重在建设  重在治本

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一、在改革开放实践中，积极探索源头治理工作

上世纪90年代以来是上海发展最快、变化最大的时期。上海的党风廉政建设和反腐败斗争与上海的经济和社会发展各项事业相互协调、相互促进，逐步向纵深推进。历届市委市政府领导都十分重视反腐败源头治理工作，根据党中央提出的反腐败必须坚持标本兼治、综合治理的方针，紧密结合上海改革和发展的实践，积极探索治本工作的途径，从源头上遏制腐败问题的蔓延。

在中央提出集中开展反腐败斗争的初期，市委市政府提出，对新经济领域中可能出现的问题，要提前介入、防范在先。如，对股票认购证的发行，组织检查组进行严格监督，防止以权谋股问题的发生；在公有住房出售试点启动后，明确了有关的纪律要求；还针对动拆迁中可能出现的以权谋房问题，开展执法监察，集中查办了一批案件。在当时各项法规尚不健全的情况下，这些做法已开始体现出治本工作的思想，收到了比较好的效果。

随着改革的推进，特别是到了上世纪90年代中后期，市委提出要加快“三制”建设的步伐，全市逐步形成了围绕重点对象、重点领域、重点部门这三个方面开展源头治理工作的框架。这一阶段，上海的反腐败治本工作在探索中逐步形成了比较完整的体系，为今后的发展奠定了比较好的基础。

党的十五大以后，根据中央的部署和上海的工作基础，市委市政府又重点推进了行政审批制度改革、财政管理体制改革、干部人事制度改革和有形建筑市场、产权交易市场、政府采购、房地产交易市场的建设，源头治理工作的重心开始移向改革特别是制度改革，基本确定了今后反腐败治本工作的发展方向。

市第八次党代会以来，新一届市委市政府立足于上海新一轮发展对党风廉政建设和反腐败工作提出的新要求，进一步加强了对反腐败源头治理工作的领导，提出反腐败要标本兼治、综合治理，同时结合上海实际，重在治本、重在建设的工作路子。在去年新一届市委班子开展的调研中，一个重要的课题就是上海反腐倡廉工作如何适应新形势要求，与时俱进、开拓创新，重在治本、重在建设。今年，在全市党风廉政建设干部大会上，市委书记良宇同志提出：“要按照中央要求，结合上海的体制、机制改革，进一步加大标本兼治、重在治本的力度。”市政府也进一步加强了对行政监察工作和纠风工作的领导，推动了反腐败源头治理工作的深入开展。从当前上海的情况看，一些改革措施已经涉及到一些深层次的体制和机制问题，如深化国有资产管理体制改革，建设社会诚信体系和城市创新体系，建立适应市场经济体制的公共财政框架，加强机关收入分配管理，继续转变政府职能等。这些改革不仅直接推动了上海经济和社会发展，而且从源头上有效遏制了腐败现象的滋生和蔓延。

二、从实际出发，着力推进源头治理工作

根据中央和市委的部署，上海主要抓了以下七个方面的工作。

（一）围绕政府管理体制创新，全面推进行政审批制度改革。一是依法清理了一批行政审批事项。全市53个有行政审批事项的部门分两批共取消、调整了801项行政审批事项。二是加强后续监管。采取各项措施，防止项目取消、调整后管理脱节问题的发生。三是着力推进专项改革。在企业设立、年检制度、建设项目审批程序等一些重点领域创新管理方式，推进政府职能转变。四是积极开展试点工作。浦东新区作为全市审改的综合试点区，在企业设立直接登记、实行告知承诺、推行“一门式”服务等方面取得率先突破，其它试点单位的工作也有不同程度地推进。五是审改课题研究取得积极成果。按照国务院审改办的要求，上海完成了“建立规范高效的审批运行机制”分课题研究工作，李岚清同志专门批示予以肯定。

（二）以改革部门预算、国库集中支付制度和“收支两条线”管理为基础，进一步深化财政管理体制改革。一是按照整体规划、分步实施的原则，加强对财政资金的收入、使用、管理和支出等各个环节的监管。从1998年起，经过五年的努力，上海的预算外资金已全部纳入“收支两条线”管理。去年公安、工商、法院等五部门还将预算外资金纳入预算内管理，实行了收支脱钩。今年实行收支脱钩的单位将进一步扩大。国库集中支付制度稳步推进。各市级行政机关和教育单位的职工工资已由国库直接支付到个人工资帐户。市级预算单位的大型会展经费、重大外事经费、大型修缮及机构开办费等专项支出、政府采购中财政性资金也由国库直接支付。部门预算逐步推行。从去年下半年起，各市级单位全面编制2002年部门预算。二是加强财税信用体系建设和监管力度，逐步形成完整的“三加一”财税信用体系（“三”即纳税信用、财政预算信用和财务会计信用管理三个对外信用等级，“一”即财税行政信用管理）。三是开始试行公务卡，增加经济交易的透明度，加强财务监管，防止偷漏税行为。

