检查《中华人民共和国劳动法》实施情况的报告

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全国人民代表大会常务委员会：

根据全国人大常委会执法检查计划，常委会组成执法检查组，以签订和执行劳动合同、落实和完善最低工资制度、解决拖欠工资问题和实施社会保险制度等劳动者权益保障内容为重点，从今年9月开始对《中华人民共和国劳动法》（以下简称劳动法）的贯彻实施情况进行了检查。检查组听取了劳动保障部、高法院、全国总工会等14个部门和单位的工作汇报和情况介绍，由李铁映、顾秀莲副委员长和我分别带队，赴北京、上海、广东、湖南、重庆、浙江、福建等7省市进行检查，并委托天津、江苏、山东、湖北、广西、四川、云南、甘肃、新疆等9省区市人大常委会对本地实施劳动法情况进行了检查。在7省市，检查组听取了当地政府及劳动保障部门、法院、工会等单位的情况介绍，深入28个市区，抽查了105家不同类型的企业，召开了94次有职工、进城务工人员、工会代表、企业负责人、基层执法人员、专家学者参加的座谈会，旁听了5场劳动争议案件的仲裁审理，考察了部分社区和劳动保障举报中心、就业服务中心等机构，查看了进城务工人员宿舍等生活设施，走访了职工家庭，举办了7场劳动法制讲座。检查组还分别召开了劳动法学专家学者及部分省市劳动保障部门、工会负责同志参加的座谈会，随机抽取了全国40个城市的2150家企业，发放并回收了3．1万份调查问卷。现将检查情况报告如下，请予审议。

一、成效

劳动法自1995年1月1日实施以来，各级人大、政府及其劳动保障等部门、法院、工会和妇联等组织认真履行职责，做了大量工作，劳动法实施情况总体上是好的。就业形势基本平稳，劳动者合法权益基本得到保障，劳动关系基本和谐稳定，与社会主义市场经济体制相适应的劳动保障法律制度基本确立。

（一）制定配套法规规章，法制观念不断增强。国务院制定和公布了《劳动保障监察条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等7件行政法规；劳动保障部等部门先后制定了50多件部门规章。最高人民法院制定了有关司法解释。地方还出台了一系列法规和政府规章。各地开展劳动法宣传月（周）、劳动者维权咨询等活动，加强劳动保障法制宣传教育。政府依法行政、企业依法经营、劳动者依法维权意识逐步增强。

（二）实施积极的就业政策，就业工作成效显著。国家高度重视就业工作，将增加就业岗位和控制失业率作为宏观调控的主要目标之一，纳入国民经济和社会发展计划。坚持“劳动者自主就业，市场调节就业，政府促进就业”的方针，培育和发展劳动力市场，加强职业培训，完善和落实各种就业扶持政策。从1995年到2004年，城镇从业人员由1．9亿人增加到2．65亿人；进城务工人员达到1亿人，跨省就业的约6000万人；近三年新增城镇就业岗位2600万个；城镇登记失业率控制在4．3％以内。1998年至2004年，共有1900多万国有企业下岗职工实现了再就业。

（三）深化劳动用工制度改革，新型劳动关系初步确立。劳动法的颁布实施，推动和深化了劳动用工制度改革，推行了与社会主义市场经济体制相适应的劳动合同制度、集体协商和集体合同制度，在国家、省和地市普遍建立了由劳动保障部门、工会、企业代表组织共同参加的劳动关系三方协调机制。从检查情况看，城镇国有、集体及外商投资企业的劳动合同签订率达到85％左右。据全国总工会提供的数据，到2004年底，全国共签订企业集体合同63万份，区域性、行业性集体合同14万份，涉及企业215万户，覆盖职工1．1亿多人。

（四）依法规范工资分配，劳动报酬逐步提高。根据劳动法的规定，各地普遍建立了最低工资保障制度，公布了月最低工资标准和最低小时工资标准。到2004年底，全国有33．9万个用人单位建立了工资集体协商制度。近年来，各地加大了清理拖欠进城务工人员工资的力度，有16个省区市建立了工资支付保障制度，14个省区市建立了工资支付监控制度。建筑行业2003年以前发生的工资拖欠问题得到了较好的解决。劳动者工资水平在经济发展的基础上逐步提高，全国企业职工年平均工资从1995年的5345元提高到2004年的15559元，扣除物价上涨因素，实际增长了1．53倍。

