对党政一把手监督存在的问题和对策

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党的十7大以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，对各级领导班子的监督逐步得到加强，然而，对各级领导班子一把手的监督还是一个薄弱环节，对一把手仍缺乏有效的监督机制和监督方法，查处的违法犯罪的领导干部特别是一把手的职务越来越高、涉案金额越来越大、性质也越来越严重，一把手违法违纪现象越来越突出。同志在全国组织工作会议上强调指出，“党政‘一把手’，既是班子中平等的一员，又在班子中处于关键地位，负有特别重大的责任”。因此，加强对一把手的监督，不仅是当前加强领导班子建设的迫切需要，而且是巩固党的执政地位的内在要求。

一、对党政一把手监督弱化表现的原因分析

一把手作为一级党委、政府及有关部门的负责人，位高权重，责任重大，在领导班子内部有着举足轻重的地位，理应珍惜党和人民赋予的权力，执政为公，用权为民，严以律己，率先垂范，向党和人民负责。然而，在腐败与反腐败的严峻考验面前，他们中一些人走上了违法违纪的道路，不仅给国家和集体财产造成了严重损失，而且严重地损害了党和政府在人民群众心目中的形象和权威。这里面既有一把手自身放松了世界观的改造和党性锻炼等主观原因，也有组织管理弱化、监督体制不顺、社会环境影响等客观因素。综合来看，主要有以下几个方面原因：

(一)权力过分集中于一把手个人手中，权力运作缺乏有效的制约。主要表现在三个方面：一是重大决策权相对集中。改革开放以来，随着某些权力的下放，一些部门和单位在人、财、物方面相应地扩大了自主权，客观上使一把手的权力增大和集中，在用人权、财物权、重大工程项目决策权等方面拥有高度集中的权力，特别是近年来在党委常委会之上，又出现了一个书记办公会或者碰头会，使几个书记特别是一把手权力的扩张更有了合法的载体，权力更加趋于集中。一方面是权力的高度集中，另一方面是权力的运作缺乏有效的制约，客观上很容易造成一把手专权的局面，进而导致一把手的畸形行为和腐败行为。近年来查处的一把手利用职权卖官鬻爵、利用财物管理权侵吞国家资财、利用重大工程项目审批权谋取私利的例子不胜枚举，就说明了这一道理。二是民主集中制形同虚设。民主集中制作为党和国家的根本组织制度和领导制度，已被实践证明是防止个人专断、加强集体领导的行之有效的工作制度。具体地体现在一把手的领导方式上，就是要求一把手既要勇于广言纳谏，又要善于集思广益，既有集中指导下的民主，又有民主基础上的集中。但在体制转变过程中，与权力的高度集中相应，民主集中制在一些地方和部门民主不足、集中有余，某些一把手民主集中制意识明显淡化，搞家长制、一言堂，手中的权力在运作过程中往往超越组织所赋予的权限，班子成员慑于一把手的独断专行，往往委曲求全，甚至无原则地迎合一把手的需要。在领导班子民主生活会上，一把手也往往“只听不讲，最后拍板”，相互之间难以实施有效的批评与自我批评。缺少制度约束和班子成员的监督，一些一把手在实际生活中往往为所欲为，颐指气使，而置党纪国法于不顾。三是权力的行使与承担的责任相脱节。我国政府及政府内部的组织管理实行的是行政首长负责制，党委系统实行的是集体领导和个人分工负责相结合的委员会集体领导制度。不论责任制以个人形式还是以集体的形式存在，作为班子一把手的领导干部都应对其权力行为负有责任，责任制都应对权力行使者不负责任的行为加以制约。但在现实生活中，却只强调了一把手权力的行使，而忽视了其应承担的责任，如重大决策失误、失职渎职、用人不当等，就难以追究有关人员的责任。权力与责任的脱节，就为一把手腐败行为的滋生创造了条件。

(二)上级组织对一把手重选用轻管理，疏于教育和监督，且监督内容过于单一。在我国现行的干部管理体制下，来自上级组织的监督对一把手来说是最为有效的监督。长期以来，在干部管理中普遍存在的重选拔、轻管理、弱监督的现象，致使这一重要的监督渠道不能发挥应有的作用。一是重选拔轻管理。在选拔党政领导干部特别是一把手问题上，各级组织对选用一把手是比较慎重的，较好地坚持了群众路线和干部选拔的原则和程序，把住了干部选拔的关口。但在干部任职后的管理上，很多工作上级组织只管布置不管检查，对下级的各项指标完成情况只听或看汇报材料，而不去做认真的核实，参加双重民主生活会也往往流于形式。二是重使用轻教育。干部使用后，上级组织只注重一把手的工作任务完成情况，而忽视对其思想动态、廉政勤政、工作作风等情况的监督，不能对其进行全面的动态的掌握。有的上级组织甚至片面强调“能人效应”，发现一把手存在问题也不能及时进行认真的批评帮助，果断地采取必要的组织措施，即使处理起来也往往是大事化小、避重就轻，客观上起了姑息纵容的作用。三是重“人治’’轻“法制”。在干部管理上，上级组织特别是一把手往往凭个人的印象和好恶用人管人，一些行之有效的制度，如岗位轮换、干部交流与回避等制度还没有真正实行。

