构筑三道防线   重在源头防腐

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一、构筑拒腐防变“防线”的提出及科学性研究

在上个世纪四十年代，在中国共产党的正确领导下，中国人民解放军历经辽沈、平津、淮海“三大战役”，彻底捣毁了蒋家王朝，结束了二千多年的封建统治，建立起人民当家作主的社会主义新中国。这种军事上的战役思想，通常经过防御、相持、反攻三个阶段，并且多以“防线”的构筑为标志。今天，有些研究反腐败的专家学者把我们党正在深入开展的反腐败斗争，形象地比喻为已从“防御”阶段转入“相持”阶段。

同样是上一世纪的九十年代，在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，面对我们党和国家日益严重的消极腐败问题，中国共产党发起了以反腐败斗争为主要内容的、重在巩固党的执政地位的党风廉政建设。在这场事关党和国家生死存亡的严重政治斗争中，党中央探索、总结和积累了新形势下反腐倡廉的有效做法和经验，包括指导思想和基本原则、领导体制和工作格局、总体构想和阶段性实施等。其中，尉健行同志于世纪之交提出了“构筑拒腐防变的思想道德防线和党纪国法防线”的战略思想。他在200*年6月25日中央纪委、监察部纪念中国共产党成立八十周年大会暨反腐倡廉理论研讨会上的讲话中指出：“三项工作概括起来是两个方面，一是坚决惩治腐败分子，二是解决风气问题。前者主要是依纪依法惩处腐败分子，建立党纪国法防线；后者主要是对广大党员干部立足于教育，着眼于防范，建立起拒腐防变的思想道德防线”。这一思想和理论上的创新，对于我们明晰工作思路，集中优势兵力打“歼灭战”，努力遏制党和国家机关大量存在的消极现象和腐败问题，具有很强的针对性和指导性，实践证明也是完全正确的。

但是，实践没有止境，反腐倡廉的改革创新也没有止境。随着形势发展、实践深入，“防线”及“两道防线”的提法已经难以适应客观变化了的情况。其一，“防线”作为军事用语，“防”重于“取”，“守”重于“攻”，其重心在于消极防御而不是积极进攻。在反腐倡廉工作中，一味强调消极对待，其结果只能是查不胜查、防不胜防、纠不胜纠。对此，我们已有许多前车之覆可以借鉴。其二，仅仅设立“两道防线”，与我们党“惩前毖后、治病救人”的方针不一致。也就是说，党员、干部一旦自毁思想道德防线，面临的就是党纪国法的惩处，而没有任何监督制约及挽救措施。按照这一思路，就有可能丧失对党员、干部教育、挽救的时机，就可能偏颇纪检机关“保护、惩处、监督、教育、”的职责。其三，这一构想既不能涵盖反腐败斗争的全部内容，又不适应变化了的情况，导致正在深入进行的权力制约、源头防范等工作受到削弱。因此，党的十六大报告强调：“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。

二、构筑预防和惩治腐败的党风廉政体系的若干思考

从已经揭露的大量腐败现象看，腐败的产生必须同时具备两个条件：一是要有谋私的动机，即腐败动机。人性自私、利益驱动和风险不大，成为诱发腐败动机的重要原因。二是要有谋私的条件，即腐败机会。虽然不同领域和不同类型的腐败表现各不相同，但都要借助垄断权力、处置自由和暗箱操作这三个因素。腐败动机和腐败机会的同时存在，才能使腐败行为由临界状态而变成现实。由此，要侧重从外部建立三道防线：

1、思想教育防线。思想教育是廉政建设的基础。要加大马克思主义理论教育、理想信念教育和世界观、人生观、价值观“三观”教育的力度，占领思想阵地，提供主流文化，改进方式方法，提高教育实效。特别要指出的是，针对在WTO条件下西方腐朽思想侵入的情况，可以借鉴新加坡的经验，以国家安全标准和社会道德准则来制定法规，依法授权文化、海关、商检等部门进行文化审查，阻止西方腐朽宣传品、文化商品的进入；同时，提高审批外国文化公司进入中国和本国有进出口权的文化公司的门槛，达到尽可能地控制、减少文化商品进入我国的目的。

