关于推进反腐败抓源头工作的实践与思考

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党的十7大报告强调提出，反腐败必须标本兼治、综合治理。深入推进反腐败斗争，既要治标，更要治本，只有抓住腐败产生的源头进行综合治理，才能不断取得反腐倡廉新成效。本文结合前段时间开展的调查研究，试从抓源头工作的实践、问题和对策三方面作一论述。

一、实践

中央一直非常重视从源头上预防和治理腐败的工作，特别是中央纪委第五次全会提出要创新体制机制制度，加强对权、钱、人的监督制约以来，反腐败抓源头工作不断向纵深发展，在实践和理论上不断取得新的突破。

（一）党政统一领导，抓源头工作与各项重大决策和措施紧密结合。作为政治经济体制改革的重要内容，抓源头工作必然触及许多部门和单位的既得利益，涉及许多深层矛盾和问题，单靠哪一个部门的力量都无法取得理想效果，必须在党委政府的统一领导下，把反腐败抓源头工作与政治经济体制改革紧密结合起来，与党和政府的中心工作一起部署、一起落实，才能取得实效。在这一点上，通过几年的实践看，各级认识比较一致，初步形成了运用反腐败领导和工作机制开展抓源头工作的局面。山东省委省政府注重把源头治理腐败的对策统一到党委政府的中心工作上，使反腐倡廉工作与改革开放和现代化建设协调发展、同步推进。在行政审批制度改革方面，以实行政府工作提速，优化发展环境为契机，不断把工作推向深入。到目前，省级共清理取消行政审批事项1128项，精减61.6%。全省各级共清理取消审批项目12100多个，精减47%。全省17个市和绝大多数县（市、区）都建立了市级政务中心或行政审批大厅，有关省直部门和单位也设立了服务“窗口”，实行“一门受理、并联审批、一口收费、限时办结”的“一站式”办公、“一条龙”服务。在财政管理体制改革方面，全面落实“收支两条线”规定，率先在全国推行了行政事业性收费“票款分离”办法；积极推行部门预算，将省级部门预算扩展到所有省直部门；改革资金缴拨方式，实行国库集中收付制度，各级实行了财政统一发放工资办法，逐步扩大集中支付范围。在干部人事制度改革方面，结合市县两级党政领导班子换届，深入贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》，积极探索干部人事制度改革的新路子。全省普遍推行公开选拔和竞争上岗，实行领导干部考察公示、差额考察、任前公示、试用期等制度。对市、县党政正职的任用开始实行党的全委会无记名投票表决。积极推进领导干部经济责任审计工作，从200*年至今，全省共审计单位法定代表人4743个，审计后359人被晋升职务，476人被降职免职撤职。

（二）创新制度，加强对行政行为的规范约束。抓源头工作的核心，说到底是一个制度问题，必须针对腐败问题易发频发领域和环节，建立切实可行、规范有效的制度，用制度来管人、理财、办事，把行政行为置于社会的监督之下，做到关口前移。通过加强制度建设，使反腐败抓源头工作明确具体，抓有依据，做有目标。近年来，山东省坚持治理与规范同步进行，不断加大制度建设的力度，做到治理一个问题，巩固一方面成果。通过深化行政审批制度改革，制定和实施了《山东省行政审批规定》，把行政审批工作纳入法制化轨道。结合贯彻《党政干部选拔任用工作条例》，制定了《党政领导干部选拔任用工作基本程序图》和《干部工作“十不准”》规定，进一步规范了选人用人工作。在财政管理改革中，率先建立了全省统一的行政事业性收费“票款分离制度”和一套比较完善的政府采购工作制度。在有形建筑市场建设中，制定了《关于加强建设工程交易中心管理的意见》、《关于建设工程项目发包必须进入有形建筑市场进行公开交易的通知》、《山东省工程建设违法违纪行为处分规定》等规章制度，有力地保证了有形建筑市场的规范运作。

