选准着力点  实现新突破

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选准着力点实现新突破

党的十7大明确提出，反对和防止腐败要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。”这是对社会主义市场经济条件下党风廉政建设和反腐败斗争实践的科学总结，是党对反腐败斗争认识上的深化和理论上的发展，是我们在今后反腐败斗争中必须遵循的指导方针。近年来，江西省着眼于服务经济建设，突出体制、机制和制度的改革和创新，积极营造良好的发展环境；从进一步转变政府职能，促进依法行政、严格管理、高效服务，牢固确立公仆意识、廉政意识、合作意识、责任意识和效率意识入手，进一步强化措施，加大力度，切实从源头上预防和治理腐败，取得了明显成效。

一、近年来江西省开展反腐败抓源头工作的主要成效、做法和经验

（一）各级党委、政府把抓源头工作摆上了突出位置，理顺了工作机制，源头治理工作形成了整体合力。凡出台的重大源头治理腐败措施，各级党委、政府有关领导都及时听取汇报，认真研究，周密部署，明确要求，并在具体实施中始终把关定向，及时协调，全力支持。纪检监察机关认真履行职责，充分发挥组织协调作用，一方面认真调查研究，适时提出政策建议，为党委、政府当好参谋、助手；另一方面加强监督检查，狠抓措施落实。去年，省纪委、省监察厅召开建立健全有形建筑市场、推进政府采购制度、经营性土地招标拍卖及优化发展环境等源头治理腐败专题现场会，省委副书记、省纪委书记傅克诚都是亲自参加，并作重要讲话，提出明确要求。凡已开展的源头治理腐败项目，省委、省政府都明确了牵头单位和责任部门，各行业主管部门切实担负起组织实施的责任，认真履行职责。各地各单位在抓源头方面积极探索，大胆实践，强化措施，抓源头工作在全省上下形成了良好氛围。

（二）紧紧抓住权、钱、人等容易滋生腐败的环节，积极推进制度创新，推行“阳光操作”。

一是推进行政审批制度改革。200*年以来，省政府先后三次组织开展了行政审批事项的清理工作，行政审批事项由1127项减少到315项，减幅达72％。对保留的行政审批项目加强了监管，行政审批行为得到规范。

二是推进财政体制改革。200*年，省直18个单位实行了部门预算，省直部门和市、县（市、区）行政事业性收费全面实行了“银行代收制”。按照公共财政的要求，我省把会计制度改革列为推进财政管理体制改革一项重点工作。目前，全省有5个设区市、59个县（市、区）建立了会计核算中心。萍乡市建立会计核算中心后，该市减少会计人员395人，每年可节约经费400多万元，不仅降低了行政成本，而且较好地解决了开假发票、做假账、设立账外账等会计信息失真，以及乱发奖金补贴等部门收入不平衡的问题，实现了依法理财，消除了腐败行为滋生的经济基础，起到了釜底抽薪的效果。

三是推行干部人事制度改革。进一步完善和推行了任前公示、竞争上岗等制度。在县区换届中，对考察、公示、选举等环节实行了全过程监督。

四是大力推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让、建设工程项目公开招标投标、政府采购和产权交易进入市场等四项制度改革。据统计，全省已有80%的市、县建立了土地有形市场，有95%以上的市、县开展了经营性土地使用权出让招标拍卖工作。去年，全省通过招标拍卖挂牌出让土地2045宗，面积1609公顷，收入达46.1亿元，是上年的2.5倍，占全省土地出让总收入比例达76.8%，处于全国领先地位。全省11个设区市和部分县（市、区）建立了有形建筑市场，建筑工程实行招标投标项目共2608个，交易总额93亿元，招投标率为96.1%。政府采购范围和规模逐步扩大，去年全省政府采购规模达16亿元，较上年增长50%，资金节约率为12%。参加药品集中招投标采购的县以上公立医院医疗机构占总数的80.5%，累计招标采购药品金额4.07亿元。省政府已出台了《江西省产权交易管理办法》，组建江西省产权交易所，规定国有和集体企业得产权必须一律进场交易，产权交易进入市场的工作起步良好。

