援工作，提出对口支援任务，明确对口支援职责，规范对口支援办法，建立长期稳定的帮扶机制，进一步加大对口支援力度。明确由国家发改委、国家民委和国务院扶贫办作为协调部门，具体负责做好组织、协调、督促、落实等工作，以确保对口支援工作取得扎扎实实的成效。

（三）坚持以人为本、促进民族和谐，进一步加快民族地区的社会发展

以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，是构建社会主义和谐社会的基本要求，也是促进民族地区社会发展的根本途径。促进民族地区的社会发展，要将各项优惠政策和资金投入进一步向农牧区的教育、卫生、文化、社会保障等公共服务倾斜，加大扶持力度。

——要在进一步加强基础教育和职业教育的同时，切实加强双语教育，注重培养双语教师，努力改善办学条件。全面落实义务教育法和国务院有关规定，推进免费义务教育的实施，妥善解决民族地区“普九”欠账问题。针对目前“一补”政策不到位、补贴标准偏低、县级财政又无力承担所需资金的情况，将“一补”经费由国家和省级财政各承担一半，并力争在党的十七大之前全面实施农村义务教育经费保障机制改革，使民族地区的各族群众都能切实受到良好的教育，以提高少数民族的整体素质。

——要进一步加强基层卫生设施建设，培养和配备必需的医务人员，扶持民族医药的发展，力争在三年内基本建立农牧区的新型农村合作医疗制度，切实解决“看病难”问题，使民族地区的各族群众都能切实享受良好的预防保健和基本医疗服务。

——要针对“生活难”问题，注重建立农牧区的社会保障制度，尤其要抓紧建立以最低生活保障和医疗救助为主要内容的社会救助制度，保障人民群众的基本生活。为有效解决民族地区大中专毕业生就业问题，有关地方政府以采取经费补贴的方式，为待业、失业的少数民族大中专毕业生的就业安置提供帮助；有关机关、事业单位在招收录用人员时，对少数民族大中专毕业生适当放宽标准，特别是在考试录用中，适当降低录取条件；对毕业后3年以上找不到工作的大中专毕业生，在登记失业的基础上给予社会救济。

——要进一步加快民族文化事业和广播影视事业的发展步伐，切实注重挖掘、保护、发展民族传统文化，不断繁荣文化事业，尽快实现村村通广播电视和农村电影放映工程的目标。为满足少数民族文化生活的需要，有效防范外来文化的非法传播和渗透，切实维护国家文化安全，建议国家设立专项资金，用于补助少数民族语言广播电视节目翻译和文字出版工作；由文化、宣传等部门根据需要统一购买一些少数民族语言文字出版物和便携式收音机，赠给民族地区的图书馆、文化站和少数民族群众使用；继续重视民族语言翻译工作，使用民族语言的民族自治地方要为相关会议、文件提供翻译；进一步加强少数民族语言文字的标准化、信息化、规范化工作。

（四）切实加强配套法规建设，为民族地区经济社会发展提供完备的法律保障

加快配套法规建设，对于推动民族区域自治法的深入贯彻实施，进一步坚持和完善民族区域自治制度，促进民族地区加快经济社会发展，具有重要意义。目前，除抓紧制定或完善有关省市的地方性配套法规和有关自治州、自治县的自治条例外，应重点做好两方面的工作：一要尽快地制定国务院有关部门的配套规章；二要抓紧制定各自治区的自治条例。有关部门的配套规章关系中央民族工作会议精神的贯彻落实，关系民族区域自治法和国务院若干规定的贯彻实施，建议国务院协调有关部委尽快抓紧制定。国务院有关部委在制定本部门规章时，应根据中央要求和法律法规的规定，一并系统考虑本次执法检查中民族地区所反映的困难和问题。各民族自治区的自治条例，是配套法规的重要组成部分，也是体现民族区域自治的重要标志。在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，无论是坚持依法治区，还是维护对外形象，都应尽快制定各自治区的自治条例。中央民族工作会议对抓紧制定自治条例提出了明确要求，各自治区应抓紧做好自治条例的制定工作。对这项工作，全国人大和国务院有关部门应给予大力支持，并做好协调工作。

（五）不断加强民族团结教育，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系

各级国家机关应把民族团结教育纳入经常性工作之中，采取各种行之有效的方式，向广大干部群众宣传马克思主义民族理论和党的民族政策，向全社会宣传民族区域自治法。要牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，广泛开展民族团结进步活动，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，使各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展。各级国家机关要增强大局意识和协调能力，及时、妥善地处理好影响民族关系的问题。要切实注重思想道德建设，在各族群众中深入开展“八荣八耻”教育，通过大力倡导社会主义荣辱观，倡导科学和文明生活方式，强化道德自律、提高文明水平。要紧密依靠各族干部群众，坚决维护国家统一和民族团结，坚决打击各种分裂破坏活动。要采取切实措施，有效抵御和防范国内外敌对势力利用民族宗教问题进行的渗透和破坏。

（六）加强监督检查，确保民族区域自治法各项规定落到实处

中央民族工作会议明确提出，要经常检查民族区域自治法贯彻执行的情况，有针对性地研究和解决存在的问题。建议各级人大常委会按照中央民族工作会议的要求，经常性地检查民族区域自治法的贯彻实施情况，对监督检查中发现的各种问题，督促有关部门及时加以整改。建议今后全国人大常委会每五年对民族区域自治法进行一次执法检查。建议国务院和地方各级政府定期听取所属职能部门贯彻实施民族区域自治法和国务院若干规定情况的工作汇报，对所属民族工作部门，要在人员编制和工作条件方面给予大力支持，增加相应工作经费，强化工作手段，使他们在推进民族区域自治法的贯彻实施中能更好地发挥职能部门的作用。