工程建设领域党风廉政建设存在的主要问题及其对策

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改革开放以来，我国城市建设事业蓬勃发展，建设行业对国民经济的拉动作用日益增强，我们南京市通过“三年面貌大变”，在城市建设方面更是取得了有目共睹的巨大成就。随着改革开放的深化，工程建设领域各项工作正在逐步走向规范化、制度化，腐败和不正之风现象也正在逐步得到治理。当然，由于多种因素的制约，根治腐败和不正之风还有一个过程，目前，工程建设领域在党风廉政建设方面还存在不少问题，有待于进一步加大治理力度。最近，我们就工程建设领域党风廉政建设情况开展了调研，通过召开座谈会、问卷调查等方式，对当前工程建设领域党风廉政建设存在的主要问题及其对策进行了深入探讨。我们向全系统下发了党风廉政建设情况问卷调查表480份，收回409份。问卷分多项选择和书面答题两大部份，其中选择题部分调查当前工程建设领域容易产生腐败和不正之风的主要部门单位、主要环节、主要人员类型、主要原因；书面答题部分调查工程建设领域有哪些腐败和不正之风的表现？应着重从哪些方面入手抓？调查范围包括：单位领导干部、中层干部、一般干部、党员、职工。通过对问卷的认真统计、分析（问卷调查统计结果见后面附录），比较客观地反映出工程建设领域党风廉政建设方面存在的主要问题及其表现形式和主要原因。如：在对工程建设领域容易产生腐败和不正之风的主要部门单位，选择人数最多的是：工程建设单位（330人，占80.7%）和行政主管部门（270人，占66.1%）；主要环节选择人数最多的是：工程发包（364人，占89.0%）和工程物资采购（317人，占77.5%）；主要人员类型选择人数最多的是：工程承包负责人（354人，占86.6%）和供销采购人员（315人，占77.0%）；主要原因选择人数最多的是：监督措施没跟上（313人，占76.5%）、市场行为不规范（306人，占74.8%）和查处不得力（274人，占67.0%）。

一、工程建设领域党风廉政建设存在的主要问题。

工程建设领域党风廉政建设存在问题虽然有许多方面，通过调查和综合归纳，我们认为主要有以下几个方面：

1、工程发包中存在以权谋私现象。当前，工程建设市场上，国有企业、集体企业、合资企业、乡镇企业、私营企业等“八仙过海，各显神通”，纷纷参与竞争，这其中，既有地方企业，也有外地企业；既有市属企业，也有部省企业；既有取得国家级资质企业，也有无资质的挂靠企业。据统计，仅仅在南京注册的建筑安装施工企业就达568家。往往一项大型工程从立项，甚至从有意向起，就受到来自方方面面的竞争。在巨大的利益诱惑面前，一些建设单位个别掌揽工程大权的人员乘机搞私相授受、贪污侵吞、索贿受贿、徇私舞弊。如：原南京包装制品公司经理张某某，在负责江宁金旺宾馆工程建设过程中，利用手中掌握的工程项目权，先后五次收受承建方的贿赂6.5万元。正如人们形容个别腐败分子：工程项目抓在手，专等鱼儿来上钩；放了长线慢悠悠，不钓大鱼不罢休！

2、履行管理职能中的权钱交易现象。建设工程在整个实施过程中受到来自方方面面的影响和干扰，其中，既有行政职权的“干预”，又有领导干部的“插手”；一项工程，从立项审批、规划选址、工程招投标、用工选择、材料设备选用、工程监理到竣工验收，除了主管部门外，还涉及到财政、金融、计划、规划、设计、土地、环保、市容、人防、审计、市政、税务、公安等等行政管理和业务管理部门单位，甚至连街道也能找出种种借口进行干预。往往是为了一项工程“跑断了腿，磨破了嘴，盖满了章，累倒了人”。其中只要有一个环节“卡壳”，工程就难以进行下去。正如一些建设单位的领导所叹“遇庙要烧香，见佛要磕头”。另外，还有一些领导干部，甚至包括一些不在职的老干部都热衷于挤身建设市场牵线搭桥，出现了人情工程、关系工程、条子工程等。对于这些“关系网”、“人情网”，不仅建设单位和施工单位要认真对待，甚至连业务管理部门的人员也不敢等闲视之。这种“不认章法认好处，不看资质看门路”的现象，正如人们所说“规章样样好，人情免不了；只要关系通，遇事可变通”。