（三）围绕建设高素质干部队伍，不断深化干部人事制度改革。以建立现代企业制度为契机，全面推进企业管理制度和人事制度改革。在48家市管国有企业中实行了分层分类管理。积极稳妥推进党政干部制度改革，坚持扩大干部工作中的民主，健全民主推荐、民意测验、民主评议制度，扩大和保障群众在选人用人上的知情权、参与权、选择权和监督权。提任党政领导干部普遍实行了任前公示制，加强了对领导干部的监督；建立了组织部门干部监督机构，完善对领导干部的监督体系。同时积极推进经济责任审计。近年来上海在对853名领导干部的经济责任审计中，共查出违纪违规和损失浪费金额192.51亿元，有4人受到党纪政纪处分，有1人被追究刑事责任。

（四）不断完善有形建筑市场，推进上海城市建设的发展。一是逐步完善有形建筑市场体系。1996年，上海建立了市一级有形建筑市场；1998年，建立了工程总包、专业分包、中介服务、建筑材料等四个层次的有形建筑市场体系；去年又对有形建筑市场和招投标管理体制进行改革，实行管办脱钩，进一步理顺了市场服务与行政管理的关系。二是加强制度建设。先后制定了《关于违反建筑市场管理规定若干行为行政处分办法（试行）》等一系列规定，对完善和规范市场监管起到了积极作用。三是整顿规范市场主体行为。采取有效措施，规范业主行为、招标行为和投标人的竞争行为。四是完善招投标机制。在规范公开招标程序、建立招标投标公正度评价制度，推行“经评审的最低投标价法”的同时，建立、完善评标专家库和专家管理。通过上述工作，上海建筑工程（包括外资私营资本项目或者小项目）招标发标比例逐年提高，今年上半年已经上升到60.9%。其中，政府投资和国有资本投资（含国有资本控股）项目公开招投标率已达到92%以上，少数项目（如保密工程、特殊工程、工期特别紧的工程等）经批准采取了邀标方式。

（五）努力构建经营性土地使用权出让招标市场，保证上海土地开发的健康运行。2001年至2003年5月底，全市共推出招标地块542幅，面积3770.13公顷。其中统一13期公开招标，共75幅，面积429.03公顷。市房地产市场主管部门根据上海供地方式正处于过渡阶段的实际，抓住国有土地使用权出让招标、拍卖等关键环节，逐步在确定责任主体、明确工作原则、实施保密回避制度、加强收费管理等方面作出了严格规定。同时，制定了国有土地使用权出让招标、拍卖工作廉政建设规定，加大了监督查处力度。

（六）促进产权市场的规范化建设，为上海的经济结构调整和国有企业的战略重组提供有力保障。1994年，上海组建了城乡产权交易所；1996年3月，成立了市产权交易管理办公室，并将原上海城乡产权交易所改组为上海产权交易所，从体制上为市场运作与市场监管分离创造了条件。1999年，市政府批准组建上海技术产权交易所，使产权交易的功能延伸至科技成果转化领域。1998年以来，先后制定了《上海市产权交易管理办法》等一系列规范性文件，促进了产权交易市场在规范中发展。目前，上海的产权交易金额从市场初创期的5.7亿元增长到2002年的2267亿元，成交宗数由初期的229宗增长到200*年的6471宗；今年一季度交易总额达到659.27亿元，成交合同1498宗，分别比去年同期增长241%和117%。

（七）加强政府采购工作，努力实现经济效果与社会效果的统一。*年了《上海市政府采购工作管理办法》，并于1999年1月1日起在全市正式实施政府采购制度。政府采购已形成一套比较成熟的运作模式，先后制定了《上海市政府采购管理办法的实施意见》等8个配套办法和规定，在政府采购流程各个环节建立了相互制约的内部监督机制，使政府采购做到有法可依。200/年，上海的政府采购总额达到69.34亿元，与上年相比增幅为51.25%；节约资金6.59亿元，增幅为86.37%。

这些年来，根据中央反腐败工作的总体部署，在市委的领导下，紧密结合上海改革和发展实际，积极探索与上海经济和社会发展目标相适应的源头治理工作路子，形成了一些具有上海特点的做法。