（五）社会保险体系初步建立，覆盖范围逐步扩大。国务院及其有关部门出台了关于建立城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的法规和规章。到今年9月底，上述五大险种的参保人数分别达到1．71亿人、1．33亿人、1．05亿人、7810万人和5085万人，与劳动法实施前的1994年相比，参保人数分别增长0．63倍、32．2倍、0．33倍、3．3倍、4．5倍。1998年以来，全面实施“两个确保”，按时足额发放国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员基本养老金，支持了国企改革。2001年以来，国务院在东北三省开展了完善城镇社会保障体系的试点，为深化改革积累了经验。

（六）建立劳动保障监察和劳动争议处理制度，维护劳动者合法权益。劳动法实施以来，全国有96％的省市县建立了劳动保障监察机构，初步形成了三级监察执法组织网络，10年共检查用人单位760万户，查处违法案件160万件。建立企业劳动争议调解委员会19．5万个，区域性、行业性劳动争议调解组织8500个，2004年共受理劳动争议案件24万多件，调解成功率达60％。建立省市县三级劳动争议仲裁委员会3138个，10年共立案受理劳动争议案件132万件，涉及劳动者443万人，结案率达到90％；在2004年处理的各类劳动争议案件中，有69．3％通过仲裁程序解决，其中，劳动者胜诉或部分胜诉的占80％以上。1995年1月至2005年7月，各级人民法院审理劳动争议一审案件85．6万件。在经济体制转型、劳动纠纷多发时期，劳动保障监察、劳动争议处理工作对保护劳动者合法权益、维护社会稳定，发挥了重要作用。

二、问题

从检查情况看，贯彻实施劳动法还存在许多问题，特别是在建筑、轻工、服装、餐饮服务等劳动密集型行业，中小型非公有企业和个体经济组织，侵害劳动者合法权益的现象比较普遍，有的问题还相当严重。

（一）劳动合同签订率低、期限短、内容不规范。从检查情况看，中小型非公有制企业劳动合同签订率不到20％，个体经济组织的签订率更低。一些用人单位为规避法定义务，不愿与劳动者签订长期合同。大部分劳动合同期限在1年以内，劳动合同短期化倾向明显。有的用人单位滥用劳动合同试用期，试用期过后就不续用，以此盘剥劳动者，特别是进城务工人员。许多劳动合同虽然有劳动报酬的条款，但没有写明具体数额，有的仅规定劳动者的义务和用人单位的权利，有的甚至规定“生老病死都与企业无关”、“发生事故企业不负任何责任”等违法条款。有些用人单位签订劳动合同不与劳动者协商，甚至让劳动者在空白合同上签字。

（二）最低工资保障制度没有得到全面执行，拖欠工资现象仍时有发生，工资正常增长机制尚未形成。一些企业劳动者工资低于当地最低工资标准。据2005年4月的抽样调查显示，12．7％的职工工资低于当地最低工资标准。一些企业随意调高劳动定额、降低计件单价，工人在8小时工作时间内根本无法完成定额任务，变相违反最低工资规定。个别地方最低工资标准偏低，不能保障劳动者的基本生活。有些地方克扣和拖欠劳动者工资的问题仍然严重。2004年全国劳动保障监察部门查处的各类案件中，克扣和拖欠工资的占41％。另据检查组问卷调查，在近一年中，有7．8％的员工被拖欠过工资，工资平均被拖欠3．2个月，人均被拖欠金额2184元；问题严重的省有16．1％的职工被拖欠过工资。一些国有困难企业拖欠职工工资问题仍未得到根本解决。建筑企业和劳动密集型加工制造、餐饮服务企业拖欠职工工资问题还很突出，有的企业前清后欠，有的企业主甚至把欠薪当作谋利手段，拖欠后恶意逃匿。沿海地区某市反映，仅2004年5月至今年10月，该市劳动部门处理的欠薪逃匿案件多达156起。拖欠工资特别是欠薪逃匿引发的群体事件呈上升趋势，严重影响社会稳定。不少企业没有根据企业效益和当地政府公布的工资指导线提高职工工资，甚至有些效益好的企业也把最低工资作为工资支付标准，加之多数中小型非公有制企业没有建立工会，职工很难与企业进行工资集体协商，致使劳动者特别是进城务工人员工资增长缓慢，难以分享企业效益增长的成果。