3、工程承包中存在违规作假现象。一些建筑施工企业在承包工程中，为谋取各自利益，采取一些不正当的手段弄虚作假。其做法五花八门，有的搞假资质、结盟投标、哄抬或压低标价；有的将已承包的工程项目全部转包或肢解分包，从中谋利；有的在施工中偷工减料、粗制滥造或用高额行贿手段收买有关人员逃避处罚等等。其结果是肥了个人，亏了国家，不仅造成工程质量低劣，有时甚至还危及到人民群众生命财产的安全。如：江苏天目安装集团建安公司南京分公司102工程队和南京海平建筑公司，在承建我市迈皋桥镇康乔农贸市场工程中偷工减料、粗制滥造，质量严重不合格，造成大棚倒塌，2人死亡、1人重伤、21人轻伤、经济损失30多万元的重大事故。

4、工程物资采购中存在回扣现象。在工程建设市场，不仅是建筑企业千方百计承揽工程，而且建材供应商也在不择手段地贿赂材料采购人员。据调查，建材供应商一种材料有四种价格，各种价格回扣比例也不同，第一种高于标价的10%，给回扣5%；第二种高于标价5%，给回扣2~3%；第三种不低于标价，给回扣1~2%；第四种低于标价，不给回扣。这种包含回扣的建材物资，往往有些是以次充好，双方得利，却造成了工程质量低劣。由于物资采购占到建筑施工企业总产值的60~80%，所以造成各方人员争抢物资采购权和供应权。正如群众形容个别物资采购人员：不问价格高不高，先问回扣有多少？只要回扣给的高，管它质量好不好。

二、腐败现象的表现特征。

工程建设领域腐败和不正之风现象的表现特征，既有社会的普遍性，又有行业的特殊性，其主要特征是：

1、贿赂行为具有团体性和半公开性。由于建设市场竞争异常激烈，加之，建筑施工企业不同于工业生产型企业，不仅客户少，而且施工周期长，只要能承接一两项大型施工任务，就能满足企业全年甚至几年的生产任务，往往是一个大型工程就能救活一个企业。所以，为了企业的生存和发展，企业领导不得不拿出浑身的解数，采取各种公开或隐蔽的手段进行工程项目的攻关。正如人们形容的“工程一立项，攻关紧跟上；感情先投资，寸步不能让；确保君满意，成功才有望；一旦争到手，垫资也要上。”其行为既有合理的做法，也有不正当的手段。这种为了企业利益带有贿赂性质的“攻关”行为，已具有半公开性，成为人人皆知的“秘密”，甚至连企业职工群众也能理解。在一些建筑施工企业职工中这样流传：不怕领导天天醉，就怕攻关不到位；只要月月有活干，管他何时醉不醉！

2、贿赂行为和收受回扣的数额较大。由于一般建设工程少则几百万，多则数千万甚至上亿元之巨，企业用于业务攻关的费用，在相互攀比中，水涨船高花销惊人。否则，出手太小气，起不了作用，还白白耗费了钱财和精力。甚至有个企业在一项工程的攻关中，前后花销了数十万费用，最后还没有承接到工程。当然，这些花费并非全是不正当开销，但至少有相当一部分通过各种名目被挥霍掉或流入了个人腰包。根据我市已查处的大要案来看，一些手中掌握工程建设大权的腐败分子，抱着“千年等一回，不捞白不捞”的心态，在巨大利益的诱惑下“贪心黑似铁，欲望大如天”。如：我市秦淮区海宁房地产开发公司原经理颜某某，利用在海口市合作开发“金稚园大厦”建设项目设计和工程建设发包之机，累计收受贿赂42万多元。另外，由于工程建设材料用量巨大，建材供应商促销回扣的数额也是相当惊人，如：某部属在宁建筑安装企业的一名物资供应科科长，两年内主动上交的物资回扣等高达32万元之多。