（三）紧贴中心，统筹安排，把源头治理与优化政务环境紧密结合起来，为加快经济发展扫清障碍。

一是建立健全集中办事（办证）大厅。全省纪检监察机关会同政府部门着力抓好建章立制，规范行政行为，把建设集中办事（办证）中心作为优化环境、服务发展的重要措施来抓。目前，全省所有设区市、县（市、区）都建立了集中办事（办证）中心，实行“一个窗口”、“一站式”、“一支笔”、“一门式”审批服务，简化了办事程序，提高了服务效率。过去数月办不完的事，现在几天甚至一天就可以办成，既较好地解决了企业和群众办事难的问题，又纠正了部门和行业不正之风。

二是开展行政效能监察。全省各级纪检监察机关认真开展行政效能监察，解决行政效率不高的问题。去年，省监察厅牵头召开了行风评议评价会议，邀请65家外商对15个省级行政执法机关和管理部门的工作效率、服务质量进行了全面评议评价。各被评单位均针对存在的问题制定和落实了整改措施，深受外商投资者的好评。省委、省政府决定从去年起，对省政府组成部门、直属机构及其有行政管理职能的单位，每年都开展一次政务环境评议评价活动。景德镇市在经济发展环境整治工作中，首次运用立项监察的形式，对办事效率不高、群众反映突出的市规划局下达《监察通知书》，促使这个局在一个多月时间里，建立并实施了缩短项目审批时间、实行办事时限承诺、放开和规范设计市场等方面的制度，收到了很好的效果。

三是严肃查处损害投资环境案件。各级纪检监察机关对影响和破坏发展环境的人和事，做到发现一起，查处一起，决不手软。各地普遍建立了经济发展环境投诉中心，认真受理群众和企业的投诉。去年，全省共受理并查结各类投诉4000余件，立案172件，处理违规人员387人，有力地促进了投资环境的改善，得到广大客商的好评。如上饶市去年以来受理投诉388件，处理违纪违规人员54人；景德镇市共查处43人，其中给予党纪政纪处分21人，免职6人，调离或辞退11人，转司法机关处理5人。抚州市整治环境投诉中心每天24小时值班受理投诉，被外地客商视为“经济110”，投资兴业者纷至沓来。由于破坏发展环境的人和事能得到及时处理，不仅广大群众拍手称快，而且大大增强了客商的投资信心，促进了全省“大开放、大招商”氛围的形成。

（四）建章立制，加强督查，确保反腐败抓源头工作各项措施落到实处。去年以来，省纪委、监察厅在认真研究的基础上，先后起草了《关于实行使用权出让建设工程项目招标投标政府采购产权交易进入市场情况告知制度意见的通知》、《关于在经营性土地使用权出让招标拍卖挂牌中加强监督严肃纪律的规定》、《关于国有、集体产权交易活动中违纪行为纪律处分的规定》、《关于对乱收费、乱罚款、乱集资、各种摊派行为处分的规定》、《关于在农村税费改革试点中加强监督严肃纪律的规定》等一系列规定，南昌、上饶、萍乡、九江、景德镇等市还制定了国家机关事业单位公职人员损害投资环境行为的行政处分规定，为整治经济发展环境提供了强有力的制度和纪律保证。各级纪检监察机关注意摆正位置，协调各方力量，处理好涉及全局性或多领域的问题。按照工作安排定期检查落实，对重点部门、重要工作和重大事件着力督办，对抓源头工作中存在的问题，及时督促有关部门堵塞漏洞，认真整改。

