检查《中华人民共和国科学技术进步法》实施情况的报告

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委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

全国人大常委会《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称科技进步法）执法检查组，于2003年10月至12月，对该法的实施情况进行了检查。检查的重点是企业技术创新能力建设；政府引导企业技术创新和营造创新环境；改革和完善科技体制，建设国家创新体系，促进科技与经济紧密结合；科技进步对产业结构调整、提高产业竞争力、发展高科技产业及社会协调、可持续发展的贡献等情况。同时了解实施科技进步法中存在的问题及对修改完善该法律的建议。检查组首先听取了科技部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行、国有资产监督管理委员会贯彻实施该法情况的汇报；随后由我和许嘉璐、蒋正华、韩启德副委员长带队，分五个小组赴北京、浙江、广东、陕西、辽宁五省市进行了检查。分别听取了五省市政府有关科技进步法实施情况的汇报，召开了有企业和科研机构、高等院校等单位参加的座谈会，实地考察了一些企业、科研机构和高新技术产业开发区。此外，还委托上海、江苏、山东、湖北、重庆、四川等六省市人大常委会在本地区内进行了检查。

现将这次执法检查情况报告如下。

一、实施科技进步法的主要成绩

科技进步法的颁布实施，使党和国家有关科技进步的正确主张与政策转变为法律，使科技进步工作纳入了法制化的轨道。社会主义市场经济体制的逐步完善，尊重知识、尊重人才的社会风气的逐渐形成，为贯彻实施这部法律提供了良好的外部环境。科学技术是第一生产力的思想已成为各级领导机关和干部的共识，依靠科学技术促进经济建设和社会发展已成为各行各业的共同事业。各级政府以这部法律作为实施科教兴国战略和发展高科技、实现产业化的重要依据，制定完善了促进科技发展的各种政策，积极采取了有力措施，使科技进步取得了明显成效。

（一）积极制定配套法规，营造有利于科技进步和企业技术创新的法制环境

科技进步法颁布以来，国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化、科技计划管理、技术市场发展、技术进出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例或实施办法，以及各具特色的地方性科技法规约200多件。如广东省在全国率先制定了《广东省专利保护条例》和《广东省技术秘密保护条例》，有力地加强了企业的知识产权保护意识；浙江省人大最早把实行党政领导科技进步目标责任制列入了省科技进步条例，有力地推动了地方科技进步。这些与科技进步法配套的政策法规的出台，进一步补充、完善了以科技进步法为核心保障和促进科技进步的法律体系，有效地推动了该法的贯彻实施，也促进了全社会推动科技进步格局的初步形成。

（二）科技体制改革不断深化，企业技术创新的能力不断加强

科技体制改革不断深化。技术开发类科研机构在完成企业化转制的基础上，加大了产权制度改革的力度，推动了科技产业的发展。社会公益类科研机构分类改革试点工作进展顺利，试点单位已扩大到18个部门的248个院所，占到中央属公益类院所总数的94%，一支服务于社会公益事业的精干科研队伍正在加速形成。中科院“知识创新工程”试点取得重要进展，高等学校在科技创新方面的积极性和作用得到进一步发挥。尤为可喜的是企业技术创新的能力不断加强。经济体制、科技体制和企业制度改革的进展以及政府职能的转变，不断加大企业创新的压力和动力，政府制定的一系列优惠政策引导促进了企业的创新能力的提升，推动了企业的技术创新。2002年，企业研究开发投入占全社会研究开发经费的比重，从1995年的32％大幅度提高到60％；在国内技术市场中，企业不仅是最大的购买者而且首次成为最大的供给者；企业的发明专利申请量已高于科研机构和高校发明专利申请量之和。

（三）发展高新技术产业，用高新技术改造传统产业，一大批国有大中企业技术水平和市场竞争能力显著提高

高新技术产业发展迅速，已成为国民经济发展中最富有活力的组成部分和拉动外贸出口增长的主导力量。以电子信息为龙头的高新技术产业群体迅速发展，涌现了华为、联想、东软等一批有竞争力的企业。53个国家高新技术产业开发区作为培育高新技术企业和辐射、扩散高新技术的基地，2003年实现工业总产值1.7万亿元，近年来各项主要经济指标增幅均在25%以上，有4900多项各类科技创新与产业化项目在国家高新区实施。陕西杨凌示范区作为唯一的国家级农业高新技术园区，在建立企业、科技人员、农户紧密结合的机制方面进行了成功的实践，农业技术开发、推广和农产品加工等多层次推进农村科技进步的局面正在形成。