(三)监督主体受制于监督客体，对一把手监督缺乏必要的独立性和应有的权威性。有效的监督应以监督客体处于监督主体的有效监督之下为前提，监督主体的监督、监察活动不受监督客体的直接制约和约束，这是保证监督主体充分独立地行使监督权的必要前提。我国现行的干部监督管理体制，并未能有效地解决对监督客体特别是一把手的监督问题。首先是同级组织不敢监督。从了解情况的角度看，班子成员对一把手的政治思想、领导能力、勤政廉政情况最有发言权；但从实施监督的角度看，班子成员与一把手朝夕相处，时刻处在一把手的管理控制之下，又处于不利的位置，有的就根本不敢行使这个权力。其次是专门机关不敢监督。行使监督权的专门机构，如党的纪律检查委员会，行政系统的监察、审计等部门，司法行政系统的反贪机关，在领导体制上同时受同级党委或行政首长和上级领导机关的双重领导和制约，这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中，客观上形成了一种附属型的隶属关系。这就带来两个问题：一是作为具有监督同级党委职能的纪检委，由于受制于党委的领导而难以对其实施有效监督，二是作为上级监察机关监督客体的行政首长，由于受时间和空间的限制，无法及时全面地了解和掌握其活动的情况和问题，也难以对其实施有效监督。这种同级党委或行政机关的领导为主的监督体制，严重地影响了监督主体独立性的发挥。再次是人民群众难以监督。就理论而言，人民群众是国家的主人，依法享有对领导干部包括一把手监督的权力，但事实上由于缺乏对领导活动和政策规定的了解，加上一把手政务公开不够、民主氛围不浓以及监督手段不健全等原因，人民群众很难有效地行使监督权。

(四)专门监督机关和监督部门职能发挥、协调配合不够，对一把手监督缺乏针对性。除了党的纪检机关、行政监察机关、司法反贪机关等监督主体受制于监督客体，难以发挥职能作用外，作为权力机关的各级人大及其常委会和民主监督机关的政协也囿于各种客观因素，不能发挥应有的作用。各级人大及其常委会是最高的权力机关，也是最高的监督机关，其监督也最具有权威性，近年来人大的监督明显加强，但由于人大制度不健全，职能发展还不充分，其监督往往对事不对人，体现在面上的象征意义多，有针对性、实质性的处理意见少。政协的监督也是象征意义多、权威性少，在会上提提意见，产生不了多大监督效果。这些监督机构在对一把手的监督上就程度不同地存在三多三少现象：即监督违法违纪多，监督工作情况少；事后监督多，日常监督少；具体的微观事项监督多，全面的宏观控制监督少。此外，这些监督机构对一把手的监督也缺乏明确的协调配合规则，因而，对一把手的监督就没有多少约束力。

(五)监督制度不规范、不完备，对一把手监督缺乏可操作性。监督一把手行使权力，必须以一定的客观依据为准绳，并通过一定的方式和程序来实现。建国以来，特别是十一届三中全会以来，随着民主政治建设的不断加强，为了加强对党政一把手的监督，我们党有针对性地制定了一系列加强党内监督的方针政策以及相应的规章制度。这些制度除《党章》这部根本大法外，还有党内政治生活的若干准则、党员领导干部参加双重民主生活会制度、民主评议党员领导干部制度、中国共产党地方委员会工作条例、“两公开一监督”制度、干部交流和回避制度、党政领导干部选拔任用工作暂行条例及处理规定等，这些制度规定为对一把手的监督提供了依据和保证。但从总体来看，这些监督制度不仅存在着落实不到位的问题，而且存在着相对滞后和不配套的问题，部分法规制度原则性规范多，可操作性细则少，规范对象泛指多、针对一把手少。如，一把手的权限如何设置、权力运作的程序如何规范等。去年颁布的党风廉政建设责任制以及今年实行的领导干部任期经济责任审计规定，虽有可操作性，但在有的单位还未能真正落实。

