“一把手”独断专行必须治理

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怎样监督“一把手”？《党建》开展系列讨论

“一把手”独断专行必须治理

日前，中共中央正式颁布的《党内监督条例（试行）》，首次以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。“一把手成为党内监督重点”，一时间，媒体纷纷报道，各界关注备至。《党建》杂志开展“怎样监督‘一把手’”的讨论，我觉得很好。下面我谈谈自己的一些看法。

“一把手”，指各级党委、政府及其他部门的领导班子中居于首位的负责人（通常也包含国有企事业单位的主要负责人）。所谓“一把手综合症”，指的是官员担任“一把手”以后因权力失去有效制约监督而出现的独断专行的综合症状。早在5年前，有专家就提出了“一把手综合症”的概念，认为绝大多数“一把手”在未提拔之前的为人为官都是比较谨慎的，他们之所以能当上“一把手”，主要靠的是自己的能力、水平和工作实绩。但是到了“一把手”这个岗位上以后，由于权力大了，环境变了，如果其为人为官的准则也相应发生改变，那么就可能患上“一把手综合症”。“一把手综合症”的最基本症状是独断专行，大体可以用“决策一言堂，用人一句话花钱一支笔”来概括。

毋庸讳言，目前我们党依法执政尚处于探索的阶段，强调加强党的领导往往促使一些地方的党委书记不断强化个人的权力。强调行政首长负责制，则促使一些地方的行政首长竭力增加个人权力。一个单位的权力一旦集中在“一把手”手中，而“一把手”个人品质如果不高或道德滑坡，就容易出问题，甚至出大问题。

对“一把手”监督难是个普遍性的问题。贵州省纪委驻省交通厅纪检组长、交通厅党组成员龚仕金在反思卢万里大案时就指出，卢万里案件的教训在于：上级监督下级——太远；下级监督上级——太难；同级监督同级——太软；法纪监督——太晚。这是现实的写照。

当“一把手综合症”发展为“一把手腐败”时，其后果和危害是其他类型的腐败所无法比拟、望尘莫及的。首先，会出现大面积腐败，引发严重政治危机。在实际中往往可以发现，某些腐败的“一把手”为了便于以权谋私，往往在加强领导的名义下，将决策权、执行权和监督权集于一身，从而使各种监督机制难于发挥应有的作用。他们还肆意破坏集体领导的体制，在领导班子内部动辄对持不同意见者采取压制排挤和打击报复，以此来排除异己，加强自己的权力。这样做的结果，使“一把手”的权力在本地区本部门凌驾于组织之上。日积月累，在“一把手”腐败的带动下，其属下的一大批干部也会相互仿效，走上腐败道路。于是，一旦东窗事发，会出现政治地震，引发社会动荡。其次，经济损失巨大，严重影响发展。患上“综合症”的“一把手”往往倾向于重大决策由个人拍板，从而使那些旨在保证决策科学化和民主化的程序流于形式。将重大问题决策权集中到个人手里，无疑为“一把手”从事腐败提供了便利。在具体决策过程中，为了贪图个人和小团体的利益，那些腐败的官员在决策过程中往往将正常程序弃之不用，实行“暗箱作业”和由领导个人拍板定夺等做法，从而给国家和人民造成严重的损失。最后，毒化社会风气，影响政权稳定。腐败的“一把手”往往习惯于用高压手段来推行自己的决策，工作方法简单生硬，对下属采用强迫命令的做法，以权势压人。长此以往，党的有关领导艺术和工作方法的要求和规定就被破坏殆尽，社会气氛极不正常，干群关系趋于紧张，从而成为影响政治稳定的一个严重问题。沈阳“慕马”、安徽王怀忠、河北程维高等案的查处都反映出以上问题。

既然“一把手综合症”主要是由于权力过分集中又缺乏有效监督制约所致，那么，在治理和预防上也必须对症下药，在制度设计上必须建立起一套充分发扬民主、便于制约监督的机制。我们看到，新颁布的《党内监督条例（试行）》十分注重制度设计，以制度创新来弥补制度缺陷，可谓是医治“一把手综合症”的特效药。

