实施财政制度改革  推进源头治理腐败

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近年来，南平市以“三个代表”重要思想为指针，努力适应社会主义市场经济发展形势的要求，解放思想，与时俱进，开拓创新，围绕构建“公共财政”目标，积极探索新形势下财政管理的新模式，全面推行以会计集中核算为主的会计委派制、政府采购、非生产性国有资产统一经营管理、部门预算和国库集中支付制度、清理整顿行政事业单位银行帐户、落实“收支两条线”规定等改革工作，走出了一条强化财政监管、源头治理腐败的新路子，有效地推动了党风廉政建设，推进了闽北经济的发展。

一、基本情况及主要做法

管住“钱”、管好“钱”、管活“钱，是深化财政制度改革，源头治理腐败的重要手段。在传统的财政管理制度运行模式下，缺乏有效的监督制约机制，弊端日益凸现。突出表现为：财政性资金分散管理，部门各自为政，既分散了财力，又易助长不正之风，“小金库”屡禁不止，“暗箱操作”、吃回扣、滥发滥支、贪污挪用、截留等违反财经纪律现象时有发生，是滋生腐败的土壤之一；财政监督滞后，依赖于财务大检查、专项治理往往浪费大量人力、财力，问题依然存在，陷入检查、反复的怪圈；会计人员素质参差不齐，难以履行好职责。仅*年至今，我市纪检监察机关共立案查处违反财政政策法规案件79件，涉及县（处）干部4人，科级干部15人，涉案金额2331万元，挽回经济损失544.02万元。但办案实践中涉及的违反财政法规行为远大于专项立案数，几乎涉及所有经济类案件。对此，南平市委、市政府有着清醒的认识：规范化、透明化运作财政资金，是堵住资金流失的“黑洞”和管理上的漏洞，从源头上遏制腐败的现实需要。为此，我市大胆创新，展开了以“四推行一清理”为主的一系列财政改革。

1、推行会计集中核算为主的会计委派制改革，逐步规范财政管理。为有效解决财政性资金分散部门管理，财务制度混乱、监管难以到位的问题，*年9月起，我市推行了以会计集中核算为主的会计委派制改革，分阶段稳步实施。一是实行“四级联动，一体运作”。首先，市本级先行。在市直行政事业单位中实行两级集中核算：对市建设局、教育局等8个下属单位较多、资金流动量大、业务工作复杂以及有上下级缴拨和汇总关系的部门实行会计委派，继而由委派单位对下属单位实行集中核算；对其他部门由市财政设立核算中心，直接实行会计集中核算。在市本级262个行政事业单位集中核算工作取得成功经验的基础上，逐步向县（市、区）推广。目前，全市十个县（市、区）也全部实行会计集中核算管理，共有968个行政事业单位纳入核算中心统一核算。同时，向下延伸，结合乡（镇）政务公开、村务公开工作的开展，积极推进乡镇“零户统管”和“村账乡代（托）管”的试点工作，目前，已有延平区、松溪县等八个县（市、区）的59个乡（镇）实行财务“零户统管”，延平区、松溪县等五个县（市、区）的299个行政村实行“村帐乡代（托）管”制度，逐步形成了比较完善地会计核算监管网络。二是完善制度，规范运作。实行“集中管理、统一开户、分户核算”的管理办法。即对各单位的预算内、外资金实行集中核算，社团资金帐户实行代管；对会计核算人员、会计核算业务和各单位的预算内外资金进行集中管理，取消各单位会计和出纳岗位，保留与原报帐业务相适应的报帐会计；核算中心开设统一的银行帐户，各集中核算单位不再保留任何银行帐户；核算中心分单位、专项资金性质分别设置分帐套进行会计核算,同时，坚持做到“三个不变”，即各单位的资金使用与审批权限不变，预算外资金统管办法不变，会计责任主体不变。三是电算管理，强化服务。市本级和各县（市、区）会计集中核算中心均推行电算化管理，公开招考、选聘人员，确保素质需要，并制定相定的工作制度，提高服务质量和工作效率，既有利于强化财政监管，又保证了各部门工作的正常运行。

