对执法监察职能几个问题的思考

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党的17大对深入持久地开展反腐败斗争指出了明确的方向：“反腐败要标本兼治，教育是基础，监督是关键”。监督形式多种多样，而执法监察是纪检监察机关行使监督权的一项基本职能。近几年，我区的实践充分证明，强执法监察，有利于强化对各级党组织和党员、各级行政机关及其工作人员的监督，保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规正确及时地贯彻落实，维护中央政策和法令的集中统一；有利于及时、准确地发现和掌握工作上的薄弱环节，有针对性地提出执法监察建议，促进党政机关改进工作，完善制度，提高整体效能；有利于纪检监察机关更好地、更直接地为经济和社会发展服务；有利于纪检监察机关发现案件线索，纠正违法违纪行为，推动反腐败斗争的深入进行。为了进一步加大执法监察力度，现对有关职能问题谈几点粗浅的认识，以求得到关于执法监察职能及如何发挥职能作用的更清晰的思路。

一、关于职能体现

执法监察是监察工作的一项重要任务。这几年，执法监察职能范围不断扩大，且在许多方面产生了明显效果，这是谁也不能否定的事实，但也不用讳言，为监察而监察的问题还未完全解决，在行使职能上出现了散、宽、滥的某些现象。客观上，执法监察职能涉及面广，主观上，也有一个对职能的认识过程，这就需要我们深入掌握其职能内涵，加强对其边缘性的研究。

1、执法监察体现了监察机关的基本职能。根据《中华人民共和国行政监察法》，监察机关的基本职能，就是监督检查国家行政机关及其工作人员贯彻执行国家法律、法规、政策、命令的情况，维护行政纪律。其它方面的职能，包括受理举报、调查处理违纪行为，受理不服行政处分的申诉等，都是由这个基本职能派生出来的。执法监察就是监察机关基本职能的具体体现。各级行政机关作为权力的执行机关，在其全部行政活动中虽然也包括立法性活动和司法性活动，但行政执法始终是行政活动的核心组成部分。执法监察就是针对行政执法提出的具有牵一发而动全身的监察职能主题。

2、执法监察体现了廉政和勤政的统一。尉健行同志指出：执法监察既涉及到效率问题，也涉及到廉洁问题，是廉政监察和效能监察的统一。这段话是正确处理执法监察同其他监察职能属、种关系的一个重要思路。反腐败作为一项任务，其目标是廉政。而执法监察包含了廉政、勤政双重目标。对国家有关改革和发展的政策、措施的贯彻执行情况开展执法监察，保证政策、措施的落实到位，保证政令畅通，这属于勤政监察的范畴；对群众关心的热点问题开展执法监察，这又属于廉政监察的范畴。对农民负担问题开展执法监察，既保证了党和政府的农村政策的落实、兑现，促进农村经济的发展，又查处了坑农、害农、向农民乱摊派、侵占农民利益的事件以及贪污、挪用等案件，维护了农村的稳定，这是勤政和廉政的统一。对重大工程的建设情况，各项专项资金的使用情况开展执法监察、对企业管理经营情况开展执法监察，也可以实现廉政和勤政的统一。

3、执法监察体现了监察机关的优势。我国-对行政机关及其工作人员的监督是多方面的，就反腐败而言，也是由多个部门或机关共同实施的，其中存在着重复交叉的问题，而围绕党和政府的中心工作开展执法监察，保证政令畅通，维护行政纪律，则是监察机关所独有的职责，是监察机关在整个监督体系中的独特地位和作用。执法监察是一个过程，能较好地运用监察机关所享有的检查权、调查权和建议权，在执法监察中，发现问题，提出监察建议，发现案源，查办案件，处分违纪人员，表彰先进，还涉及到宣传教育、制度建立等。

4、执法监察体现了国家法制的严肃性。执法监察是在“法的规定性”基础上的监察内容和监察形式的统一。围绕执法监察这个主题，无论是廉政监察、效能监察，还是受理举报、查办案件，都以法的规定性为主导，经过若干转化过程，从人治上升到国治，从权治上升到法治，也就是从个别上升到一般。从执法监察入手，涵盖各项监察职能，就可由此“纲”引向所有的“目”，使我们的工作超越“查弊堵漏”的简单方式，改变顾此失彼的被动局面，在全面意义上真正得到加强，对行政管理法制化做出更大的贡献。

二、关于职能特性

执法监察作为监察工作一个重要手段，其职能具有鲜明的个性特征，随着社会主义市场经济的不断深化，执法监察的作用愈来愈大，其职能个性也越发明显。

1、监督的中枢性。监察机关同政府其它部门的级别是同等的，而其职能个性是高层次的。在行政机关，各个部门都有对某一领域、某个方向实施监督的职能。而监察机关则具有对监督者进行监督的职能。特别是在纪检监察机关合署办公的新体制下，执法监察的主体和客体都发生了很大的变化，具有更加丰富的内涵。就是要对党组织及其党员，国家行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，贯彻执行党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规、决定、命令的情况进行监督检查。从某种意义上讲，执法监察是“监督的再监督”。这种中枢性可以保证行政机关的各项活动都在法制的轨道上运行。