2、监督制约防线。民主监督是消极腐败的天敌。早在1945年1月，同志就提出了民主治腐的正确思想。他指出，只有让人民来监督政权，政府才不敢松懈；只有人民起来负责，才不会人亡政息。邓小平同志也指出，要实行党的内部监督，也需要来自人民群众和党外人士对党的组织和党员的监督，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。当前，加强民主监督，就要推进民主政治建设，逐步推行直接选举、差额选举等民主制度，积极推行民主评议、质询听证、信访举报等民主形式，充分保障全体公民的民主权利；就要加大源头防治腐败的力度，通过健全法制，创新体制，加强管理，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤；就要强化统一、权威、高效的廉政建设职能机关，充分发挥人大、政协、司法、行政、群众和舆论监督的作用，形成整体合力。

3、查办惩处防线。查办违纪违法案件是反腐败斗争深入开展的重要标志。这里尤其值得说明的是，美国学者罗伯特·克利特在其《控制与贪污腐败》一书中，提出了一个有关腐败问题的公式：腐败动机=贿赂—道德损失—（被发现和制裁的机会×所受处罚）＞薪金+廉洁的道德满足感。这个公式从腐败者的角度出发，探讨了腐败收益、腐败成本和腐败动机之间微妙的但却是具有决定意义的关系，表明了腐败成本对于实施腐败行为的关键性意义。因此，要加大贪污、腐败的法律成本、经济成本和道德成本，不让腐败分子在法律上规避打击，在经济上获得利益，在道义上逃避谴责。

三、制度创新在构筑“三道防线”中的价值取向探讨

制度创新在党风廉政建设中居于基础和保障地位。因为制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，“不因为领导人的更替而发生政策、制度、管理上风格的变化”；还由于制度在构筑“三道防线”中大有可为，尤其在建立第二道防线上贯穿始终，起着至关重要的作用。当前，要重在权力制约、源头防范上下功夫：

1、改革体制，力争在转变政府职能和提高行政效能上有实质性突破。在市场经济条件下，政府应当是行使有限权力、承担有限责任的服务型政府，“只掌舵而不划桨”。为此，要尽量减少对经济的直接干预，尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是可以用市场机制代替的行政审批项目，要通过市场机制运作；逐步将可以推向市场的公共服务项目进入市场，向社会公开招标；对保留的行政审批项目，建立健全内部监督制约机制。在此基础上，降低政府的行政和服务成本，优化行政服务质量，推进政府协调制度化，坚决克服政出多门和有令不行、有禁不止的现象，确保政令畅通。

2、创新机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。第二届全球反腐倡廉论坛通过的会议《最后宣言》指出：使政府权力运作完全公开和透明是遏制腐败滋生蔓延的最有效途径。因此，在减少公共管理中政府权力的同时，必须对保留的政府权力实施有效监督和制约。一是分权。行政权利行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，具有扩张和滥用的倾向。防止权力滥用，实现权力的健康运行，关键是对权力通过制度安排进行必要的分解，使之相互依存、相互制约，形成各个环节和部位相互制衡的运行机制。二是制权。罗伯特·克利特还认为，腐败条件=垄断权+自由处理权—责任制。也就是说，当国家公职人员享有垄断权和自由处理权而又无须对权力的行使承担必要的责任时，就具备了从事腐败行为的条件。因此，必须落实严格的责任制，以权制权，使权力主体自觉增强接受监督意识。三是亮权。通过立法将行政公开具体化，建立健全表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获得信息制度以及行政决定公开制度等，变行政行为的暗箱操作为“阳光作业”。

3、创建法制，努力实现依法治腐、以法保廉的目标。党风廉政建设法制化就是在党风廉政建设的基本方面和主要环节上建立起相应的法规、制度、体制和机制，保证公共权力的授予和行使受到监督、制约和规范，保证及时揭露和依法惩处腐败行为。目前，一要抓紧研究制定《反贪污贿赂法》、《从政道德法》、《监督法》，以及《行政审批法》、《行政许可法》、《财产申报法》、《行政程序法》、《举报法》等法规，加强对国家机关及其公职人员的法律监控。二要对有关廉政法规加以完善和细化。如修改《行政监察法》，并尽快制定、颁布其《实施条例》。三要对廉政建设责任主体在预防和惩治腐败方面的法定地位、职权和工作程序等进行论证、制定，使防治腐败从主要靠廉政自律上升到靠国家法律。