第一，明确监督重点。针对“一把手”易发、多发“综合症”并走向腐败的现状，条例明确将“一把手”作为党内监督的重点对象，规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”

第二，充分发扬民主，以分权制衡。民主是腐败的天敌。鉴于“一把手综合症”的主要表现是独断专行，条例以发展党内民主作为治理的最主要手段，重视在党内建立一个健康、规范的权力运行机制。比如，条例对集体领导和分工负责进行了明确规定，意在保障和发扬党内民主，防止个人专断。针对过去有的地方和部门民主生活会质量不高的情况，条例专门单列“民主生活会”一节，明确要求：民主生活会情况和整改措施要及时在一定范围通报；党员有权了解本人所提意见和建议的处理结果；上级党组织认为下级领导班子民主生活会不符合规定要求，可以责令重新召开等。为避免以前经常出现的决策一言堂、用人一句话、花钱一支笔，条例明确规定，凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。如干部任用方面，近年查处的一些大案要案中，任用亲信、拉帮结伙的现象较为突出。条例为此规定，党的各级领导班子讨论干部任免事项，应当如实记录推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况；领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责地写出推荐材料并署名。这样的规定，操作性、针对性均很强。

第三，增加透明度，以方便监督。阳光是最好的防腐剂。只有享受充分的知情权，才能更好地行使参与权、选择权和决定权。条例专列一节规定重要情况通报和报告制度，以最大限度地满足各级党组织和党员的知情权。

在上情下达方面，条例规定，中央委员会作出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当方式在一定范围通报或向全党通报。地方各级党的委员会全体会议作出的决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报，根据实际情况，以适当方式向社会公开。各级党委、纪委在同级党的代表大会闭会期间，根据需要将有关决策、重要情况向本次党的代表大会代表通报。在下情上达方面，条例也提出了严格要求，即下级党组织对于事关全局和社会稳定的重要情况以及重大问题，应当按照规定时限和程序向上级党组织报告或请示。对隐瞒不报、不如实报告、干扰和阻挠如实报告或不按时报告、请示的，追究有关负责人的责任。

条例还对述职述廉制度作了明确规定，要求中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作。其余各级党组织照此类推。

第四，明确职责和程序，使党内监督变为刚性监督。为了避免此前“上级监督太远、下级监督太难、同级监督太软”等问题重现，条例对许多疑点、难点等关节作了操作性极强的规定。

在上级监督中，除上级部门的一般监督外，条例还要求中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督。

在同级监督中，明确规定各级纪委是党内监督的专门机关，可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。规定各级党委委员、纪委委员有权对党委全体会议、纪委全体会议的决议、决定执行中存在的问题提出询问和质询。条例还确立了“罢免或撤换要求及处理”制度，规定地方党委委员、纪委委员可以要求罢免或撤换不称职干部。

在下级监督中，规定中央委员、中纪委委员对中央政治局委员、常委和中央纪委常委的意见，署真实姓名以书面形式或其他形式向中央政治局常委会或中央纪委常委会反映。对委员署真实姓名反映的问题，有关部门或人员不得扣压，有关党组织应当及时研究、处理并以适当方式答复。为了避免现实中一些举报人被打击报复的情况，鼓励其参与监督的积极性，条例对如何保护举报人的权利、如何进行调查处理等都作了具体规定。

第五，不固步自封，重视加强党外监督。条例在对加强党内监督作出一系列制度设计的同时，特别就“舆论监督”单列一节，提出了明确要求：一是要重视和支持舆论监督；二是要自觉和主动地听取来自新闻媒体的意见；三是要根据舆论监督的要求，推动和改进各项工作。在党内法规这个层面上，专门就舆论监督问题作出规定，这在我们党的历史上还是第一次。