实践证明，党的十六大提出的“把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”的指导方针是完全正确的。近几年来，我省认真贯彻党中央、国务院的部署和要求，紧密结合实际，以改革创新的精神开展反腐败抓源头工作，取得了一定成绩，也积累了一些经验。一是抓源头工作必须紧紧围绕党委、政府的中心工作，寓于改革发展稳定的重大决策和措施之中，融入各部门的各项业务之中，统一部署，统一检查，统一落实，协调发展、整体推进；二是抓源头工作必须与党风廉政建设和反腐败斗争各项工作紧密结合，贯彻标本兼治、综合治理的方针，既要着力于当前一些群众反映强烈的腐败现象的遏制，又要着眼于职责、权限、手段、程序等管理和权力行为的规范，充分履行纪检监察两项职能，促使党风廉政建设和反腐败工作全面推进；三是抓源头工作必须坚持改革创新，着力于改革体制、机制和制度，解决腐败滋生的土壤和条件，制度建设应反映社会主义市场经济体制要求，具有前瞻性、严密性和可操作性；四是抓源头工作要注重各项制度的配套和衔接，确保源头治理腐败工作的系统性、连续性和有效性；五是抓源头工作必须科学组织，在战略上整体规划，战术上分阶段实施，精心组织，强化措施，务求实效。

二、当前反腐败抓源头工作存在的主要问题及其原因分析

我省抓源头工作虽然取得了一定的成绩，但也要清醒看到，这项工作还存在一些问题。主要表现在：

（一）工作机制不顺影响了抓源头工作的整体合力。虽然抓源头工作明确了牵头单位和责任部门，但有些地方的党委、政府和部门的领导干部在思想认识上还存在误区，认为源头治理是纪检监察机关的事，将本该由党委、政府及部门牵头的工作，依赖于纪检监察机关，将自己从“主角”位置转换到“配角”位置上，因而不主动抓。而少数纪检监察机关也存在“角色错位”和“包办代替”情况，把源头治理中本该由部门牵头负责的工作包揽了过来，影响了整体合力的有效发挥。

（二）管理体制上的弊端增加了抓源头工作的难度。源头治理工作的推进必然要涉及到“条条”与“块块”、单位与单位、部门与部门之间的权力再分配和利益再调整。因此，有的同志便错误地认为源头治腐是对自己既得权益的削弱。在实际工作中，他们不是从全局的高度积极主动地搞好配合，而是想方设法保住既得权益，阻碍和干扰专项治理工作的顺利实施。如根据工程项目管理的有关规定，凡建设工程都应在建筑市场招投标中心进行公平交易，受利益驱动，一些地方往往采取行政手段，将本地建设项目交给自己的企业干。而受现有管理体制的制约，各地均难于将所有交通、水利、电信等专业建设工程项目纳入建设工程招投标中心进行交易或公开向社会招标。又如在零户统管方面，教育行政部门和乡办中学自行收取的勤工俭学费及教育集资等，均被漏在“笼子”外边，而教育领域出现的经济违法等问题，大都与这两块资金管理不严有关。此外，在实行“收支两条线”规定中，一些垂直管理的行政执法机关的罚没款，有的直接上交上级主管部门，本级财政也难以对其实施有效的管理和监督。

（三）抓源头工作上的一些薄弱环节滋生了新的腐败因素。随着源头治理工作的实施，在党政机关、执法监督部门经济违纪问题的源头减少了，但是在招投标管理、政府采购、预算外资金管理等部门和环节中滋生新的腐败因素可能性却增大了。如在实行“收支两条线”管理以后，有的地方财政收入欠缺，为了调动执法执收单位的积极性，内部规定少数执法执收单位在向财政部门交罚没收入时，由财政部门按一定比例向其返还，起到了相反的诱导作用，助长了新的腐败现象发生。而目前一些源头治理项目仍停留在规范操作方式的层面上，对于某些带有根本性的制度还缺乏相应的规定。

（四）抓源头工作与推进改革、促进发展扣得不紧导致运作模式单一。在源头治理工作中，有些地方和部门缺乏系统观和全局意识，忽视源头治理与促进改革、促进发展的内在联系，甚至把抓源头工作游离于中心工作之外，在联系实际、探索创新、整体协调、发挥综合效应上做得不够，工作单打一。有的地方和部门硬件建设轰轰烈烈，软件建设着力不够，只注重形式，不注重实效。