（三）强化责任目标，用责任制推进抓源头工作。抓源头工作涉及部门利益调整和权力分配等深层次矛盾，工作难度大。各地都注意运用党风廉政建设责任制推动工作的开展，对每项工作都具体明确地规定牵头部门和主要参与部门的任务、责任和工作目标。各责任部门普遍落实“一岗双责”，细化分解任务目标，强化责任考核，狠抓工作落实。部门之间重视加强沟通协调，注意形成和发挥整体职能优势，初步形成了横向配套联动、协同作战，纵向统一步调、整体推进的局面。我省每年都以省委、省政府的名义下发年度党风廉政建设和反腐败工作实施意见，明确抓源头工作的任务目标，确定牵头主抓单位和配合单位，层层落实工作责任，做到年初有部署，年中有检查，年末有考核，积极实施，稳步推进。

（四）实施典型带动，抓延伸、求深化。山东省十分重视典型在工作中的导向和推动作用，注意加强对先进典型的培养、发现和推广，做到每个单项工作都有几个先进典型。行政审批制度改革，我们推广了济宁等市建立审批服务中心的做法；政务公开，推广了青岛、莱州等地的经验；财政管理体制改革，推广了沂源县加强财务管理的措施；会计委派制试点工作，是在总结推广枣庄市经验的基础上在全省展开的；菏泽离任审计的经验推动了全省经济责任审计的开展。通过典型带动，努力实现“四个延伸”：一是内容上延伸。如行政审批制度改革，在精减项目的基础上向公开透明、提高效率和服务质量延伸；财政管理体制改革工作由落实“收支两条线”规定向编制部门预算，实行国库集中支付延伸。二是深度上延伸。我们在总结推广了会计委派的做法以后，又在此基础上总结推广了会计核算中心的做法，使这项工作不断向纵深发展。三是范围上延伸。如政府采购工作不断扩大采购范围，增加采购品种，由以往简单的货物采购向重点工程、基础设施和服务类项目延伸，发挥了政府采购在合理使用财政资金、防范腐败上的作用。四是机制上延伸。在清理精减行政审批事项的基础上，积极探索，建立规范高效的行政审批运行机制，推动各市成立了行政审批服务中心，建立完善了“一站式”服务，目前又向“一卡式”、“一网式”服务方面延伸。

二、问题

小平同志曾经说过，改革开放搞多久，反腐败斗争就要搞多久，这充分说明了反腐败斗争的长期性和艰巨性。反腐败抓源头工作又是一项涉及深层次问题的工作，其本身带有很强的长期性和复杂性，这也决定了不可避免地存在着一些受阶段性制约的问题和不足。

（一）法规制度建设相对滞后，制约了工作的深入开展。虽然近几年国家相继出台了大量的法律法规和制度规定，起到了推进和规范作用，但总体上，法规制度建设相对滞后的问题仍然存在。一是与各项工作相配套、衔接的法规制度还不够完善，致使有些深层次问题难以得到深入解决。如行政审批制度改革工作，与政府机构改革、政府职能转变结合不够紧，导致机构设立与职能配置相脱节，一些审批项目仍存在明去暗留的现象，自由裁量权的规定也存在领域过宽、幅度过大的问题。建设工程项目公开招投标工作，缺乏对业主行为的规范，业主选择施工单位往往带有倾向性；受地域的局限，评标专家数量有限，评标者的主观意志在招投标工作中的影响过大，容易滋生腐败问题。二是存在现行政策与抓源头有关规定相“冲突”的问题。如各地为了招商引资纷纷成立各类园区，园区内的土地使用、建设工程招投标工作自成体系，这与加强土地管理，全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让及建设工程项目招标投标工作相冲突，成为工作的盲点。三是一些法规制度存在着原则性规定多，程序性、具体可操作性规定少的问题。象产权交易进入市场及对行业协会、学会和社会中介机构的统一管理和监督等，都缺乏对环节和程序的具体规定。

（二）由于经济发展水平和思想观念的差异，工作发展不平衡的问题比较突出。就一个地方而言，开展比较早、抓得比较紧的工作，规范化程度就要高一些，如“收支两条线”和建设工程项目公开招投标工作。经济责任审计工作，由于其工作的难度，大都停留在“离任审计”阶段，审计结果难以与干部的管理使用有机地结合起来。其它工作整体上处于起步阶段，开展的范围相对较窄，个别工作甚至还没有破题。就单项工作而言，地区之间开展也不平衡。如财政管理制度改革，经济条件好的地方进展就快一些，经济条件薄弱的地方难度就相对大一些。尤其是预算外资金的管理，关系到部门的切身利益，受政府财政状况的制约较大，影响到部门预算、国库集中支付、政府采购等工作的开展。就整体工作而言，统筹安排不到位。抓源头各项工作相互交叉、相互影响、相互制约，如政府采购、国库集中支付工作，对部门预算工作的依赖性比较强；党政机关、事业单位的建设项目和市政工程，按《政府采购法》要求，也应纳入政府采购的范围等。现实中，对这些工作缺乏统盘考虑，彼此间的衔接不够好，存在“各自为战”现象。