最后，也是最重要的，条例将制度建设放到前所未有的高度，以改变过去监督因人而异、因领导人更迭而更迭的状况。条例不仅以制度的形式规定了监督的对象、内容、重点，而且以界定党内不同层次的组织、机构、人员监督职责的形式，进一步规范了党内的权力关系，确认了党的各级委员会、纪律检查委员会、党员以及党的各级代表大会代表在监督方面的职责、责任和权利，即所拥有的权力。尤其是，条例从10个方面详细地制定或规范了党内监督的各项制度，使我们的党内监督形成为一个比较完整的体系，使党内监督以及深层次的党内权力关系走上了一个更加规范的道路。

药到能否病除，关键在于落实。可以相信，只要深刻理解和体会条例精神，将每一条落到实处，那么，长期困扰我们的“一把手综合症”就能得到根本治理，“一把手腐败”现象就能得到有效的遏制。●（检察日报副总编辑李雪慧《党建》杂志2004年第4期）

建立健全使“一把手”不犯或少犯错误的体系

不断加强对领导干部的监督特别是对“一把手”的监督，是党的十六大以来反腐倡廉工作深入开展的一个鲜明特点。颁布实施《中国共产党党内监督条例（试行）》，向各省（区、市）派出巡视组，对派驻纪检组实行统一管理等，这些加强党内监督的重大举措得以部署和实施，体现了以同志为总书记的党中央推进党内民主、加强党内监督的坚定决心。《党建》杂志开展“怎样监督‘一把手’”的讨论，恰逢其时，不仅有助于党内监督条例的学习、宣传，而且对于形成有利于发扬党内民主、加强党内监督的舆论氛围具有重要意义。怎样解决好“一把手”问题是反腐败理论界的一个热门话题，也是反腐倡廉工作的难点。下面，我从怎样看待“一把手”出问题、“一把手”频频出问题的原因是什么、怎样解决好“一把手”问题等三个方面，谈点个人的浅见拙识。

一

这些年来，党政“一把手”违纪违法现象确实是一个比较突出的问题。比如，一些单位、部门受到查处的“一把手”比例较高；一些大案要案牵涉出来的“一把手”比较多；同一个职位上的“一把手”违纪违法“前仆后继”也时有发生。这给人一个印象：“一把手”的腐败问题太严重了。但是，我们应该看到，我们党是一个拥有300多万党组织、6700多万党员的大党，绝大多数的“一把手”还是好的或比较好的。试想，如果大多数“一把手”都是腐败分子，人民生活怎么会总体达到小康水平？改革开放和现代化建设怎么会取得巨大成就？因此，在看待这个问题上，不能一叶障目不见泰山。

党中央高度重视党内监督工作。同志在中央纪委第二次全会上代表中央政治局郑重表态，要以身作则，自觉接受全党和全国人民的监督，为各级领导干部做出了表率。我们党在加强对“一把手”监督的实践上也取得了不少成果。一是制定了一系列加强党内监督的法规制度。比如，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，用87个“不准”严格规范党员领导干部特别是“一把手”的从政行为；《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了“一把手”在党风廉政建设方面的“第一责任”；《中国共产党党内监督条例（试行）》，使党内监督的制度建设进入了一个新阶段。二是深入推进党内监督工作。比如，对县处级“一把手”实行经济责任审计，强化对领导干部遵守经济工作纪律的监督；一些地、市试行党的代表大会常任制，积极发挥党代会代表的监督作用和党委会全体会议的监督作用；贯彻执行党中央1996年作出的关于加强党内监督五项制度的规定，加强对高中级领导干部和各级党政机关主要负责人的监督；中央派出巡视组加强对地方党政领导班子和主要领导干部的监督；中央纪委对派驻纪检组全面实行统一管理，加强对驻在部门领导班子和主要领导干部的监督，等等。这些重大举措的推行和落实，从多方面加强了对“一把手”权力的制约和监督，取得了良好的效果。但是，对“一把手”的监督是一个世纪性难题，不可能一蹴而就，而必须脚踏实地，通过改革体制机制制度，通过理论和实践创新逐步加以解决。