2、推行政府采购制度，降低政府行政成本。*年6月，我市开始推行政府采购工作。一是健全制度，强化监督。实施政府采购办与政府采购中心分设、脱钩，明确各自“裁判员”和“运动员”的关系。加强采购活动监督，采购中心按照适度分权、相互约束的原则，设受理组、招标组、合同组和监督组，实行采购过程工厂化的流水作业，避免一个人或少数人包办整个采购过程。并利用政府采购网、新闻等媒体，进行广泛宣传，做到采购项目、采购形式、采购要求、采购结果“四公开”，确保政府采购全程“阳光作业”。二是把握重点，扩大范围。首先将政府性资金采购的货物和服务纳入政府采购范围，如对行政事业单位的小车实行保险、定点维修、定点加油和药品集中招标采购等。之后，财政投融资的公共工程项目也纳入政府采购范围，这在全国尚不多见。特别是在工程采购上，打破了旧的定价模式，取消过去的优良工程奖励分的作法和取消投票资格预审中的抽签、摇号等博彩性的方式，采取面向省内外公开招标、公布入围标准、随机抽取专家、评审最低投标价中标的基本采购模式，并采用了国际通行的以业绩评分短名单入围形式确定投标人的办法，让更多的优势企业有机会参与竞争。我市的政府采购工作得到了财政部、省财政厅的认可。200*年11月，全省推进政府采购制度工作现场会在我市召开，会上，重点推介了我市实行小车定点加油、定点维修的做法。2002年1月，全国部分省市工程采购现场会也在我市举行，进一步促进了我市这项工作的开展。

3、推行“非转经”国有资产统一经营管理，努力激活财政经济细胞。长期以来，行政事业单位的非生产性转经营性国有资产存量较大，但分散管理、部门所有，难以监督，往往容易产生私设“小金库”、滥发滥支、偷税漏税、流失严重等违反财经纪律现象，是导致分配不公、滋生腐败的资金来源之一。针对这一症结，我市对非生产性公有资产管理制度进行改革。一是统一经营管理。200*年8月，成立了“南平市非生产性公有资产营运有限公司”，按照所有权与经营权分离的原则，对“非转经”国有资产实行市场化运作，由市政府授权“营运公司”进行统一经营管理。二是认真调查摸底。在各单位自查申报的基础上，逐一核实，合理确定授权经营对象。三是坚持“分类指导、区别对待、一厂一策”的原则。将出租、出借、承包的“非转经”资产统一收租、公开招标、重签合同；对企业剥离的“非转经”资产，引入市场经济的运作管理模式，下达国有资产保值增值任务，严格检查考核，并按管资管人相结合的原则，对“非转经”资产经营者由“营运公司”组织考察、任免；对企业化管理的自收自支事业单位，实行先接收后管理，由“营运公司”提出管理与经营的方案，减少经营成本，提高资本营运效率。目前，市国资委已分批将66个财政全额拨款行政事业单位的“非转经”国有资产、1家国有企业（南纺股份公司）上市前剥离出的非生产性国有资产、5家企业化管理的自收自支事业单位的国有资产，授权“营运公司”经营管理。延平区、邵武市也已正式推行此项改革。“非转经”国有资产纳入规范化管理后实现了“三个转变”：一是提高了运营效益，改过去协议租赁为公开拍租，使租金收入增长40%以上；二是纳入了综合预算盘子，改过去游离财政在部门、单位花费的现象；三是按实缴纳税收，改过去瞒、漏、逃的现象，增加了税金收入。

4、推行部门预算和国库集中支付制度改革，强化预算约束力。推行部门预算管理制度改革是财政制度改革的重点环节。200*年，我市全面推行综合、零基、部门细化预算工作，实行预算内外收支实行并轨，强化管理。每年7—8月由各部门单位根据预算内外统管原则，实行“零基预算”原则，并细化到基层单位和人员岗位及具体科目，编制下一年度收支计划，报市财政局审核汇总，增强预算的规范性、合理性，提高透明度，强化了预算约束力，初步实现了从传统功能预算到部门预算、从单纯的一般预算到综合预算、从基数加增长到零基预算、从粗放预算到细化预算的“四个转变”。同时，稳步推进国库统一支付工作。专门设立了国库科，实行预算内外资金、专户资金集中核算，建立预算、编制、执行三分离制度，按照“先易后难、分步实施”的原则，首先实施国库统一支付工资，自200*年7月至200*年4月，全市纳入国库统一支付工资的单位991个（含学校252所），人员40330人，县级以上统发单位989个，占县级以上全额拨款预算单位的65.41%，累计统一支付工资1.047亿元。