（三）超时加班现象比较普遍，劳动条件差。相当一部分企业违反劳动法规定，要求劳动者超时加班，并且不付加班工资，特别是一些生产季节性强、突击任务多的企业，劳动者每日工作长达十几个小时；有的企业将“四班三运转”改为“三班三运转”，劳动者很少有正常休息日。一些企业设备陈旧、作业环境差，劳动者直接受粉尘、噪音、高温甚至有毒有害气体的危害，工伤事故经常发生，职业病危害严重。一些企业不执行对女职工和未成年工特殊劳动保护的法律规定，不少女职工在孕、产、哺乳期被企业解雇或者不发工资。

（四）社会保险覆盖面窄、统筹层次低，欠缴保险费现象严重。目前各项社会保险的参保人群主要是国有、集体单位职工，大量非公有制企业和个体经济组织的劳动者没有参保，大多数进城务工人员也难以按现行制度参保。多数地方的社会保险基金实行地市级甚至县级统筹，难以有效发挥互济功能，也造成目前养老保险关系难以异地转移，进城务工人员参保积极性不高。一些用人单位欠缴社会保险费，或采取瞒报工资总额和职工人数的方式少缴社会保险费。

（五）劳动保障监察力度不足，劳动争议处理周期长、效率低。劳动保障监察部门力量不足，手段软弱，对违法行为查处不力。许多地方仅能对投诉举报的案件进行查处，没有建立有效地防范机制；对已经查处的案件惩处力度不够，达不到震慑违法用人单位的目的。各地普遍反映，目前实行的“一调一裁两审”制度，如果走完全部程序的期限，需要一年以上。劳动争议不能得到及时解决，直接影响了劳动者合法权益的保护，有的还引发了一些群体纠纷、集体上访事件。

上述问题的存在，主要是在市场主体多元化、用工形式多样化、劳动关系复杂化的新形势下，有些地方和部门对贯彻实施劳动法认识不到位、工作不适应，以及法律法规不完善。有些地方和部门领导不能正确认识维护劳动者权益与发展经济的关系，甚至把牺牲劳动者权益作为招商引资的优惠条件。还有一些地方对劳动保障执法设置障碍，规定不得到“重点保护企业”执法，劳动保障行政处罚必须经过“优化办”、“软环境办”批准等。有的执法司法人员在执法过程中对劳动者比较冷漠，没有正确履行保护劳动者合法权益的职责。有关部门对新形势下的劳动保障工作面临的矛盾和问题缺乏深入研究和必要的对策措施，有些制度、措施和工作方式不适应市场经济体制下新型劳动关系的需要，基础工作比较薄弱，对规模以下企业、个体经济组织的劳动用工、劳动合同、工资分配，对各类劳动者特别是进城务工人员的就业方式、劳动报酬和社会保险等基本情况底数不清。现行法律法规也不够完善，有些规定滞后于当前经济社会发展的实践。

三、建议

为进一步贯彻实施劳动法，切实维护劳动者合法权益，检查组提出以下建议：

（一）进一步提高认识，深入贯彻劳动法及保护劳动者的法律法规。各级政府及其有关部门、司法机关要从贯彻“三个代表”重要思想和十六大精神，落实科学发展观、构建和谐社会的高度，坚持执政为民，切实提高对保护劳动者重要性的认识。要根据当前实施劳动法存在的问题，有针对性地加强劳动法的宣传教育，正确处理实施劳动法与发展经济的关系，正确处理维护劳动者权益与保护投资者积极性的关系，正确处理严格执法与优化投资环境的关系。要引导用人单位增强社会责任感，遵守劳动法律法规；引导广大劳动者掌握劳动法知识，提高依法维护自身权益的能力。政府及其有关部门、司法机关要增强执法能力，加大执法力度，怀着对劳动人民的深厚感情，切实保护劳动者合法权益。

（二）大力推行积极就业政策，千方百计扩大就业。就业是民生之本、安国之策，解决好就业问题，关系到劳动者基本权利的实现，关系到社会经济持续健康发展，关系到国家长治久安和人民安居乐业。在我国工业化、城市化、经济结构调整进程中，就业压力将长期存在。各级政府都要始终把促进就业作为一项重要工作，长抓不懈。要从实际出发多渠道开发就业岗位，鼓励自主创业，完善促进就业和再就业的优惠政策，加大对困难群体再就业的扶持力度。按照党的十六届五中全会要求，逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，统筹城乡劳动者就业。要加快建立政府扶助、社会参与的职业技能培训机制，积极创造条件开展创业培训，不断提高劳动者素质，适应技术进步、产业升级和经济发展的需要。