二

“一把手”出问题的原因是多方面的。从大的方面来讲，一是在改革开放和发展社会主义市场经济的环境中，社会上的拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想有所滋长，而一些“一把手”放松了世界观的改造，经受不住“权”、“钱”、“色”的考验，跌入了腐败的泥坑；二是我国社会正处在深刻变革之中，体制改革正在深化，管理机制还不完善不健全，使一些利欲熏心的“一把手”可以利用其中的漏洞牟取私利；三是民主法制特别是制约监督机制还不完善不健全，对“一把手”权力的行使缺乏全面有效的监督。

从小的方面来说，一是教育与制度脱节。我们是世界上最重视对官员进行教育的国家，但我们不是开展教育效果最好的国家。为什么呢？其一是自律与他律没有很好地结合起来。有一些人，先进模范教育，“激动一阵子”；反面典型教育，“害怕一下子”。走出礼堂，什么都忘了。做起坏事来，“脸不红心不跳”。关键的问题是缺少他律。其二是一些制度有待改革。过去一些企业的“一把手”之所以走上腐败的不归路，一个重要原因是他们感觉到获得的收入与做出的贡献不相称。后来，很多地方对企业“一把手”实行“年薪制”，起到了光靠说教起不到的作用。所以要敢于创新，改革不合理制度。二是制度贯彻执行得不太好。党的十四大以来，我们针对党员领导干部制定了很多制度，但是一些地方和部门反腐败斗争的成效仍然不好，很重要的原因是一些“一把手”认为制度还不是我说了算，我说执行就执行。三是监督不得力。

腐败分子有一个共同特点就是“两面人”。台上是“孔繁森”，台下是“王宝森”；台上慷慨激昂、热血沸腾，台下利欲熏心、投机钻营。为什么会言行不一？有理想信念问题，也有缺少监督的问题。其一是失之于软。目前，对“一把手”的监督是“上级监督到不了、同级监督管不了、群众监督用得少，舆论监督看领导。”监督没有硬约束，就会流于形式。其二是失之于散。在对“一把手”监督力量的整合上，缺乏科学的配合与协调，实际工作中往往采取纪委牵头的联席会议制度，难以形成监督合力。其三是失之于滞。一些“一把手”违纪违法的“个案”很多都是在纸里包不住火的情况下发现的，监督呈现出明显的滞后性，不能有效地预防违纪违法行为的发生。

三

如何解决好“一把手”问题，不只是一个加强对“一把手”监督的问题。党的十六届三中全会强调要“注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”建立健全这个体系对解决“一把手”问题指明了方向，提供了一个崭新的思路。

第一，必须坚持惩防并举、注重预防。对于“一把手”的违纪违法问题，既要从严治标，坚决惩处，又要着力治本，有效预防。既要坚决查办“一把手”以权谋私、侵害群众利益的案件，又要关口前移，着眼防范，紧紧抓住教育、制度、监督三个关键环节，发挥惩防结合、综合治理的整体效能。

第二，建立和完善对“一把手”的教育防范机制。要针对“一把手”的思想实际，有针对性地开展理想信念、权力观、群众观和法纪观教育，使他们真正认识到权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益；要通过形式多样的教育，不断增强“一把手”自觉接受监督的意识，虚心地听取各方面的意见，接受监督；要对“一把手”在思想作风、学风、工作作风、领导作风和生活作风方面存在的突出问题，及时进行教育和提醒，做到早打招呼，早防范；要加强对“一把手”配偶、子女和身边工作人员的教育和管理，不准他们打着领导干部的旗号牟取私利，如果他们利用领导干部的影响严重违纪违法，要按有关规定追究该领导干部的责任；对于不履行党员义务、不符合党员领导干部条件、经教育仍不转变的“一把手”，必须依据党章和其他党内法规坚决开除出党。