各级政府在大力促进高新技术产业发展的同时，把利用高新技术改进传统产业，作为促进企业技术进步工作的重点之一，鼓励企业产学研联合攻关，参与各类国家科技发展计划，实施制造业信息化工程等，提升了传统产业的技术装备水平。鞍山钢铁集团通过技术改造，实现了全转炉和全连铸工艺，建成了具有世界先进水平，并享有自主知识产权的两条热轧生产线，提升了企业技术水平和市场竞争力。中国海洋石油公司、京东方集团等坚持自主创新和引进国外先进技术相结合，不断提升企业的核心竞争力，取得良好业绩。中国标准缝纫机集团公司坚持将科技开发与技术改造密切结合，10年间产值连续翻番,在激烈的竞争中占有了国内市场30%的份额。

（四）扶持科技型中小企业，培育企业技术创新的生力军，民营科技企业创新能力不断增强

2002年，全国民营科技企业总数超过10万家，实现技工贸总收入25959亿元，比2001年增长40.5%，投入科技活动经费近746亿元，比2001年增长53.8%。

中央财政建立科技型中小企业技术创新基金，扶持各类中小企业技术创新活动。至2002年底，创新基金已投入28亿元，向3700多家科技型中小企业资助了3749个项目。全国有28个省（市）相继设立地方创新基金或专项资金。创新基金在支持科技型中小企业技术创新、鼓励科技人员创业、加快科技成果转化、促进地方经济增长等方面，发挥了积极的作用。地方结合各自实际，采取有效措施，推动民营科技企业发展。广东省科技厅推动南海等地区依托传统支柱行业，建立了63个专业镇技术创新中心，搭建特色产业创新平台，有效促进了民营中小企业观念创新，提高了企业科技投入和科技创新的积极性和主动性，推动中小企业的发展和乡镇经济结构优化升级。

面对入世后科技经济全球化的挑战，提升技术创新能力已成为越来越多民营企业的内在需求。浙江万丰奥特集团,以创新为动力,以人才为支撑,创业9年来平均以67%的速度增长。深圳朗科公司坚持自主创新，以研发的高投入，使其“闪存盘”产品打入国际市场。陕西杨凌岱鹰生物工程股份有限公司拥有丙型肝炎全病毒体外细胞培养方法的发明专利，对丙型肝炎的诊断、治疗及预防有重要意义。

二、存在的主要问题

贯彻实施科技进步法虽然取得了一定成绩，但是发展不平衡，还存在一些问题，主要有以下几个方面。

（一）科技进步的宏观协调机制不健全

科技进步是一项涉及社会各方面、多层次的社会系统工程，需要各方面的协同；但目前制约科技发展的体制性矛盾仍未解决。科技进步的宏观管理工作还缺乏有效的协调机制，创新要素之间缺乏互动机制，部门之间缺乏协调配合，造成事实上的条块分割、相互封闭的格局，难以形成合力。由于决策权与责任不对应，很难形成与事权相一致的问责制度；在资源配置上，一些政府科技发展规划既存在着职能缺位，也存在着职能定位重复的现象。由于部门分割，造成资金分散，重复建设，大型科研仪器设备难以共享，既严重不足又重复浪费，科技发展和攻关力量缺乏有效协调，资源的使用效益较低。

（二）科技投入不足，多元化的投入机制还不完善

一是科技投入稳定增长的机制尚不健全。近年来，中央财政科技投入总量虽然持续增长，但占国内生产总值的比重仍然较低。在我国财政收入和财政支出大幅度增长的同时，财政科技拨款在财政支出中的比例却呈下降趋势，从1996年的4.44%下降到2001年的3.72%，总体上没有达到科技进步法规定的要求。二是引导社会资金进入科技领域的体制性障碍仍然存在，科技成果产业化缺少相应的资金来源。特别是风险投资机制不健全，风险投资总额少，投资机构少，回报机制和退出渠道不健全，影响和制约了科技成果产业化发展。三是少量科技经费有挪做他用的现象。对国家科技经费的使用还需进一步加强对全过程的有效监管，并完善对其使用效果的科学、公正的评价。

（三）科技要素与社会生产要素还不能有效结合，技术优势向产业优势转换的步伐仍较缓慢

科技开发和成果转化工作，整体上还存在对于产业化过程必然是市场化、社会化过程的认识不足，重视不够。产学研合作虽有成功的典型，但大部分比较松散，合作各方在观念、体制和机制等方面，不同程度存在着不适应市场竞争要求的问题。相当一部分科研机构、高等院校仍习惯于科技成果为单位所有，满足于通过自办企业实现成果的自我转化，但由于受到体制、管理和资金等各方面因素的制约，很难做大做强；与此同时，企业与社会上存在着大量资金和其他生产要素又苦于没有好的产业化项目而无用武之地。