（五）理论研究的滞后影响和制约了抓源头工作的深入。随着抓源头工作的深入，出现了许多新情况新问题，亟待研究解决。如公务消费如何货币化、中介组织的行为如何规范、部门利益差距如何缩小和平衡等等。理论是行动的先导，理论上的不成熟，必然影响到反腐败抓源头工作水平的提升。目前，在抓源头理论研究方面显得滞后，甚至对源头治腐的定义、内涵和外延仍界定不清，迫切需要我们发扬与时俱进精神，大胆探索，勇于实践。

三、深入开展反腐败抓源头工作的基本思路和主要措施

我们认为，当前和今后一段时期反腐败抓源头基本思路，应着力把握好以下几点：一是要紧紧围绕发展这一执政兴国的第一要务；二是要以建设廉洁、勤政、务实、高效政府为主要目标；三是仍以规范职权、财权、人事权为工作重点；四是要坚持以改革为动力；五是坚持标本兼治、综合治理的方针；六是要在党委统一领导下，由政府主抓并充分发挥职能部门的作用，切实加强纪检监察机关的组织协调。

（一）要进一步理顺工作机制，切实加强领导。抓源头工作应按照中央确立的党风廉政建设和反腐败斗争的领导体制和工作机制，遵循党委统一领导、党政齐抓共管，综合治理、优势互补，谁主管、谁负责的原则。随着反腐败抓源头工作的深入，治理项目涉及面越来越广，并越来越多地触及体制和管理等深层次问题，而这些问题主要涉及政府行为，因此应突出各级政府在源头治理腐败工作中的中心位置，各级政府要在党委的统一领导下，切实负起牵头组织实施的职责。各级政府、各部门要成立以行政首长为组长的源头预防和治理腐败领导小组，并设办事机构，加强整体组织运筹，原来分别设立的若干专项治理领导小组，可改设为源头预防和治理腐败领导小组下设的专项工作机构。领导小组应建立责任分解制，研究制定总体方案，将工作任务逐项明确分解到各部门和领导干部，提出贯彻落实的目标和要求；经常分析反腐败抓源头工作的进展情况，找到存在的问题，及时向党委、政府提出解决问题的对策性建议。加强领导还应体现在当源头治理工作涉及局部利益与整体利益的矛盾时，要引导部门行业自觉以整体利益为重，局部利益服从整体利益；当源头治理工作需要对权力格局和利益关系作出适当调整时，要按照权责利相统一的原则，站在全局的高度大胆决策，真正做到该加强的加强、该削弱的削弱；当源头治理工作遇到阻力和干扰时，各级领导要及时予以协调解决。

（二）纪检监察机关要加强组织协调，充分发挥职能部门的作用。为切实加强组织协调，建议中央适时颁布《关于纪检监察机关在反腐败斗争中加强组织协调的规定》。各级纪检监察机关要积极做好组织协调工作，主动协助党委、政府做好政策研究、组织协调、监督检查的工作，及时提出新的政策建议和新的治理项目，通过制定安排意见、推行目标责任管理、建立专题会议或联席会议制度、反馈情况制度等，切实加强组织协调，及时解决存在的问题，检查督促任务落实。各级党委和政府的职能部门，尤其是各牵头部门，进一步增强责任意识，从大局出发，充分发挥职能作用，积极主动地做好各项工作，切实加强对下指导，严格检查督促，从纵向上搞好改革领导工作。同时，也要搞好横向部门间的沟通、协调和配合，改变互不通气、不相往来的不良现状，增强反腐败抓源头工作的整体合力，尽快形成以横向带纵向、以纵向促横向，上下连动、互相促进的良好局面，进一步推动从源头上预防和治理腐败工作向纵深发展。

