对税务稽查执法监督检查的几点思考

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随着税收征管体制的改革与完善，各级税务稽查局（分局）成为实施税务检查的专门机关，新《征管法》对税务机关实施税务检查赋予了更多的权限，同时对税务机关应承担的法律责任也作了进一步的明确，这就要求税务稽查人员必须以国家税收法律、法规为依据，对纳税人、扣缴义务人是否履行纳税义务进行严格的审核监督，防范和惩治纳税人的税收违法犯罪行为，维护税务管理和税款征收工作秩序。为推动税务机关依法治税建设，确保税务人员正确行使税务稽查权，当前对税务稽查人员行政执法的监督检查应把握以下几个问题：

一、充分认清开展执法监督检查的重要意义，准确把握对税务稽查人员行政执法监督检查的特征

开展对税务稽查人员行政执法行为的监督检查，对于保证税务机关依法行政，防止税务人员徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，维护纳税人权益，树立政府机关良好形象，具有十分重要的意义。一是有利于保障税务稽查机关履行法定职责，维护税收的统一。税务机关的稽查权来源于法律、法规，税务稽查人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些税务稽查机关和稽查人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。二是有利于提高税务稽查人员的执法水平。通过开展执法检查，可以及时发现、查处和纠正稽查人员的违法行为，避免稽查中的随意性，提高执法水平。而稽查人员执法水平的提高，在一定程度上也改善了税务机关的形象。三是有利于维护纳税人的合法权益。在税收法律关系中，税务机关处于依法实施行政管理权的地位，纳税人处于接受管理的地位。如果对税务执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致税务执法权的滥用，从而产生腐败，侵害纳税人的合法权益。因此，加强对税务稽查行政行为的监督检查，确保稽查人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。开展对税务稽查人员行政执法进行监督检查，是税收行政执法监督检查的重要内容之一，是各级税务机关依据国家税务总局的《税收执法检查规则》，对本级或者下级税务稽查机关执行国家税法的情况，进行检查和处理的活动。具有以下几个特征：一是开展执法监督检查是各级税务机关的内部自查行为。检查的实施主体是各级税务机关，《规则》规定，县以上各级税务机关的法制机构或承担法制工作的机构是本级税务机关执法监督检查的工作机构，代表本级机关对本级机关的直属机构或下级税务机关实施税收执法监督检查，税务机关内部其他部门（通常为监察部门或人事监察部门）予以配合，执法监督检查的对象是各级税务稽查机关及其稽查人员的执法活动。二是执法监督检查的内容是税务稽查机关及其稽查人员是否依法行政。主要是针对稽查机关和稽查人员执行税收法律、法规、规章的情况以及稽查质量、稽查程序等情况进行检查。检查的目的在于确保税务稽查权的正确运用，促进依法行政，提高税务稽查效率。三是执法监督检查具有直接、及时、灵活的特征。直接就是可以对稽查人员进行直接检查，无须予告；及时就是可以在税务稽查实施过程中进行跟踪检查；灵活就是检查的方式可以多种多样，可以抽查，可以重点检查，也可以自查，既可以对稽查案卷资料检查，还可以延伸到企业检查。