第三，形成对“一把手”权力进行有效制约的机制。针对“一把手”权力过分集中的问题，对不同性质的权力进行适当的分解，使决策职能、执行职能和监督职能相对独立行使，在各种权力之间形成合理的结构，防止滥用权力的行为发生；规范“一把手”的决策权，建立公众参与、专家论证、政府决定相结合的行政决策机制，完善科学化、民主化、规范化的行政决策程序，实行重大问题集体决策制度和决策跟踪反馈、决策责任追究制度，逐步实行行政决策公开；加强对“一把手”选人用人的监督，严禁“一把手”插手和干预下级单位领导干部的选拔任用；加强资金监管，明确规定“一把手”不准直接管钱，并建立经办人、部门负责人、财会人员、主管领导联签制，防止“一支笔审批”；落实“一把手”交流和回避制度；探索完善“一把手”职务任期制。对选任制干部严格执行任期任届规定，对委任制干部逐步实行任期制；严格执行引咎辞职、责令辞职制度。

第四，建立和完善对“一把手”的监督管理机制。党委成员之间的分工要科学、合理，属于互相制约的权力不能由一个人来承担；坚决按照民主集中制的各项制度和规定办事，切实遵守少数服从多数的原则，决不能由个人或少数人说了算；建立和完善重大问题集体讨论决定的具体制度，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用等，应由党委常委会或全委会进行表决，杜绝用书记办公会或碰头会代替常委会决定重大问题的现象发生；认真贯彻《中国共产党党内监督条例（试行）》，严格执行党内监督的十项制度；加强审计监督，完善领导干部经济责任审计工作制度，有计划、有重点地对负有经济责任的“一把手”进行任期内和离任前的经济责任审计，有步骤地推进市、县（长）经济责任审计工作，深化国有企业领导人员经济责任审计。对于影响较大的审计查证及结果，可向社会公开，接受舆论监督；发挥城市社区对“一把手”的监督作用；综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，有效防止权力失控、决策失误和行为失范，使“一把手”不犯错误或少犯错误。●（达仁《党建》杂志2004年第7期）

规范权力运作强化监督制约

如何强化对党政领导干部特别是主要领导干部，也就是说对“一把手”的权力监督，是当前纪检监察，尤其是基层纪检监察工作所面临的一项重点、难点课题。《党建》杂志开展“怎样监督一把手”的讨论非常及时，作为一个基层纪检工作者，我想结合我们的工作实践，谈谈自己的一些体会和看法。

2002年，我们浙江省磐安县纪委对近几年来发生的“一把手”违纪违法案件进行了专题调研和分析，感觉到从中反映出的问题和特点主要有：

一是党政“一把手”违纪违法案件增多。1997年以来，我县纪检监察机关共查处乡（镇）、县机关部门领导干部违纪违法案件27件，其中党政“一把手”违纪违法案件14件，占总数的52％。

二是对机关部门“一把手”的监督不够有力。我们发现，乡镇党政“一把手”违法违纪情况少。究其原因，在于形成了一套监督机制。而县机关有的部门“一把手”以行政负责制为名，独揽大权，搞家长制、“一言堂”，久而久之，由“绝对权威”获得了“绝对权力”，使监督形同虚设。

三是机关部门副职在工作中的主观能动性难以得到充分发挥。县机关部门一定程度上存在着集中有余，民主不够的问题。集中表现在凡事都由“一把手”决定，部门副职分管参与较少，有职没有权。时间一长，副职养成“服从”的习惯，工作缺乏积极性、主动性。而“一把手”却因事无巨细“亲自”抓忙得不可开交。

鉴于这些问题，2003年以来，我们磐安县委、纪委从创新体制和机制入手作了探索，先在县经贸局、文教局、城建局、交通局等4个有代表性的部门进行了试点，而后又在6个人财物相对集中的县重点机关部门，推行了“一把手”“不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购”的“四个不直接分管”监督制约机制，以规范“一把手”权力运作行为，强化对“一把手”权力的监督制约。从实践看，“四个不直接分管”发挥了积极作用：

第一，权力得到分解，对权力的制约和监督更为有效。实行“一把手”“四个不直接分管”，推行“副职分管，‘一把手’监督，集体领导，科学决策”的新的工作决策机制，把决策、执行、监督等权力相对分离开来，形成了一套相互制约、相互监督的工作制度和权力约束机制，防止权力过分集中并促进了班子成员互相监督。这样有利于避免“一把手”搞“一言堂”、独断专行等行为的发生。同时让副职去直接分管人、财、物，由“一把手”担任监督组长，对副职分管的工作进行监督，保证权力的公正运用。