（三）全面推行劳动合同制度，促进劳动关系和谐稳定。劳动合同是确立劳动关系、明确双方权利义务的法律依据。要把签订劳动合同作为维护劳动者权益的一项重要基础性工作来抓。要在全国范围内推行以签订劳动合同为基础的劳动用工登记制度。明确用人单位是签订劳动合同的责任主体，不签订劳动合同就是违法行为。建议国务院在2006年开展一次劳动合同制度实施情况的检查，摸清底数，采取有效措施，用三年时间实现各类企业与劳动者依法签订劳动合同。积极扩大集体合同覆盖面。同时，有关部门要制定和完善适用于不同行业的劳动合同示范文本，明确用人单位对劳动条件、劳动内容、工资报酬、职业危害的告知等法定义务，指导用人单位与劳动者签订内容规范的劳动合同。加强研究劳务派遣用工等新情况，及时出台规范措施。

（四）严格执行最低工资保障制度，切实解决工资拖欠问题。目前各地都普遍制定了最低工资标准，关键在于落实。各级政府和有关部门要明确责任，加大执法力度，督促企业严格执行，严厉查处拒不执行最低工资规定的用人单位。同时，根据当地经济社会发展水平，适时调整最低工资标准。推行工资集体协商制度，建立工资正常增长机制，督促企业在效益增长的同时提高劳动者工资。劳动保障部门要加强对劳动定额标准的管理，指导有关行业协会制定本行业的劳动定额标准，督促企业合理确定劳动定额和计件工资标准，严肃查处迫使劳动者超时加班、违反最低工资标准、不依法支付加班工资等侵害劳动者权益的违法行为。

国务院和有关部门要总结近年来清理拖欠工资的经验，加强部门协调，在2007年底前基本解决工资历史拖欠问题。同时，要研究制定从根本上预防和解决拖欠工资问题的有效制度。要监控用人单位工资发放情况，及时发现和查处拖欠工资的违法行为，依法加大对欠薪单位的惩处力度，针对有些行业的用工特点，建立工资支付保障制度。

（五）加快社会保障制度建设，抓紧解决进城务工人员参保问题。要以制度创新为重点，完善社会保险制度。进城务工人员已成为产业工人的重要组成部分，是城市建设的主力军。要在统一社保制度的前提下，针对他们的特点，确定其参加社会保险的缴费水平和相应的保障待遇，提高他们的参保积极性。同时，要强化企业参保义务，着力解决中小型非公有制企业、个体经济组织参保率低的问题，扩大各项社会保险覆盖面；提高社会保险资金的统筹层次，逐步研究解决养老保险关系异地转移；加大各项社会保险费的征缴力度，打击不缴或欠缴社会保险费的违法行为。此外，对检查中大家反映比较强烈的问题，如行政事业单位和企业退休人员养老金差距过大，医药卫生体制改革不配套，职工看病难、个人医疗费负担重，以意外伤害保险取代工伤社会保险等问题，建议有关部门认真研究解决。

（六）强化劳动保障监察，完善劳动争议处理制度。劳动保障监察是切实维护劳动者合法权益、纠正各种违法行为的重要手段。劳动保障部门要建立和完善日常监察制度，定期对用人单位遵守劳动保障法律法规情况进行检查。各地要对限制劳动保障监察的做法进行一次清理。对拒不执行劳动保障监察决定的用人单位，工商部门一律不得通过年检。有关部门要加大职业卫生监督，督促用人单位改善劳动条件，严格遵守国家对工时、女职工和未成年工保护的有关规定。

要加大劳动争议处理工作力度，建立区域性、行业性劳动争议调解组织，探索在非公有制企业开展调解工作的新途径和新形式。完善劳动争议处理机制，缩短争议处理时间。

加强劳动保障监察、仲裁队伍建设，健全机构，充实力量，强化手段，保证经费，提高执法人员的素质。要增进各部门、单位之间的协调配合，工会、妇联等社会团体要在完善职工维权机制方面发挥更大作用。

（七）抓紧制定有关法律，加快劳动法制建设。要根据劳动用工和社会保险制度发展的需要，加快制订劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律，修改完善劳动法。研究在刑法等相关法律中，增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款。完善相关法律法规，以适应在新形势下更好地保护劳动者合法权益的要求。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

尊重劳动，保护劳动者，解放和发展社会生产力，是我国社会主义现代化建设的根本要求，也是社会主义制度生命力和优越性的体现。切实维护广大劳动者合法权益，是贯彻党的十六届五中全会精神、落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。以人为本，重要的是以劳动者为本；社会和谐，重要的是劳动关系的和谐。要严格执法，完善制度，使劳动法真正成为社会生产力发展的促进法，成为我国广大劳动者的保护法。