3、腐败行为具有隐蔽性。工程建设领域的贿赂、回扣等腐败行为和不正之风，不仅名目繁多，而且，许多还打着冠冕堂皇的名称，如：劳务费、业务介绍费、信息咨询费、茶水费、辛苦费、节日慰问等。上述腐败现象大多数都是“一对一”的私下交易行为，有的还披着合法的外衣，隐蔽性较强。受贿者也精明地采取，有第三者在场不受，不是熟人不受，物品无发票不受。还有的以请对方考察为名，游山玩水，一路上吃喝玩乐，实行一条龙服务。贿赂费用支出已由过去涂改帐目，发展到建立帐外帐或私设“小金库”，增加了查处难度。真是：上有政策清似水，下有对策滑如油；巧立名目难追究，神仙见了也犯愁。所以，即使腐败现象增加了，但腐败被揭露、被查处的比例并未同比增加，反而有所下降。

4、腐败行为具有共生性。随着腐败的滋生和蔓延，腐败分子相互勾结，团伙作案的现象增多。在查处腐败案件中，往往会出现查处一案带出多案，查处一人带出一伙，查处一般干部带出领导干部，查处违纪的带出犯罪的情况出现。真是：拔出萝卜带出泥，揭开盖子解开谜；私心膨胀是前提，关系网中陷淤泥。往往是一项工程上去了，一批干部倒下了。

三、产生腐败现象的原因

腐败现象产生的原因是一个复杂的综合体，其根源既有社会生产力与生产关系的矛盾，同时又有经济、政治、思想文化、社会等诸多方面的具体条件和因素。工程建设领域腐败现象和不正之风产生的原因也不外乎上述方面的条件和因素，总体归纳起来，主要有以下四个方面的原因：

1、经济制度和体制不完善，存在一定弊端。当前，在经济体制由计划经济向市场经济转轨过程中，行政手段和市场手段同时发挥作用，难免存在诸多缺陷：既存在计划体制的较大弊端，也有新体制的幼稚和不成熟；既有两种体制的磨擦和碰撞，也必然有漏洞和空档。客观上为少数腐败分子提供了可乘之机，使得经济活动中渗透了权力的“魔力”。在这种行政手段与市场手段并存的情况下，企业走向市场步履艰难。有权的部门和人员能够凭借手中的权力左右市场行为的取向，无权单位和个人想办事、办成事，只有靠钱来进行“感情投资”、“通关节”。这种私下的“权”和“钱”的交易行为，是滋生腐败和不正之风的主要根源。从我们近几年来查处的腐败案件看，许多都是涉及到权钱交易的腐败行为。

2、市场行为不规范导致的无序竞争。由于这种无序竞争，使得正常经济活动中，行贿受贿、收受回扣、请客送礼、搞高消费之风有增无减，有的企业虽然靠歪门邪道取得了暂时的经济效益，却搞乱了建设市场，腐蚀了党员干部，损害了国家根本利益，最终也损害了企业的长远利益。建筑施工企业被迫参与这种不正当的无序竞争，不得不大幅度地提高业务招待费用，为了绕过财务制度的束缚，一些企业设立了“小金库”。加之公有制企业产权不清和对经营者的约束不力，造成了国有资产的大量流失，为滋生腐败分子和内部“蛀虫”提供了温床。