第二，建立了以权制权机制，使权力制约和监督有了保障。一切权力的运作都需要监督，失去监督的权力必然导致腐败。监督的重要途径之一，就是在权力与权力之间进行制衡。当然，以权制权的目的并非消极地限制权力，而是对权力进行科学有效的管理，以实现公共权力的健康运行，防止权力滥用。我们通过建立和完善《民主议事制度》、《大宗物资采购制度》、《财务管理制度》、《重大事项决策实行票决制的办法》、《工程招投标管理办法》、《责任追究制度》等一系列规章制度，使权力运行有规可依，有章可循。让一把手由“操作员”转变成“监督员”，而授权副职直接去分管某项工作，使副职由“旁观者”变成“操作者”，调动了副职的工作主动性，又使“知晓内情”的副职增强了对“一把手”的监督力度。与此相对应，也进一步调动了其他干部对副职的监督积极性，因为监督副职比监督“一把手”相对来说容易一些。

第三，权力运行程序更加严密，使权力运用更加透明、高效。权力运行的规律表明，权力运行的程序化程度，直接决定着权力效能的发挥。权力运行程序越规范，权力使用的透明度就越高，权力效能的发挥就越大。如实行“一把手”“四个不直接分管”后，县文教局在修订《财务管理制度》、《公务接待制度》、《民主议事制度》的基础上，制定了《关于部分局管干部任免实行票决制的实施办法》、《物品采购管理实施细则》、《校舍建设和校舍管理办法》、《财务、人事、工程招投标、物资采购等管理工作责任追究制度》等制度，在各个要害环节上防止了“一把手”个人说了算和一拍脑袋就决策的做法，形成了职责明确、程序清楚、操控自如、约束有力的制度监督体系。

第四，减轻了“一把手”的压力，使“一把手”有更多的精力谋大事、抓发展。实行“四个不直接分管”，在分解了“一把手”权力的同时，也分解了“一把手”的重担和责任，使“一把手”真正从签字报销、物资采购等具体、繁琐的事务中解脱出来。这样做有利于一把手集中精力从宏观上把握大局，出思路，谋大事，抓重点，围绕中心任务开展工作。

第五，权责明确，加强了民主，促进了团结，推动了工作。“一把手”实施“四个不直接分管”，对重大事项、重大开支、重要人事任免实行票决制，充分发扬了民主，调动了干部特别是单位副职的工作积极性、主动性和创造性，增强了班子的凝聚力和战斗力。推行“四个不直接分管”以前，有的部门副职认为单位的大小事情，反正都是“一把手”说了算，工作缺乏主动性。具体分管后，副职职责明确了，而且有“一把手”监督，使分管副职深感虽然多了一分权力，但更多的是感受到了肩上的责任。

第六，减少了风险，使对干部特别是“一把手”的保护得到加强。权力是一把“双刃剑”。“一把手”权力的高度集中，使其在承担重大责任的同时，也面临着巨大的风险。实行“一把手”“四个不直接分管”，使“一把手”对“不该为”的事“不去为”、“不要为”，可以有效防止权力失控和滥用，一定程度上为“一把手”不犯或少犯错误提供了良好的保障机制。我们了解到，一些部门的“一把手”对此都深有感触，认为现在他们有了“糖衣炮弹”的“挡箭牌”——直接分管的副职。而副职也认为组织授权于我，我就该对组织负责。而且每项事情知情的人多了，办事的透明度提高了，暗箱操作的机会大大减少了，领导犯错误的概率也就降低了。

推行“一把手”“四个不直接分管”机制仅仅是强化对“一把手”监督的一种方式，但我们可以从中得到几点启示：

第一，要以思想教育为基础，增强“一把手”接受监督的自觉性。要使“一把手”树立三种意识：一是权力就是责任的意识，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；二是要强化“一把手”的“他律”意识，养成严格遵守民主集中制原则，自觉接受干部群众监督的习惯；三是要增强“一把手”的“自律”意识，明确权力就是义务，权力就是奉献，要求“一把手”严格要求自己，正确地用好手中权力。