（四）公益性、基础性研究亟待加强

长期以来，政府对基础研究和农业、卫生、环境、公共安全等公益类研究的投入力度不够，许多重大基础和应用基础问题的研究难以获得稳定、持续和充足的支持，技术标准、行业共性技术、关键技术的研究与开发有所削弱。科学积累不足，技术储备不够，将会影响我国持续创新的能力、经济发展和社会的全面进步。

（五）企业的技术创新主体地位尚未完全确立

科技进步法实施以来，企业的研究开发能力与市场竞争力虽然逐步增强，但其作为技术创新主体的地位仍未完全确立。一是认识不到位，相当多的企业还没有或不可能把技术创新摆到应有的位置，缺乏依靠科技进步振兴企业的紧迫感和强烈的市场竞争意识，不适应经济市场化、国际化进程加快的形势要求。二是虽然企业用于研究开发的费用与过去相比有了明显提高，但与国际水平相比，仍有不小差距。企业的研究与开发投入占销售收入的比例全国平均为0.76%，一些省市企业的研究与开发投入占销售收入的比例不足0.5%。三是自主创新和技术引进的消化吸收能力不强，缺少拥有自主知识产权的核心技术，高新技术产品的设计、关键零部件、工艺装备仍然主要依赖进口。

三、几点建议

科技进步法实施中存在的问题，有体制、机制上的原因，有观念、认识方面的问题，也有法律规定过于原则，缺乏配套政策等原因。随着社会主义市场经济体制的建立和科技体制改革的逐步深化，科技发展面临的环境和任务都有很大的变化，加强科技法制建设，用法律手段促进和保障科技进步更显重要和必要。党的十六届三中全会提出了深化科技体制改革，加快国家创新体系建设，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，提高科技创新能力，实现科技和经济社会协调发展的重要任务。为在新形势下更好地贯彻、实施和完善科技进步法，提出以下意见和建议。

（一）进一步增强全社会的科技意识，推动科技进步

在执法检查中看到，有些地方科技实力相当强，但其在经济建设和社会发展中的作用未能充分发挥，一个重要原因是一些改革尚未到位的科研机构、大学、国有企业的市场竞争意识还比较弱，市场开拓能力不足。要改变这种状况，关键是各级政府要增强科技进步意识，更新观念，努力推动科技体制改革，同时要坚持科学的发展观，处理好科技进步与经济建设和社会全面发展的关系。只有坚持以人为本，依靠科技进步，经济才能持续发展。要普及科学知识，弘扬科学精神，提高全民素质，特别要注意提高青少年的科学素养，促进人的全面发展，才能充分发挥我国人力资源的优势，推动社会的全面进步。

（二）转变政府职能，深化科技体制改革

深化科技体制改革，首先要进一步转变政府职能。政府作为科技事业的宏观管理者，要将主要精力集中在制定科技发展规划与战略，保障科技投入持续增长，构建政策与制度规范，加强宏观协调，建设国家创新体系，创造公平竞争环境等方面，推动科技工作的大联合、大协作、大集成；作为科技公共物品的提供者，要特别加强对基础研究、公益性研究、战略高技术和产业共性基础技术的支持。二是要进一步发挥市场的基础作用,逐步建立国家科技计划与市场需求相结合的有效运行的机制，促进产业、教育、科研、金融部门紧密结合，鼓励各类所有制企业的科技创新活动，促进科技成果转化。三是要继续深化各类科研机构的改革，尤其要加强农业科技推广体制改革，促进农业科技人员进入经济建设主战场，加大农业科技投入，为解决“三农”问题提供科技支撑。

（三）加快科技投入体制创新，加速形成政府为主导、企业为主体、稳定增长的科技投入新格局

检查中，国有研究机构和国有企业普遍反映科技投入不足并对政府投入表现出较强的依赖性。相反，一些民营或国有民营的大企业普遍加大了科技的投入。现阶段，国家财政仍然是科技投入的主导，特别是对基础性、公益性和战略高技术前沿研究而言。国家应当建立稳定的财政科技投入增长机制，利用政府投入有效引导和带动社会资金投向科技创新。各级政府在增加财政科技投入并向社会公共服务等非盈利行业倾斜的同时，要广泛拓宽科技投入渠道，鼓励发展民间的风险投资，切实解决风险投资发展中遇到的难题，引导和激励社会对科技创新活动的多元化投入。科技投入体制最终要实现“三个转变”，即：由政府计划与投入推动向政府规划与政策机制推动的转变；由政府投入为主向政府投入引导为主的转变；由科技投入分割、封闭方式向开放互动方式的转变。要建立健全国家科技投入统筹协调和监督机制，改变重投入轻管理、重立项轻绩效的现象，提高科技经费的使用效益。