3、“官本位”思想导致少数领导干部权力异化。腐败分子主要还是来自党内具有一定权力的领导干部，不论是陈希同、王宝森，还是我市的钟裕辉、翟慎圣等，都是手中掌握一定实权的领导干部。改革开放以来，渗透进来的资产阶级思想价值观念和生活方式与中国封建残余的“官本位”思想混合、杂交形成了公仆意识淡化，使得少数干部，特别是个别领导干部权力异化。把自己所管辖的部门、单位看作是任意主宰的势力范围，以“父母官”的形象凌架于群众之上，什么党内监督、群众监督，根本就不放在眼里。这种人唯上不唯下，认钱不认人；不给好处不办事，给了好处乱办事；不是为官一任，造福一方，而是“三年知府官，万两雪花银”。群众对这种人的评价是：权力用足，好处捞尽；贪心不足，欲望无尽。

4、对腐败行为的监督和处罚不力。在政治体制上现有的监督执法机构缺乏相对独立性，制约职能和手段不够强大，难以发挥应有的监督作用。尽管我们现在有上级监督、同级监督和群众监督，但上级组织和基层群众都不可能及时了解具体情况，等到把情况搞清楚了，已变成了事后监督；因此造成了许多“冰冻三尺，非一日之寒”的腐败大案，错失了将其遏制在“萌芽”状态的时机。当然，了解情况最清楚、最及时的是同级监督，但现在这种同级监督机构的双重领导体制，使得这种监督变得软弱无力。正如一幅漫画中描述的腐败分子戏言：“就算你是‘黑猫警长’吧？也还要在我这‘老鼠官员’的领导之下，看你能怎么办？”何况，当前基层纪检监察机构，无论从人力、物力和财力等方面，既缺乏办案条件，又缺乏办案手段，稍大一点的案件只能移交司法部门处理。另外，惩治腐败的措施也缺乏威慑力。在当前多种经济成份和多种所有制关系并存的市场经济条件下，人们工作就业的选择余地变大了，而延续多年的党政纪处分措施，只能在公有制单位内起些作用。但是，到底能起多大作用？值得怀疑。况且，有些政策规定多年一贯制，早已不适应当前形势的要求。如：我们最近在研究一项行政处分决定时，不得不引用四十多年前（1957年）制定的政策条规，真是让人无可奈何。目前，种种腐败行为的最终危害都是造成国有资产被“鲸吞”或流失。但许多腐败分子仅仅只受到了党政纪处分，甚至有的因证据不足而逃脱了处分。在国外，资本家破产了要跳楼，但一个好端端的国有企业如被腐败分子搞垮了，他不但不会跳楼，反而可能易地做官；大不了，承担一个领导责任，受个党政纪处分，即使丢了“公职”，还可以“下海”再捞一把。腐败分子仅仅以个人的“党票”和“乌纱帽”就可轻易地抵偿国有资产的严重流失，这种低“成本”的腐败，促使个别心术不正之徒何乐而不为？可见，从计划经济时期延续下来的党政纪处分措施，在当前市场经济条件下，对腐败分子来说已失去了威慑作用。

四、遏制腐败的对策措施

尽管腐败是古今中外存在的普遍现象，具有一定的历史、社会根源，但不是不可对付的，只要我们的政策措施跟上，即使不能完全消除腐败，也能够将腐败现象及其危害降到最低程度。惩治腐败不会影响经济发展，新加坡的经验已经证明，惩治腐败和发展经济并不矛盾。我们认为遏制工程建设领域中的腐败现象主要应从以下五个方面入手：

1、深化改革，理顺关系。遏制腐败最根本的措施还是要靠深化改革，只有发展才是硬道理，这已被国内外实践所证明。许多资本主义国家，如：韩国等，在其经济腾飞的初期阶段，也曾因腐败成风，造成工程质量低劣。再如：我国商品短缺时期，曾困扰我们多年的不正之风“开后门”现象，在改革开放的今天已成为历史。党中央提出要加快改革开放的进度，继续深化经济体制和政治体制的改革，这是我们最终战胜腐败的希望所在。通过精减庞大臃肿的政府机构，理顺行政职能，实行政企分开，才能从真正意义上把企业推向市场。同时还要进一步明晰企业产权，改变当前国有资产人人负责，而人人又不负责的混乱状况，确保国有资产的保值和增值，防止人为流失。另外，还要通过干部管理体制的改革，建立起科学规范的干部管理体制、运行机制和监督机制，促进干部树立对党负责和对人民负责的高度一致性，从干部管理体制上预防腐败。