二、认真研究税务稽查执法的规律，找准执法监督检查的切入点

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理的行政行为。稽查工作分为选案确定稽查对象、实施稽查、审理、执行等环节，各环节分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行税收法律、法规。在采用计算机选案分析系统进行选案和设立案件审理部门后，稽查实施成为整个税务稽查的重点工作，稽查机关的大部分人力也主要是用于稽查实施。在实施环节，稽查人员直接面对纳税人，通过查帐、询问、取证等手段，为税务案件的定性、处理提供第一手资料，因此，当前对稽查机关进行执法监督检查的重点应放在稽查实施阶段。要保证执法监督检查达到预期效果，必须掌握税务稽查执法的特点，有重点地进行监督。一是税务稽查是动态的执法过程。选案部门稽查计划下达基层稽查所后，由稽查所分解落实到稽查小组去实施，有时是在规定的时间段内一次性下达多户稽查任务，由稽查小组根据纳税户的规模、所在地点等情况具体安排稽查时间，实施稽查时通常是采取上门实地稽查的方式进行，在纳税户会计资料多、调查取证工作量大并且有其他不确定因素影响的情况下，为了提高稽查效率，有时需对两户以上纳税户交叉实施稽查，使得稽查人员工作时间、地点具有不确定性，从而对他们及时进行执法监督检查是一个动态的过程。二是税务稽查参与人员少、知情范围小。《税务稽查工作规程》规定，实施税务稽查应当两人以上，在当前稽查任务重、稽查人力有限的情况下，通常都是采取主查、协查分工合作制，由两人实施稽查。对稽查人员执行税收法律、法规以及遵守廉政规定的监督，主要依赖于稽查人员的自我约束和相互制约监督。三是稽查人员具有一定的自由裁量权。各项税收法律、法规和规章是稽查人员查处税收违法行为的基本依据，也是要求稽查人员必须严格遵守的。但在实际操作中，由于现行的税务行政处罚标准都有一个上限和下限，在处罚标准范围内，对税务违法行为处罚的具体定量，主要靠稽查人员依据税收违法行为的性质、情节去理解和把握，这就要求稽查人员不受任何外界因素干扰，正确行使稽查执法权。同时，通过严格的案件审理和案件合议，也可最大限度地减少自由裁量权。四是稽查质量受稽查人员综合素质的制约。首先是稽查人员的工作责任心，体现在稽查时是否尽职尽责，是否认真细致。其次是稽查人员的业务水平，包括对税收政策的学习掌握程度、财务会计知识、稽查业务技能等。再次是稽查人员的思想道德观念，是否站在维护税法尊严、维护纳税人权益的立场，是否廉洁自律、不徇私情，只有稽查人员的综合素质提高了，才能有效保证税务稽查执法的质量。

三、开展税务稽查执法检查应坚持标本兼治原则，建立和完善税务稽查执法责任追究制度

开展税收执法监督检查，目的是保证税法得以实现，防止和纠正税务行政腐败行为，为此，要从源头抓起，坚持标本兼治，严格责任追究，促进税务稽查执法规范发展。

1、抓教育，提高稽查人员政治修养和道德观念。一是强化理论教育。组织稽查人员学习党的路线方针政策，学习廉政法规和规章，深化稽查干部的公仆观念；要通过开展民主生活会、廉洁自律纪检日活动，让干部进行自我反思，进一步增强自重、自省、自警、自励意识；要用“三个代表”的重要思想武装稽查干部的头脑，教育他们从人民最终利益出发，树立立足本职工作，为纳税人服务的思想。二是强化道德教育。要把职业道德、社会公德和家庭理伦理道德教育作为税务干部廉政建设的主基调，使稽查人员做到严格执法、文明执法、廉洁自律，自觉抵制腐朽思想的侵蚀，培养艰苦奋斗和艰苦朴素的工作与生活作风。三是强化典型教育。充分发挥正面典型的示范作用，感染和激发税务干部的士气，以新时期涌现出的劳动模范、创业标兵恪尽职守、乐于奉献的先进事迹，引导干部树立正确的世界观、人生观、价值观；以反面典型警示作用，强化干部依法治税、廉洁从政意识，要通过透析各种腐败和犯罪的成因，使干部筑牢思想防线，做到警钟长呜，增强拒腐防变的能力。

2、抓培训，提高稽查人员履职能力。一是进行税收法律、法规、规章特别是新《征管法》的培训，使稽查人员准确熟练地掌握税收各项政策，牢固树立有法可依、执法必严、违法必究的思想。二是组织财会知识和税收稽查业务的培训，打牢稽查人员履职基本功，要通过开展业务竞赛和典型案例分析，不断提高稽查人员业务技能，最大限度地减少因业务素质不高而造成的税务案件处理不当的现象发生。

3、建章立制，强化对稽查人员的督查。从以往开展税务执法监督检查发现的问题类型上看，有些问题是年年查，年年有，年年相同，主要原因就是对发生问题的责任人员，缺乏有效的责任追究办法。为此，对稽查人员执法中发生的违法违纪问题，要从思想上找原因，从制度上找漏洞，从问题上找教训，从源头上建章立制。要建立健全一整套行之有效的执法责任追究制度，明确执法责任，对违反税收政策的行为追究责任，对执法中违纪和腐败现象要严肃处理。要根据责任追究的监督机制，建立通报、评议、奖惩等制度，使责任追究有章可循，有据可查。要建立一支思想好、业务精、执纪严的执法督查队伍，要对税务稽查人员可能违法违纪的工作时间、环节进行分析，有重点地进行监督。要形成一级抓一级、一级对级负责、上下齐抓共管的执法监督检查局面，尤其要发挥基层“一把手”对稽查人员行政执法的日常监督和管理，对违法违纪苗头做到早发现、早制止，消除重大违法违纪隐患。