5、清理整顿行政事业单位银行帐户，确保预算外资金“收支两条线”规定的落实。预算外资金管理不到位，是诱发违反财经纪律案件的重要因素。为此，我们始终把认真落实中央提出“收支两条线”规定作为强化预算外资金管理的硬措施，抓好“三个环节”：一是清理整顿行政事业单位银行帐户。多头设立银行帐户是部门分散预算外资金，设立“小金库”躲避财政监管的主要手段之一。在1998年全面清理银行帐户的基础上，200*年全市又先后召开清理预算外资金和“小金库”专项工作及落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作小组成员会议11场次进行再部署，成立清户工作协调小组，出台《关于行政事业单位银行帐户清理整顿工作的意见》，明确清户范围，抽调业务熟悉人员，实行集中办公、冻结帐户、封闭清理的做法，为清户工作的开展扫除了障碍。截止2002年底，我市累计清理4959个行政事业单位（含部分社团组织）的银行账户11800个，撤销账户5133个，划转账户资金7733万元。二是严格票据管理。专门设立了票据管理所，实施“凭证领票、总量控制、交旧换新、票款同行”管理制度，做到领取、使用、缴销、保存、监管的“五统一”。三是推行“票款分离”、“罚缴分离”。全市实施票款分离433个单位，设立银行集中收费网点共128个，方便群众缴交和计算机自动核算管理和监控，确保了“收支两条线”规定落实，为财政制度改革构筑了坚实的平台。

二、主要成效

经过几年的运作，目前，我市的各项财政改革已逐步走上了正轨，并取得了明显成效。

1、加大财政监管力度，从源头上筑起了一道有效的“防腐墙”。在传统的财政管理体制下，国家财经纪律、法规和制度难以顺利执行，大量预算外资金难以纳入财政监管的视野，单位财务行为不同程度地存在“暗箱操作”现象，财政资金流失严重，给腐败行为、不正之风提供了滋生蔓延的土壤。实施财政制度改革，解决了财政监管“缺位”、“马后炮”的现象，延长了财政资金的管理链，实现了财政监督的关口前移，提高了资金管理使用的规范性和透明度，堵住了资金流失的“黑洞”，把大量的违纪违规现象消灭在萌芽状态，有效地避免了腐败行为的发生，同时也保护了干部。如在“非转经”资产管理上，仅市本级兴办经营实体的62个行政事业单位，出租非经营性资产面积4.93万平方米，向经营实体提供场地约2万平方米，一年收取租金500多万元，这些租金收入多数未纳入财务统一管理，开支随意性大，大部分用于机关福利、奖金和接待，税费流失严重。实行统一经营管理后，部门不透明的利益得以透明，从源头上截断了“小金库”的资金来源，同时也增加了财政收入。据不完全统计，全市实行会计集中核算后，共取消、纠正部门自行制定的不合规制度422项，抵制不合规定的开支1696笔，累计金额达902.34万元。实施“收支两条线”规定，加强对预算外资金的监管，有力地遏制了“三乱”现象，推动了反腐倡廉工作深入开展。

2、管好用活财政资金，促进闽北经济发展。实施财政综合制度改革，既节约了可观的财政支出，又集中了大量的财政资金，强化了政府财政的宏观调控能力，提高了资金的使用经济效益、社会效益。在实施会计集中核算制度改革过程中，全市累计集中各项财政资金3.57亿元,其中市本级近1.5亿元，精简各单位会计和出纳岗位人员近300多人。而政府采购制度的推行，累计采购规模6.23亿元，节约资金1.45亿元，节约率16.78%，仅200*年就节约4832万元，相当于闽北小县一年的财政收入。全市实行国库统一支付工资后，堵绝了少数单位利用停薪留职等截留资金现象，累计节约财政资金210.41万元。财政资金的集中，使我们得以挤出一定的财力办大事办难事。近几年，我市社保基金以年均30%的幅度递增，最低生活保障线提高，覆盖面也在不断加大，增资得到了兑现；困难县教师工资的发放也有了保证，有效地促进了社会稳定。同时，我们将有限的资金用在刀刃上，在工业项目上扶优扶强，在农业开发上重点扶持产业化，仅去年，市本级财政安排了5000多万元资金，培植出一批具有发展潜力的经济“亮点”，增强了“造血”功能。200*年，全市国内生产总值增长11.5%，是近年来首次实现两位数增长。

3、规范了财政管理行为，促进了依法理财。通过财政制度改革，我市在财政资金的管理、运作、监督等方面制定完善了一系列规章制度，做到有章可循、有据可依，使财政管理走向了透明化、公开化、规范化，提高了财政干部队伍的素质。过去，会计人员受制于各单位负责人，各种开支“部门批、部门报”，存在会计信息失真现象。有的单位出于小团体利益、部门利益，还自立了一些不符合法规的制度。通过会计集中核算制度改革，强化了会计基础工作，各单位执行统一的财经制度，保证了国家财经纪律、法规的顺利执行。同时，改革有力地促进了财政的自身建设，降低了政府行政成本，提高了工作效率，进一步与入世后的要求接轨。