2、规范市场，公平竞争。首先要建立规范地建设工程招投标交易市场，严格按照规定程序运作，杜绝“暗箱”操作，防止招投标过程中的关系标、形式标和陪标等弄虚作假现象发生，使所有建筑施工企业能在公平、公开、公正的环境中自由竞标。同时，还要对建设工程的物资采购实行公开招议标，制止私下交易，增加透明度，从根本上遏制物资采购环节中的以次充好，回扣等不正之风。另外，工程建设交易市场还要推行“双合同”制，即：甲、乙双方除了签订《工程承包合同》外，还要同时签订《党风廉政合同》。明确双方的廉政责任和违反处罚措施，从而增强双方的廉政意识。

3、完善制度，堵塞漏洞。要修改完善不适应当前形势要求的政策条规，消除政策上的“空白”和“漏洞”，使腐败分子无机可乘。要完善国有企事业单位的财务管理制度，严格财务监督机制，全面推进财务会计上级委派制。企业业务招待费开支要做到公开、透明，并定期向职代会报告。同时，还要严肃整顿“小金库”，从源头上堵塞国有资产流失的渠道。另外，在各级政府机构，还要全面实行政务公开，逐步推行政府采购制。进一步明确政府官员的“职”、“权”、“利”，对国家公务员的福利待遇逐步“化暗为明”，并在国家财力允许的条件下，试行“高薪养廉”。

4、加强教育，提高素质。在市场经济条件下，要使党员、干部永远保持清醒地头脑，防止消极腐败现象的滋生和蔓延，最根本的是要抓好预防性教育，普遍提高广大党员、干部的思想政治素质，增强抵御各种腐朽思想的免疫力。首先要加强对各级领导干部的邓小平理论和党的宗旨教育，使广大干部树立正确地人生观、价值观，淡化“官念”，增强“公仆”意识。另外，要把党风廉政教育贯穿始终，经常利用各种正反典型，开展以案说纪教育，做到“警钟常鸣”。还要建立健全干部廉政档案，全面推行干部定期“述廉”和定期交流换岗的做法。

5、惩治腐败，加大力度。要改革现行监督机制，重点促进同级监督职能作用的发挥，注意配齐配好各级纪检监察机构和人员，并提高其政治业务素质。反腐败斗争是一项长期艰巨的任务，也是一项系统工程，不能仅仅依靠专职机构的少数人员孤军奋战，需要全社会的参与和支持，要党政齐抓共管，实行综合治理，这样才能形成强大的声势，使腐败分子无藏身之地。另外，要修改不适应当前形势的党政纪处分条规，删除界定不清的处分条款，增强可操作性，同时加大对腐败分子经济处罚的力度，使其占不到任何便宜。不能只让腐败分子以“党票”和“乌纱帽”抵罪，撤销腐败分子职务，只不过是斩断了其贪婪的“魔爪”，并没有损害其既得利益，还应该从经济处罚上给他一个刻骨铭心地触动，加大腐败分子的冒险“成本”，这样才能真正达到处分一个人，震慑一大片的目的。

总之，抓好工程建设领域的党风廉政建设和反腐败斗争是一个长期地过程，不可能毕其功于一役，需要标本兼治，综合治理。我们坚信随着改革的深化，中央和各级党政部门惩治腐败力度加大，以及广大干部职工的不懈努力，工程建设领域的党风廉政建设和反腐败斗争一定会取得更大成效。