一是注意把源头治理工作与推进反腐败三项工作结合起来，标本兼治，关口前移。在落实和推进反腐败三项工作中，坚持把解决不同时期党风政风方面的突出问题，与解决体制机制制度上的深层次问题紧密结合起来，既提出阶段性治标的要求，又立足防范和长效管理，抓住人、财、市场等关键环节和重点领域，用改革的思路，研究新情况，解决新问题，积极探索治本措施。

二是注意把源头治理工作与完善社会主义市场机制建设结合起来，抓住重点，逐步延伸。坚持培育市场与规范市场秩序建设同步的思路，抓住一个阶段的重点问题，主动介入，通过制定相关的管理制度，逐步构建和完善市场特别是要素市场体系，解决由于市场运作的无序和不规范而诱发的腐败问题，发挥市场公开、公平、公正机制对腐败现象的遏制作用。

三是注意把源头治理工作与推进和深化各项改革结合起来，先行试点，积极引导。坚持把反腐败源头治理工作寓于各项重大决策和改革措施之中，做到体制建设同步设计、政策措施同步实施、突出问题同步治理，以制度建设为抓手，通过体制创新和制度改革，逐步铲除腐败现象滋生的土壤。同时，鼓励和支持有条件的地区和部门，根据自身特点，先行先试，认真总结，积极推广。

四是注意把源头治理工作与转变政府职能，加强民主监督结合起来，推进制度创新，规范权力运作。这些年来，上海采取的“两级政府、三级管理”等一系列转变政府职能的重大措施，对规范国家工作人员的行政行为起到了重要作用。在浦东新区开展的行政审批制度等一些改革试点，之所以比较顺利并取得经验，其中一个很重要的原因，就是市委市政府坚持推行的政府机构改革，显现了基础和长远的效应。同时，以政务公开、民主评议行风政风等形式，大力推进基层民主监督，充分发挥人大、政协、派以及新闻媒体的监督作用，形成内外结合、上下结合、职能互补的监督制约机制。

五是注意把源头治理工作与加强教育、管理、监督结合起来，大力加强干部队伍建设。坚持对党员干部严格要求、严格教育、严格管理和严格监督，结合行业特点，制定具体的行为规范和准则，健全管理制度，堵塞管理漏洞，把反腐倡廉寓于日常管理之中，努力构筑思想道德防线，对促进队伍建设，形成良好的廉政氛围，起到了重要的固本作用。

六是注意把源头治理工作与落实党风廉政建设责任制结合起来，形成推进源头治理工作的合力。坚持把反腐败源头治理工作作为党委、政府和全社会的系统工程，按照党风廉政建设责任制的要求，充分发挥职能部门的主导作用。这些年上海的源头治理工作，都是由各个职能部门具体设计和实施。同时，纪检监察组织的工作重点从初期的推进向协调和配合转变，这与职能部门主导作用的确立是相辅相成的，也是反腐败源头治理工作逐步走向成熟的重要标志。

三、重在建设、重在治本，不断深化源头治理工作

近日，中央纪委办公厅和监察部办公厅下发《关于进一步加强和做好反腐败抓源头工作的实施意见》后，市委常委会对此进行了专题学习和讨论。今后一个阶段，上海的反腐败抓源头工作总体上要按照“三个代表”重要思想和党的十六大精神，全面贯彻落实《实施意见》，同时要根据市委八届三次全会的要求，围绕全市工作大局，以与时俱进的精神，继续坚持标本兼治、综合治理，把着力点放在重在治本、重在建设上，始终保持上海反腐败抓源头工作的高起点和前瞻性。

（一）继续推进“三个同步”。这些年的实践说明，党风廉政建设的体制机制制度建设必须贯穿于党和国家的工作全局中。从这个意义上讲，“三制”建设覆盖了经济建设、精神文明建设、民主法制与党的建设的各个领域。因此，反腐败抓源头工作重在治本、重在建设的关键是要继续加快实现“三个同步”。一是体制建设要同步设计。要把源头治理的措施融于各项体制改革和体制创新的具体方案中，建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。二是政策措施要同步实施。要真正做到发展改革的政策贯彻到哪里，源头治理的制约保障措施就落实到哪里，通过同步实施，切实减少腐败现象产生的机会。三是突出问题要同步治理。要抓住经济生活中的突出问题，从整顿和规范市场秩序、开展反腐败斗争两方面入手，坚持同步治理，确保取得成效。