（三）完善各类配套设施，为抓源头工作提供有效的物质载体。抓源头工作每一个治理项目都需要一定的配套设施和硬件支持。如建筑工程招投标工作的重要载体就是有形建设市场。现在我省各地的有形建设市场普遍存在场地不大、档次不高、信息处理功能不强、服务设施难以满足市场需求和监管要求等问题。我们认为，在场地建设上，各地的有形建设市场应达到能容纳本地所有行业建设工程进场交易和为政府有关部门设立“服务窗口”的需要。在信息化和现代化建设上，应满足各类建设工程信息资源共享的需求，以有形市场网络为核心，上接政府有关管理部门，下连各建设、施工、设计、监理及招标单位的网络体系，逐步实现各类信息上网。在加强监督方面，要建立有电波屏蔽和电子监控系统的封闭评标室，用现代化手段对交易全过程实施监管，提高监督管理的有效性，斩断建设工程领域的腐败行为发生的链条。从长远目标来说，要解决现在建筑工程招投标、土地使用权拍卖、政府采购、药品采购、产权交易等部门分割、各自为政、管办不分、重复建设的问题，逐步建立统一、多功能、复合型的招投标大市场，实行建筑工程招投标、土地使用权拍卖、政府采购、药品采购、产权交易等项目的统一集中运作，实行招标、投标、评标、定标、中标各环节、全过程公开，尤其在评标、定标环节应探索实行专家库制度。同时还要积极创造条件，把现已建立的办证中心、会计核算中心、招投标中心集中起来，统一管理，充分发挥整体效能。

（四）加强对源头治理项目落实情况的监督检查，为反腐败抓源头提供纪律保证。源头治腐项目尚处于逐步健全和完善时期，有些项目虽已实施多年，并积累了许多成功的经验，但仍须在实践中不断加以落实和深化。当前，加强对源头治腐项目实施的监督，必须在“两个结合”上下功夫。一是把运用市场机制的办法源头治腐与加强权力机关内部监督结合起来。应重点加强对热点部门、重要岗位、实权人物的监督，优化权力结构，防止因少数人自由裁量权过大产生新的腐败问题。应引入追究机制，加强源头治腐部门的内部制度建设，建立源头治腐项目实施责任追究制，实行工作效果与承办部门及其有关人员的年度考核、奖惩挂钩。对工作失职、抓源头治腐项目不力，出现以“权”谋私、以“钱”谋私、以“人”谋私等违纪违法问题的，要严肃追究领导责任。二是把源头治腐项目部门实施与强化外部监督结合起来。应充分发挥源头治腐项目承办部门的积极作用，通过他们找准本系统、本部门存在的源头问题和薄弱环节，提出切实可行的解决办法，抓好落实，最大限度地调动承办部门源头治腐的积极性、主动性和创造性。同时，应加强对源头治腐项目实施情况的监督，充分发挥法律监督、群众监督、派监督和舆论监督的作用，尤其应强化纪检监察机关的监督职能，开展经常性的源头治腐工作情况监督检查，严肃查处源头治腐项目实施过程中出现的腐败问题。建议中央纪委尽快在各地近年来出台的各类源头治理工作违纪行为处分规定的基础上，对建筑工程招投标、土地使用权拍卖、政府采购、药品采购、产权交易等工作中的违纪行为制定统一的处分规定，为纪检监察机关加强监督、严格执纪提供依据。