第二，要以民主集中制为主要内容，实现党内民主的具体化。民主是生命，没有民主就没有生命力；民主不够，则监督无力。民主只有具体化，才能发挥真正的效用。一是要完善民主议事制度。要充分发挥部门党组、班子会议的作用，凡涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，都必须经集体讨论决定，避免“一言堂”。二是要建立领导班子内部监督责任制。明确“一把手”对班子成员负有监督管理责任，反之，班子成员也有对“一把手”监督的权利和义务，形成相互监督的制约机制。同时，加强党风廉政建设责任制的落实，以制度规范领导班子内部监督责任制。三是要建立重大事项“票决制”。实行“票决制”，有利于防止“一把手”说了算的现象。四是要完善领导干部民主生活会制度。开展批评与自我批评，加强领导班子成员之间的内部监督。

第三，要以事前防范为重点，推动监督关口前移。实施“四个不直接分管”，首先是要着眼于防范，注重引导党员干部尤其是“一把手”从思想上筑牢拒腐防变的堤防。其次是要从改革体制机制入手，把重点放在对权力制约、监督上。再次是要从加强领导干部的廉洁自律入手，推动监督关口前移。

第四，要以健全机制为保证，寓权力运作于监督的始终。加强监督制度建设，是对“一把手”实行有效监督的根本途径和有效措施。监督作为一种强制性活动，必须有健全的制度予以保障和规范，才能达到监督的目的。在实践中我们体会到，试行“一把手”“四个不直接分管”工作，必须高度重视建章立制，以保证监督活动在规定范围内有效进行。同时，要一丝不苟地抓好现有各种监督制度、措施的贯彻落实，从“事前”、“事中”、“事后”对权力运行的全过程加强监督。在事前监督方面，要认真执行党委内部的议事制度，防止个人或少数人专断。在事中监督方面，要通过推行公开制度、诫免谈话制度、民主议事制度，民主生活会制度等，把监督寓于日常管理之中。在事后监督方面，要通过推行领导干部报告个人重大事项、年度考核、述廉评廉、经济责任审计、党风廉政建设责任追究等制度，从多方面对“一把手”行使权力的行为结果进行监督，努力形成全方位、多层次、强有力的监督格局。●（浙江省磐安县委副书记、纪委书记郑樟根《党建》杂志2004年第6期）

让舆论监督成为防范“一把手”腐败的利器

10年前，中央电视台新开播的《焦点访谈》节目以揭露和抨击腐败现象而迅速赢得了成千上万的观众，成为享誉民间的“焦青天”和令各地腐败分子与其他各种滥用权力者胆寒的媒体利剑。《焦点访谈》的问世和充分发挥作用，正与中国反腐败进程和执政党对舆论监督越来越高的重视程度相吻合。

（一）舆论监督是防治腐败、稳定社会的良策

中国在取得举世公认的现代化建设成就的背后，也积淀了相当严重的腐败问题。随着腐败的蔓延，腐败者尤其是其中的“一把手”人数虽不多，但已经形成一支能量很大的政治力量。然而，现代化进程也启动了中国平民大众的政治意识，他们作为改革的支持者、受益者和腐败的受害者，正在把这种政治意识转变为日见增加的政治参与行为。据几年前《中国青年报》发表的《公关“焦点访谈”》一文讲：中央电视台门前经常排着两个长队，一个是向《焦点访谈》节目反映情况的来自各地的群众；一个同样是来自全国各地的干部，他们的任务是向《焦点访谈》“公关”，希望不播出批评他们及其上司的片子。显然，中央电视台门前的两个队伍代表了不同的政治力量，即某些“一把手”腐败分子旗下的分利者和腐败的受害者平民百姓。可想而知，如果没有有效的舆论监督，两种力量的博弈结果一定是前者占尽优势。十六大以后，新的党和政府领导人和十分重视包括舆论监督在内的各种反腐败手段、尤其是重视遏制“一把手”腐败。现在，党和国家领导人以及人民群众在严酷的现实面前已经形成共识：必须以权力来制约权力。而代行民众知情权、批评权的媒体必须在反腐败斗争中发挥特殊作用。