（三）政府职能转变不彻底，市场机制难以充分发挥作用。我国正处在经济转轨时期，市场机制有待进一步健全和完善。如各地按行政区域逐级设立的政府采购中心、建设工程项目招标投标中心、经营性土地交易中心、产权交易中心等，它们和相当数量的行业协会、学会、社会中介机构一样，大都靠行政命令建立，依托主管机关进行垄断性服务，造成管理机构与执行机构分离的难度比较大，把中介机构真正推向市场的目标短期内难以实现。另外，上述中心的主要职能都是进行招投标活动，完全可以合并设立，这样分开设立容易造成机构林立、人员臃肿、资源浪费的现象。

（四）纪检监察机关反腐败抓源头工作需提高层次性。纪检监察机关抓源头工作，应注重发挥组织协调和监督检查作用，主要是搞好“监督的再监督，检查的再检查”。目前，我们往往把监督的起点摆得太靠前，如直接参与政府采购、建设工程等具体活动的监督，事事都要到场，疲于应付，既增加了工作量，又难以真正收到监督的效果，不利于纪检监察职能作用的发挥。

三、对策

（一）应进一步理清抓源头工作的思路。中央对抓源头工作的部署比较清晰，作为组织协调部门，地方各级纪检监察机关要解决好怎么抓的问题。一是要加强政策研究。注意从宏观上研究问题，克服单个具体职能部门研究问题的局限性。既从整体上把握，又组织研究分析微观环节，提出制定政策的意见和建议。针对腐败问题易发频发领域和环节，组织有关部门和相关专家进行具体的政策研究，制定出严谨细致、明确具体的工作机制和措施。二是把着力点放在监督检查有关部门履行管理职责和执行国家法律法规的情况上，严肃查处违纪违法案件，搞好工作的组织协调，充分发挥有关部门的职能和主动性，提高监督检查的层次和效力，解决职能部门遇到难题就推给纪检监察机关的依赖性做法。三是加强信息的汇总和交流，总结推广典型经验，研究存在的问题，为领导和上级机关决策服务，为基层开展工作服务。

（二）加快法规制度建设的步伐，使抓源头工作在法制的轨道上运行。重视有关程序性法规制度的建设，通过调查研究，探讨具体的工作程序和环节，及时出台一些针对性、操作性强的规定和办法。如行政审批制度改革，在项目精减以后，关键要强化过程和环节控制，保证“便民”和防止腐败双重目标的真正实现。搞好有关法规制度的配套和衔接，使抓源头各项工作之间、抓源头工作与经济工作之间以及抓源头与整个反腐倡廉工作协调一致、衔接顺畅、职责明确、界限分明。

（三）深化分配制度改革，统一规范党政机关人员收入。由于不同部门和单位福利待遇不同，造成国家公务员之间收入差距过大，助长了“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象，甚至成为权力“寻租”的“源头动因”。一些干部群众将福利待遇的多寡作为衡量单位领导能力的标准之一，致使单位领导不愿削减行政审批权力，抵制“收支两条线”等财政制度改革，各单位“小金库”屡清不绝。建议自上而下采取有力措施推行分配制度改革，统一规范党政机关干部的福利待遇，解决不同部门公务员之间收入差距过大的问题。

（四）建立健全社会诚信机制，加大腐败行为的风险和成本。注重发挥相关行业协会的作用，提高行业自律意识，制定行业硬性约束措施，使有劣行的人失去信誉和从业资格。加强对有关专家库的管理，建立淘汰机制。充分运用先进科技手段，加强各方面信用信息的搜集、整理、披露，切实约束各行政主体和经济主体的行为，树立“诚信政府“、“诚信经营”理念，营造良好社会风气。