（五）加强理论研究，更好地指导反腐败抓源头工作实践。针对目前源头治理项目存在的可操作性不强、制度设计不科学等问题，要进一步加强反腐败抓源头工作的理论研究，为工作实践提供强有力的理论指导。对任何一个源头治理项目，都要充分研究其出台的主客观条件是否成熟？将会产生什么样的社会影响？可能遇到什么样的阻力和问题？在制度设计上，一是要增强其科学性。对制度规定较为抽象和原则的，应进一步细化，增强其可操作性；对那些不科学、不合理而且易于诱发腐败问题的制度规范，要及时进行修改。如在建设工程招投标管理制度建设方面，可以适当提高投标单位下限，制定科学的考评标准，以增强建设工程招投标管理工作的透明度和公正性，防止串标、议标以及贿标等行为的发生。二是要增强其预见性。针对源头治腐工作的开展和反腐败关口前移的实际，对政府采购、建设工程招投标等部门和环节上的工作人员，要及时制定相应的任职回避制度、异地任职制度、岗位轮换制度、任届交流及评审人员纪律规范等制度，防止产生新的腐败问题。三是要保持其统一性。一方面，对于那些违反法律原则的地方内部规定必须坚决废止。另一方面，凡是合法有效的制度，必须坚决贯彻和执行，决不能乱开口子，损害制度规范的严肃性。如在零户统管方面，要按照统一规定，凡基层站所的资金，均应纳入财政专户统管。在建设工程招投标方面，只要工程造价达到了规定标准，都应在招投标中心公开竞标。对党政机关的集团消费，只要达到规定数额的，都应交政府采购中心，不得借口情况特殊而例外。四是要增强其系统性。要强化整体意识，克服源头治腐工作中存在的运行模式单一，整体效能较低的状况。在推行源头治腐的过程中，要将各个治理项目作为一项系统工程，实现整体推进，做到防止腐败与精简机构、提高行政效能相统一。要把源头治腐与解决群众普遍关心的热点问题结合起来，自觉维护人民群众的利益。要把源头治腐这一系统工程放在整个经济建设的大环境中去考虑，做到遏制腐败与促进发展相统一。

四、坚持与时俱进，努力拓展反腐败抓源头工作的领域

（一）推进司法体制改革。目前司法领域的腐败已经成为群众反映强烈的焦点之一。推进推进司法体制改革，从源头上预防司法腐败，是一项十分紧迫的任务。现行司法制度存在的主要问题：一是司法权力地方化。由于人民法院和检察院的产生、法官检察官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了司法权力的地方化。二是司法活动行政化。长期以来，法院检察院在一些重要环节上没有按照司法工作方式从事审判检察活动，反而借用了行政工作方式处理案件、管理审判检察工作。有的地方把法官检察官当作行政官员进行管理，加剧了司法活动的行政化。三是法官检察官职业大众化。相当一部分法官检察官职业化程度不够。司法体制改革的重点，是以公正司法和严格执法为目标，改革并完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。十六大报告明确提出：“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”按照这一要求，要逐步建立起适应履行司法职责需要的组织保障和物质保障体制，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，克服地方保护主义。要改进司法机关内部和外部监督制约机制，从源头上预防和解决司法领域中的腐败问题。

（二）加快分配制度改革步伐。行业、部门分配不公，导致人们心理失衡；公务员收入分化引发了权力的金钱化及公务员比权比富、争权趋利的风气和“权力寻租”等贪污腐败现象蔓延。推行分配制度改革和职务消费制度改革，缩小公务员收入差距，已经不再是简单地缓解部门利益矛盾的需要，而已经成为从源头上遏制腐败的必然要求。要规范党政机关福利待遇，规范工资、津贴标准，由财政统一发放，取消各部门自筹发放的各项补贴，统一机关工作人员在国家规定之外的补贴和奖金发放标准，解决不同部门公务员之间收入差距过大的问题。此外，还要注重运用市场机制和货币化的办法，解决领导干部职务消费中的铺张浪费和不廉洁问题。推进公务用车和公务接待制度改革，改革差旅费、电话费管理办法，既减少财政开支，又从源头上遏制职务消费中的腐败问题。

（三）大胆改革完善决策机制。正确决策是预防和治理腐败的关键。十7大报告明确提出：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”要建立健全一整套在发扬民主基础上的科学决策机制。严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策制度，凡属重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额度资金的使用等，都要经领导集体内部充分讨论，涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证。要完善重大决策的规则和程序，建立健全领导、专家和群众相结合的民主决策机制。充分发挥专家和研究咨询机构的作用，对涉及面广和专业性强的决策事项，通过举行论证会、座谈会，以及多种形式的咨询活动，进行科学论证。要建立决策责任制度，对不依照法定权限、违反法定程序、损害国家和人民利益的决策行为，要严肃追究决策者的法律责任。