在我国，舆论监督是新闻媒体在党和政府支持下代表公众舆论对腐败等社会丑恶现象进行的揭露和曝光，它随着社会主义市场经济建设和对外开放的深入而凸显其重要性。如果说隐蔽是腐败的特性的话，那么曝光和公开性则是媒体的重要职能。媒体的客观报道可将腐败丑行暴露在光天化日之下，还可以为司法机构惩治腐败提供线索，寻找证据。媒体的评论则是社会良知的体现物，它有利于形成反腐败的正确舆论。

政治文明离不开健康的新闻舆论，其中必然包括人民群众通过新闻媒体对政治过程尤其是“一把手”的决策和施政过程进行监督。中国的发展需要稳定和谐的社会环境，新闻舆论越是开放，就越显得党和政府有力量有信心，而开放的舆论造就的是动态的社会稳定和人心凝聚。现在，中国媒体在报道重大事故、执法机关处理重大腐败案件的结果等方面越来越及时公开，让群众看到了党和政府改革和反腐败的决心。这说明，加强舆论监督、以人民的根本利益为出发点，是一定会得到人民坚决拥护的。

（二）舆论监督是高效低耗、利国利民的善举

目前代行民众知情权、监督权的媒体正在成为反腐败的利器。2003年底下发的《中共中央党内监督条例（试行）》，将防范“一把手”腐败作为重点，并在文件中首次赋予舆论监督以突出地位。2004年3月5日，总理在人大《政府工作报告》中讲到，政府“要接受新闻舆论和社会公众监督”。这些判断和对策无疑是切中时弊的。

当然，监督权力和反腐败不仅仅要依靠舆论监督，还有党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等多种形式。但是，媒体所开展的舆论监督同其他社会监督方式相比具有以下独特优势：（1）舆论监督的威力容易实现最大化：在我们这个地大物博、人口众多的国家，由于体制和文化上的相似性，覆盖全国的舆论监督通常具有举一反三、触类旁通的典范作用；（2）监督面最广：舆论监督不受地域、行业、领域限制，对社会进行全方位扫描，冲破地方和行业保护主义，不容易留下由于分工不够明晰而造成的死角；（3）干预最为迅速：马克思说过，报纸的最大好处在于能够每日干预运动。发达的每日新闻事业可以在数小时到数日内产生监督效果，这是其他监督形式无法比拟的；（4）社会成本最为低廉：我们知道，腐败销蚀国家的资源和人民的财富，如何在反腐败过程中减少损失也就成了“执政为民”思想的一个体现，目前试行的中共首部党内监督条例就强调了降低反腐败成本的问题。今天中国的媒体在市场化运作中实现了自负盈亏，自我消化了社会的监督成本。这是对社会的一个贡献，也是媒体赢取人民信任、获得经济回报的正当渠道。美国国会为调查克林顿的性丑闻花了纳税人数千万美金，而我国的舆论监督不花纳税人一个子儿，这对于我们这个最大的发展中国家来说，意义尤为重大。

我们高兴地了解到，为落实新闻工作“三贴近”的精神，《焦点访谈》节目即将大幅度提高舆论监督的比例。笔者提出一个建议：将舆论监督对象的“级别”从乡村提高到大中城市的党政机关。如果说中央纪律检查机关查处省部级干部的腐败是工作重点之一，那么国家级媒体的舆论监督完全可以以报道和监督各地省以下可能涉及腐败的“一把手”为重要目标。如果这成为党和政府的一个制度（包括舆论监督要监督到当事人、让当事人有回应的机会），那支由某些腐败“一把手”派出来、实践证明对《焦点访谈》杀伤力很大的神出鬼没的“公费公关”队伍有望很快从地球上消失，“一把手”的腐败就一定会受到极大遏制。