（四）采取多种措施，提升企业创新能力

科技进步法规定“国家鼓励企业建立和完善技术开发机构”、“国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入”。党的十六届三中全会也指出“确立企业技术创新主体和科技投入的主体地位，为各类企业创新活动提供平等竞争条件”。支持企业技术创新，是世界贸易组织规则中的“绿箱”政策，也是国际通行的惯例。各级政府在加速建设国家创新体系的过程中，要将优化发展创新环境与贯彻实施科技进步法紧密结合，加大对企业技术创新的支持。

一要继续鼓励企业建立和完善技术中心，推动以企业技术中心为主要方式的企业技术创新体系建设，与此同时也要进一步推进研究机构和高等院校的改革，引导企业形成与其它企业、高等院校、科研机构以及各种中介机构的合作机制，增强企业的创新能力，促进科技成果转化。二要进一步通过财政、税收和金融等方面的导向政策，引导企业增加科技投入，培育企业创新能力。三要大力推动中小企业、民营企业的技术创新，扶强扶优，为行业、高新技术产业的“龙头企业”的发展，提供政策和融资方面的支持。四要引导企业加强创新战略研究，选择适合自身发展的创新模式，正确处理好引进、消化、吸收和自主创新的关系。在经济全球化的浪潮中，在科技领域走“自主创新”的道路至关重要。在积极学习、引进外国先进技术的同时，要逐步把科技进步的基点转移到增强自主创新能力上，这样才能逐步在产业链的高端形成具有自主知识产权的核心技术和技术标准，提高我国企业的市场竞争力和国家的核心竞争力。五要通过政府职能的调整和管理规范的设立，加强面向企业的社会化服务体系、中介机构的建设，通过加强管理和政策扶持，引导科技中介产业的发展，鼓励它们更好地为企业发展提供高质量的服务。

（五）坚持以人为本，营造人尽其才、人才辈出的环境

坚持以人为本，就是要尊重人的创造精神，一切为了人，一切依靠人。科技创新本质上是人的创造性活动，人才的培养使用尤为重要；人才潜能的发挥，更需要创新文化建设和良好的政策环境的支持。各级政府要正确处理人才队伍建设和科技进步、经济发展的关系，制定人才队伍建设的规划,建设各类人才的多层次的梯队，强化科技研究队伍、管理队伍、企业家队伍、技工队伍建设；要进一步改革人事制度，尊重用人单位的自主用人权，尊重各类人员的自由择业权，逐步完善科技创新的激励机制，使做出创造性劳动的科技人员的权益确实得到保障，坚持在竞争中识别人才，在实践中造就人才。西部人才流失问题在这次执法检查中多有反映。在市场经济条件下，人才的流动是不可避免的，且只有充分流动的人才市场，才能使人才找到恰当的位置，尽展其才。政府有关部门要健全相应于五个统筹发展战略思想的人才政策，进一步探索适合我国国情的人才流动机制，建立健全社会保障体制，促进人才有序流动，完善政策导向，鼓励优秀人才到西部去，到农村去，到基层去，到艰苦的行业与岗位去，为社会主义现代化建设做贡献。

（六）抓紧修改《科学技术进步法》

修订科技进步法已经列入本届人大常委会立法规划。检查中，各地对修改和完善该法提出了一些意见和建议，主要有：第一，确立科教兴国战略、可持续发展战略和人才强国战略的法律地位，将建设国家创新体系，建立科研机构新体制，发展科技中介机构，保护知识产权，强化技术标准等行之有效的政策措施法律化；第二，根据科技发展的新形势扩展法律调整范围，如生物安全保护、科技资源保护与共享、粮食安全和公共卫生等，为科技工作提供必要、充分的法律依据；第三，进一步明确中央与地方政府、企业、高等院校、研究机构，以及中介机构等主体在推动科技进步活动中的地位与法律责任，使社会主义市场经济条件下，政府的宏观主导作用、市场的基础作用和企业的主体作用得到充分的发挥和协调；第四，增强法律条款的规范性、可诉性，明确规定违法行为的法律后果，完善配套法规。对这些意见和建议，在修改法律时应予以充分考虑。

以上报告，请予审议。

注：以全国人大常委会公报为准