公共行政改革的重要路径

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法制日报200*年2月8日头版刊载了一则引人注目的消息：“江苏省城市公用事业实行重大改革，今后允许个人和其他社会组织投资入股市政公用事业项目，进入过去完全由政府投资的最后一块禁区。根据江苏省政府决定，江苏将用1至2年时间，实现城市市政公用事业的政事分开、政企分开、事企分开、使城市市政公用企业基本成为符合现代企业制度要求的市场主体；允许社会资金投资入股建设城市市政公用项目，鼓励社会经济组织和个人参与改组改造市政公用存量资产，以经营城市的手段开发市政公用潜在资源，逐渐建立起多元化的城市市政公用事业投资机制……”

江苏省的举措中包含了公共行政改革的一条重要路径，即民营化，允许民间资本进入公共行政。公共行政在内容上可分为两大部分：一部分是以干预和规制为主体的公共权力领域，另一部分是以提供服务为核心的公共事业领域。前者如行政规划、行政许可和行政处罚等；后者如提供教育、卫生、交通、城市供给（供水、电、气、热）等。传统理论认为公共行政需由国家承担，其结果导致了公共行政的国家垄断，公共行政变成了国家行政。随着社会环境的变化，这一传统理论在西方国家正得到全面修正。

在现代社会，由于科技、经济的发展、社会竞争的加剧，尤其是经济全球化的到来，个人对国家、对社会的依赖加重，公共行政的范围日益扩展，行政任务完全由国家承担已超出其承受能力，因而，民营化———公共行政由国家向民间转移，行政任务部分由社会或民间承担———也就成为公共行政改革的必由之路。进一步说，公共行政的民营化可以打破国家垄断，在公共行政中导入市场竞争机制，通过竞争来降低管理成本，提高公共行政的质量和效率。公共行政的民营化意味着公权力在一定领域的退出、公权力范围的缩小，从而可以减少权力寻租的机会。公共行政的民营化还能为广大民众参与公共行政提供广阔的空间，促进政府与民间的合作。

在西方，尤其在英美国家，自上世纪末以来，民营化就已成为推动公共行政改革的重要工具，并取得了很大成效。在东亚国家，如日本和韩国，也非常重视公共行政的民营化。公共行政的民营化有多种类型，如公共财产管理民营化，即通过民间入股的方式管理公共财产。还有行政任务的民营化，即特定事务的公共属性不变，但国家本身不再负担执行或负担全部执行，而开放由民间负责或提供。国外比较盛行的BOT就属于这一类型。BOT是指由民间投资并经营铁路、公路、桥梁、医院等公共基础设施，一定期间届满后，再将该公共基础设施的所有权转移给国家。换言之，政府以特许及优惠政策等方式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某种特定的服务，借社会力量和资源提高公共服务的生产能力。在政府的规制下，私营部门有投资收益权，即通过向消费者收费的价格机制来收回成本，追求投资回报。

另外，还有职能或功能民营化，即特定事务虽由国家承担，但执行阶段借助私人力量完成任务。职能民营化通常又分为行政助手、专家参与、行政委托和合同出租等多种形式。行政助手、专家参与和行政委托适用于公共权力领域，而合同出租则适用于公共服务领域。合同出租指政府确定某种公共服务的数量和质量，对外承包给私营企业或非盈利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和服务。

在我国，虽然近年来国有企业的股份制改造、民办教育的出现也带有民营化的色彩，但由于种种原因，民营化并不为社会各界所熟悉和重视。应该说，江苏省的改革举措为我国政府职能的转变、公共行政的改革找到一条重要路径。

需要注意的是，民营化并不意味着国家承担公共行政义务和责任的免除。国家仍要承担行政任务，提供公共服务，只不过国家的职能要发生变化，要从过去的包揽一切转变到决策和最终监督，而决策前的调查、研究、论证和决策后的具体执行和监督，绝大多数工作可以各种方式交由民间完成。当然，也有一部分重大的行政事务不能由民间承担，如外交、国防、中央对地方及承担公共行政任务的社会组织、民营企业或个人的监督等。

公共行政民营化将导致许多理念的变化。公共行政不再是强权管理，而是高效经营；政府与民间不再是不平等的支配关系，而是平等的合作关系；公共行政不再由国家垄断，而是由社会和个人广泛参与。公共行政的民营化还将导致法律制度的重大变革。传统公法私法的划分显然不再适用于民营化后的公共行政，公私法交融已不可避免。

对我们来说，公共行政的民营化还是一个崭新的话题，公共行政民营化的必要性和可行性、民营化的边界、民营化的类型方式、民营化后的责任分担等等，这些问题都需要我们认真探讨。