二、对加强党政一把手监督的几点对策

建立对一把手监督制约的有效机制，较好地解决对一把手监督难的问题，在对现行体制不作大的变动的情况下，应当从以下几方面人手：

(一)把好关口，严格考核，加强上级组织对一把手的教育、管理和约束。一要严把选拔关。选用干部具有导向性，一把手在干部和群众中更具导向作用和表率作用，选用须慎之又慎。选拔一把手必须坚持和体现干部“四化”方针和德才兼备的原则，坚决按照中央颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《关于对违反{党政领导干部选拔任用工作暂行条例)行为的处理规定》，建立健全选人用人责任制，扩大考核和选用领导干部的公开、民主程度，如实行领导干部竞争上岗制度和任前公示制度，在充分听取和尊重民意的基础上，经过群众推荐、组织考察和必要的能力知识考试，坚持民主集中制的工作原则决定干部任免，真正把那些坚决执行党的基本路线、政绩突出、清正廉洁、群众公认的优秀干部选拔到一把手工作岗位上来。二要严把管理观。对选用的一把手，上级组织不仅要对其严格要求，加强教育，而且应有一套严格的制约机制，以有效的机制来制约一把手，促其执政为公、用权为民。如，实行领导干部任期试用制度，经过半年或一年的试用期，试用合格者才能正式上岗；实行领导干部诫勉谈话制度，根据群众反映和考核掌握的情况及时向一把手反馈，经常提醒，警钟常敲；实行领导干部工作汇报和报告制度，要求下级一把手定期或不定期地实事求是地汇报工作情况，特别是重大情况；实行领导干部定期考核和经济责任审计制度，加强对一把手廉政勤政情况和履行经济责任情况的考核，创造一个能者上、庸者让、劣者下的公平竞争环境。三要严把交流关。建立健全领导干部淘汰机制和交流制度，根据对一把手德能勤绩考核的情况，经常不断地选优汰劣，使各级党政领导班子和领导干部在不断的动态调整中保持优化状态。

(二)以权治权，建立完善以民主集中制为核心的权力制约机制，严格限制个人权力，将一把手置于集体领导之中。一是健全制度，规范程序，严格限定一把手权力范围。在建立权力制约机制上，除要认真贯彻落实已有的领导工作制度外，还应以健全民主集中制为核心，建立严格限制一把手权力行使的相关制度。如，建立重大问题民主决策制度。在重大决策、重要干部任免、重要项目审批和大额度资金使用上，都必须经集体讨论研究，班子成员包括一把手每人都只有一票的权力，任何个人都无权作出决定；建立领导干部分工负责制度。集体决策后必须按照分工由领导个人负责贯彻和落实，任何个人都不能越权插手他人负责的工作；建立决策失误追究制度等，以制度严格制衡一把手权力行使。二是实行政务公开，增加一把手权力行使的透明度。加大实行党务、政务公开制度的力度，增加权力行使的透明度，把领导干部运用权力的过程，置于广大党员群众的直接监督之下，使个人权力的运作始终纳入组织和群众的视野之中。

(三)完善监督，不仅要增强专门监督机关的监督作用，而且要加强相关监督部门的协调配合，形成对一把手监督的合力。一要增强专门监督机关行使权力的权威性和独立性。加强对领导干部特别是一把手的监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。纪检监察机关作为实施监督监察的专门机关，拥有检查监察权、处分权等其他组织不可替代的权力。为严肃纪检监察机关行使权力的权威性和强制性，增强对一把手的监督，在现行的双重领导体制不变的情况下，下级纪检监察机关应从同级党政领导为主、上级纪检监察机关领导为辅，改为以上级纪检监察机关领导为主、同级党委领导为辅，在体制上作稍微调整，从而使下级纪检监察机关对同级党政一把手实施监督有较大的独立性。此外，纪检监察机关还应把经常性的监督监察同及时发现和查处领导干部违法违纪问题结合起来，不仅要及时惩处违规违纪者，而且要把好防范的关口，以切实发挥专门监督机关的作用。二是要加强相关监督部门的协调配合。对一把手实施监督，除纪检监察监督外，比较有效的是人大、政协的监督，人大、政协近年来通过一些制度的完善，在对一府两院工作的视察、检查、评议干部等方面，起到了加大监督力度的积极作用。进一步加强人大、政协的监督，各级人大常委会要进一步做好对依法任免的政府部门“一把手”的法律监督，政协要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对各级“一把手”工作的民主监督。从而使纪检监察、人大、政协以及审计、反贪等监督机关、部门协调配合，避免机关、部门之间监督内容单一、监督内容重复的局限性，以形成对“一把手”监督的合力。

(四)从严治党，建立一把手党风廉政建设责任制，严格实施责任追究制度，严肃惩处违法违纪者。同志指出：“党要管党，首先要管住领导班子和领导干部，一个政党如果管不住，治理领导班子和领导干部，后果不堪设想”。而要实现党要管党，必须坚持从严治党的原则，从严管好各级领导干部尤其是各级党政一把手。从严治党，首先必须建立一把手党风廉政建设责任制。这不仅是由一把手在党风廉政建设和反腐败工作中的领导地位和责任所确定的，而且也是当前领导干部特别是一把手违法违纪现象增多的新情况、新特点所决定的。建立党风廉政建设责任制，不仅可以提高一把手的廉洁意识和执行党风廉政责任制的自觉性，使其主动地担负起领导责任，“带好班子，抓好队伍”，而且能使其本人受到约束和限制，“管好自己”，不敢为所欲为。其次，还应严格实施责任追究制度。根据党风廉政建设考核情况，纪检监察机关和组织部门要对负有责任的一把手，提出责任追究的处理意见及建议，并严格实施。既要杜绝那种借口集体负责，而实际上谁都不负责任的现象，又要避免不分责任轻重，搞“一锅端”的做法，更要防止本末倒置，在责任追究上避重就轻，大事化小、小事化了的做法，切实使违法违纪的领导干部特别是一把手受到应有的责任追究。