（二）突出重点，整体推进，做好反腐败抓源头的各项工作。上海的反腐败抓源头工作要根据《实施意见》，继续巩固和深化工作成果，不断拓展从源头上预防和治理腐败的领域。当前要重点抓好以下几个问题。

一是行政审批制度改革。今年的审改工作要更加主动地服从、服务于经济建设这个中心，工作重点要更加突出，点上突破要更有力度，与各项改革措施的结合要更加紧密。第一，切实贯彻落实国务院和本市取消、调整的审批事项，完善和深化后续监管措施，做好保留审批事项的规范工作。第二，深入推进浦东、长宁、闵行区的审改试点工作，重点抓好嘉、青、松三个试点园区审改措施的落实，大力推行“告知承诺”、“并联审批”、“电子政务”等改革成果。第三，初步形成对政府办事效率和服务质量的社会评价机制。

二是国有资产管理体制改革。在今年的国务院廉政工作会议上，同志从反腐败抓源头的角度，对国有资产管理体制改革提出了明确的要求。上海要按照中央的决策和部署，结合机构改革，进一步加强和改进对国有资产和国有企业的监督管理，关键是形成和完善管资产、管人、管事相结合的国有资产管理体制；形成和完善国有资产“有进有退”的机制，切实提高国有经济的主导竞争力。

三是治理整顿土地市场，落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。今年将对2001年4月以来，重点是2001年7月以来，本市经营性土地出让制度的建立和落实情况，土地集中供应制度的落实情况，经营性土地使用权公开招标、邀请招标等情况进行全面检查。检查的重点是制度建设情况、制度落实情况和经营性土地出让中是否存在违规违纪情况。要通过执法监察，建立起土地市场的长效监管机制。

四是推进建筑市场和产权市场建设。今年，要进一步健全建筑市场管理的法规和制度体系，严惩规避招标，确保应招标项目和应公开招标项目的招标率和公开招标率，切实做好管办脱钩工作。要进一步推进产权交易市场法制化、规范化、信息化建设，加强对产权中介机构的培育和监管。按照中央国资委的要求，做好全国产权交易的“试验田”工作，努力把上海的产权交易市场建成全国性产权交易市场。

同时，财政管理体制改革、干部人事制度改革和领导干部经济责任审计、推行政府采购制度等反腐败抓源头的各项工作都要全面推进。

（三）继续加强体制机制制度建设。随着反腐败抓源头工作的深入，要进一步加强体制机制制度建设，加快把反腐败工作纳入法制化轨道。

首先，要进一步完善反腐败抓源头工作的领导体制和工作机制。从总体上讲，中央确定的党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众积极参与的反腐败领导体制和工作机制，完全适用于反腐败抓源头工作。同时，按照党风廉政建设责任制的要求和反腐败抓源头工作的特点，这一领导体制和工作机制应该在以下几个方面得到强化。一是在党委确定工作方向和工作原则后，政府的具体领导是关键。近年来，市政府对上海反腐败源头治理工作强有力的组织领导，是这项工作取得成效的重要保证。二是要进一步发挥职能部门的主导作用。各个职能部门和行业主管单位，要把抓源头工作寓于日常工作之中。各项反腐败抓源头工作，都必须由职能部门进行具体设计和实施。三是纪检监察组织要提高协助党委政府抓组织协调的工作水平。市纪委和市监察委将进一步加强队伍建设，以适应形势和任务的需要。四是要逐步完善群众评价机制。政府工作的好坏，应该由人民说了算。要把抓源头工作的评价权交给群众，逐步建立一套科学的评价体系。

其次，要从机制和制度层面深化反腐败抓源头工作。抓源头工作能否取得新突破的关键，是机制的改革和转换。今年抓源头的几项重点工作，着力点都是要完善运作、管理和监督这三个层面的机制。同时，要加强制度建设。一是要注重制度的设计。上海这些年一些重大改革的成功，制度设计起了很重要的作用。要认真总结这些经验，在反腐败抓源头工作中，把制度设计放在十分重要的位置，特别是对一些事关全局和方向的工作，必须做到制度先行。二是要抓好制度的完善。当前，要注重解决好制度体系中的结构性缺陷，使制度的分布更加合理，做到疏而不漏；程序性的规范要进一步加强。同时，要抓紧对一些已不符合形势要求的法规条例进行清理和修订。要进一步解决好制度的操作性问题，现在一些制度落实不够好的原因是设计不够科学合理，实际操作比较困难。今后，这要作为一个重要问题加以解决，切实增强制度的有效性。