2、服务的政治性。反腐败和廉政建设是一项政治保障性质的工作，即保障改革开放沿着正确的方向走，为经济发展创造稳定的政治环境，从本质上来说，反腐败与改革开放和经济发展是统一的，可以相互促进，但毕竟是两个方面的工作，而执法监察则可以与改革开放和经济发展直接融合，是监察工作为经济工作服务的最佳切入点，“在参与中服务，在服务中监督”，依据国家法律、法规，通过法定的监控手段，这种政治性可以保证各行政职能部门在履行职责时协调一致，并且不偏离政府目标。

3、介入的主动性。查处案件更多地是通过群众举报来进行的，存在“民不举，官不究”的问题，是一种被动的工作方式。执法监察可以不受有无群众举报的限制而实施于监察对象，根据国家政治、经济形势发展需要，根据社会动态，有计划、有步骤地进行。这种主动性有助于我们随时掌握监察对象的行政情况，及时发现并制止、纠正和查处行政中的有令不行、有禁不止和各种违反行政纪律的行为，从而更加积极地发挥监督职能。

4、功能的综合性。执法监察融监督、惩处、教育、保护于一体，这种综合性，有助于我们客观了解监察对象的行政行为，灵活机动、实事求是、标本兼治地解决行政活动中存在的各类问题，不但要保证政令畅通，而且要揭露、查处违法违纪行为，促进反腐败斗争的深入；督促、教育干部遵纪守法、廉洁奉公，保护他们的正当权益和改革创新精神；分析存在问题的原因，帮助改善行政管理，提高行政效能。从而更加有效地发挥监督职能。

5、防范的超前性。查办案件属于事后监督，而执法监察注重把监督的“关口”前移，强调事前、事中监督。这种超前性有助于我们针对监察对象在行政中可能发生和正在发生的违法违纪行为，及时采取措施加以预防和制止，这样既挽救了一批干部，又避免了问题发生后所造成的经济损失和政治影响，从而更加全面地发挥监督职能。

6、评估的可靠性。执法监察是对行政机关的内部监察，又有一个从“外部”对行政行为是否合法、合情、合理做出客观的、公正的评估功能。无论是教育或惩处，还是监督或保护，都要通过一定的调查、取证、核实，使评估以其可靠性为特征。这种可靠性引导行政行为向健康的方向发展。

三、关于职能层面

强化执法监察职能，最终要同监察效能联系起来，从职能到效能有一个运转过程，在基本条件(如组织机构、权力手段)具备的情况下，职能运转能否抓住主要矛盾，效果大不一样。执法监察如何正确有效地发挥职能优势，为经济建设服务，应在方向、效能和动力等问题上发挥积极作用，

1、内容层面。执法监察的范围比较宽，既包括国家的法律、法规、政策，又包括政府的规定、命令；就其内容来说，既有全局性的，又有部门和行业的。为了使执法监察既区别于国家权力机关所开展的执法检查，又区别于国务院有关部门就专项法律、法规开展的执法检查，并使这三者之间形成合理分工、各尽其责、协调配合的格局，这就要求把执法监察工作重点放在涉及全局的有关政策、措施、决定、命令上。

2、目标层面。执法监察工作可以实现廉政与勤政的双重目标。我们现在一般都把围绕廉政方面的问题开展的执法监察纳入反腐败斗争的范畴。通常所说的执法监察，作为一项工作任务，其主要目的，还是保证国家法律、法规、政策、和政府决定、命令及时地、完整地得到贯彻落实。因此，执法监察职能的作用目标应以勤政为主，以廉政为辅。

3、对象层面。《行政监察法》规定的监察对象是国家行政机关及其工作人员以及国家机关任命的其他人员。在这里，行政机关和工作人员有区别也有联系。执法监察职能在作用对象上，主要对领导机关、领导干部。因为任何个人都在一个机关组织中，个人行为都受所在组织制约或影响。因而，行政机关(包括这一机关的法定代表)比机关的工作人员要重要得多。开展执法监察，对同级行政部门和下级行政机关(政府)整体行政行为进行监督是要解决的主要矛盾，是执法监察职能的主要作用方向。回顾近几年工作实践，各级纪检监察组织已从突出对个体行政行为进行监察逐步转向对整体行政行为的监察。这一转变不是偶然的，而是经济、政治形势发展的必然趋势，也是纪检监察机关走向成熟的反映。