4、取得了较好的社会效益，密切了党群干群关系。分配不公一度是机关干部议论的焦点之一，通过财政改革，强化财政监管，严格财经纪律，有效地制止了一些部门滥发乱花现象，取消了不合理的奖金、福利等，使机关部门之间的分配差距缩小。同时，改革体现了“三个代表”的要求，广大群众在改革中得到了实惠。以药品采购为例，在保证质量的前提下，中标药品价格同比平均降幅都在20%至80%之间。市属九所医院第一批68个品种166种规格的药品进行定点招标采购后，中标药品平均节约率为48%，一年减轻群众医疗负担558万元。通过国家统一集中支付工资，确保财力相对困难的县（市、区）、乡镇干部职工尤其是教师工资及时兑现，维护了社会稳定。

三、几点体会

财政改革，牵一发而动全身，涉及方方面面，触及众多部门和个人利益的调整，同时，缺乏更多现成的可供借鉴的实践经验，有时还缺乏现成的法规制度的支持，改革从一开始就面临重重阻力。如何化解改革过程中引发的各种矛盾，顺利推进改革进程？我们的体会：

1、党委、政府高度重视，领导到位是关键。南平市委、市政府及市纪委主要领导始终关注财政改革工作，逢会必讲，要求各部门、单位把改革作为“一把手工程”，从讲政治、讲大局、讲发展的高度来认识和推进，并从人员、编制、资金等方面予以大力支持。改革遇到阻力、遇到难题时，市领导亲自出面协调。市委副书记、纪委书记车达卫每年都在市纪委全体（扩大）会上进行部署安排，并经常听取工作进展情况汇报，进行指导。强调，实施财政制度改革，所有行政事业单位无一例外。在集中核算、“非转经”改革中，市五套班子领导所在的部门带头率先执行，做表率，撑腰鼓劲，在最大程度上减少了改革的阻力。

2、强化宣传，统一思想，形成共识是前提。每一项财政改革措施的推出，我们都召开全市性会议进行动员部署，大力宣传实施财政改革的重要意义，统一思想认识。并借助报纸、广播、电视等新闻媒体及其他宣传途径进行大力宣传，新华社、《中国财经报》等全国性的媒体也先后对我市政府采购、会计集中核算等项改革进行了报道，由此而营造了浓厚的改革氛围，增强了社会对改革的了解，使改革在最大层面上赢得支持。

3、部门通力协作，积极参与，形成合力是基础。财政改革是一项复杂的系统工程。为此，我们注重发挥各职能部门作用，做到各负其责，各司其职，通力合作，坚定不移地推进了改革进程。财政部门作为改革的策划者、实施者，面对重重阻力，在人手不足、工作量大幅增加的情况下，切实加强自身建设，提升自身素质，努力把工作做细，减少矛盾，充分发挥了财政管理职能；赋有纪律检查和行政监察职能的纪检、监察机关，在改革过程中全力支持，主动参与研究各项改革措施的制定，并抽调人员配合财政部门做好改革措施的落实工作，加强监督检查，严肃纪律，确保政令畅通；金融、审计等部门也全力配合，为改革的顺利进行提供了保证。

4、讲求方法，科学运作是根本。财政改革涉及到各部门利益的调整，没有处理好利益关系，改革就难以顺利推进。因此，我们在改革中既大刀阔斧，又稳妥谨慎，努力兼顾各方利益。如市直行政事业单位纳入会计集中核算后，各种不合规的奖金、福利和补贴随之取消，与此同时，我们也制定政策，对各单位经常性经费包干结余和预算外资金超收予以奖励，对工会费、党费及其他社团经费，采取代管户办法，把好资金进出关，由此充分调动起各部门参与改革的积极性。改革是“摸着石头过河”，在没有现成经验可借鉴的情况下，我们进行了大量的调查研究和论证，努力做到改革方案的科学性、可行性、可操作性。我们在改革中不急于求成，而是确定了合理的“磨合期”，先纳入后理顺，先集中后管理，先实施后规范。同时，注意抓好试点工作，总结经验，以点带面，典型引路，保证了财政改革在矛盾解决中健康有效推进。

5、建章立制，规范行为，提升服务质量是保证。为巩固和提高我市财政制度改革成果，我们针对腐败问题往往依附新生事物的特点，以及防止由“多家腐败”到“独家腐败”现象的发生，先后出台了60多项相应政策规定，汇编《南平市政府采购文件资料选编》、《会计集中核算制度汇编》等，使改革有据可依，规范运作。市财政局还制定了公示制、承诺制等一系列服务制度，并在机关中扎实开展反对官僚主义和创业竞赛等活动，切实转变作风，提高办事效率，为财政改革的顺利推进奠定坚实的基础。

目前，我市对财政制度改革进行了一些有益实践和探索，但在实际运作中仍遇到许多困难，给该项工作的深入开展带来一定的难度。对此，我们建议：一是加强政策指导，完善法规制度，使财政制度改革走上规范化、法制化轨道；二是从上到下实施，容易行动一致，形成大气候。